O fracasso da África em se industrializar: má sorte ou má política?

Na quinta-feira, 20 de novembro, as Nações Unidas celebraram o 25º Dia da Industrialização da África. Mas talvez comemorar não seja exatamente a palavra certa. A experiência da África com a industrialização no último quarto de século foi, na verdade, decepcionante. Em 2010, a participação média da África Subsaariana no valor agregado da manufatura no PIB foi de 10 por cento, inalterado desde a década de 1970. Ao mesmo tempo, a produção industrial por pessoa era cerca de um terço da média de todos os países em desenvolvimento e as exportações de manufaturados por pessoa cerca de 10%. Assim, coloco a questão: o fracasso da África em se industrializar nos 25 anos desde o primeiro Dia da Industrialização Africano é devido a uma política ruim ou azar?

Há cerca de quatro anos, o Banco Africano de Desenvolvimento, a Instituição Brookings e a Universidade das Nações Unidas-Instituto Mundial de Pesquisa em Economia do Desenvolvimento (UNU-WIDER) se reuniram para tentar responder a uma pergunta aparentemente simples, mas intrigante: Por que há tão pouca indústria na África ?

Chamamos nosso programa de pesquisa Aprendendo a competir , porque este foi o maior desafio enfrentado pela indústria africana. Entre os projetos que patrocinamos estavam 11 estudos de caso detalhados de países - oito da África subsaariana, um do norte da África e dois do leste asiático recentemente industrializado - feitos por pesquisadores dos países envolvidos. Os estudos de caso agora estão disponíveis aqui. Eles são uma leitura desanimadora para qualquer pessoa interessada na industrialização africana.



Os oito países subsaarianos - Etiópia, Gana, Quênia, Moçambique, Nigéria, Senegal, Tanzânia e Uganda - estavam todos entre os primeiros industrializadores da região e também estão entre as estrelas da recuperação do crescimento da região. A Tunísia - junto com as Ilhas Maurício, que não estudamos em detalhes - é uma das luzes mais brilhantes na história da industrialização do continente africano. Os países asiáticos - Camboja e Vietnã - foram escolhidos por serem os mais novos industrializadores emergentes da Ásia.

Os estudos de país descrevem a gama de políticas públicas utilizadas para promover o desenvolvimento industrial e a evolução da indústria em cada país. A maioria busca identificar os fatores que têm restringido a industrialização e a natureza das ações públicas destinadas a aliviar essas restrições. O que é surpreendente sobre os oito países da África Subsaariana é que, apesar da considerável diversidade na localização geográfica, dotações de recursos e história, eles compartilham uma semelhança notável em sua experiência com a industrialização. As histórias da Ásia e da Tunísia começam praticamente no mesmo lugar que esses países subsaarianos, com um impulso inicial para a importação estatal substituindo a industrialização, mas divergem substancialmente em termos de políticas industriais e desempenho em períodos posteriores.

Má sorte

O fracasso da África em se industrializar é em parte devido à má sorte. Os choques nos termos de troca e as crises econômicas das décadas de 1970 e 1980 trouxeram consigo um período de 20 anos de estabilização macroeconômica, liberalização do comércio e privatização. A concorrência nas importações força empresas ineficientes, tanto públicas como privadas, a fecharem o mercado. A incerteza quanto ao resultado do processo de ajuste e o crescimento econômico baixo ou negativo significavam que havia pouco investimento privado em geral e praticamente nenhum na indústria. A instabilidade política e o conflito também fizeram com que os investidores se contivessem. Quando a África emergiu de sua longa hibernação econômica por volta da virada do século 21, a indústria africana não estava mais competindo com o Norte industrial de altos salários, como fazia nas décadas de 1960 e 1970. Estava competindo com a Ásia. Do ponto de vista do desenvolvimento industrial, o momento da recuperação econômica da região foi, no mínimo, infeliz.

Política Ruim

Mas o fracasso na industrialização também se deveu a uma política ruim. Os oito países subsaarianos promulgaram políticas notavelmente semelhantes para o desenvolvimento industrial: substituição de importações liderada pelo estado, ajuste estrutural e reforma do clima de investimento. A substituição de importações semeou as sementes de sua própria destruição. A alta proteção e a forte dependência das importações significavam que a indústria africana estava mal preparada para a competição internacional. A tendência de muitos governos africanos de atribuir um papel de liderança ao Estado na criação e operação de empresas manufatureiras simplesmente piorou o problema. Os investimentos muitas vezes eram feitos sem se preocupar com a eficiência, e a capacidade administrativa do Estado era excessivamente sobrecarregada. Embora as reformas do período de ajuste estrutural tenham dado frutos em termos de melhor gestão macroeconômica e crescimento geral mais rápido, a rápida liberalização do comércio e algumas condições imprudentes - como a liberação da importação de roupas usadas para revenda - provavelmente causaram um contração mais severa da indústria do que seria desejável. Mas, retrospectivamente, é sempre 20/20. A questão chave olhando para o futuro é: As políticas que os governos africanos têm agora em vigor preparam a África para virar a esquina no desenvolvimento industrial?

Vladimir Putin é o autor de um livro sobre o assunto

Por volta de 2000, o Banco Mundial e muitos doadores bilaterais mudaram seu foco em estimular o desenvolvimento industrial para o clima de investimento - o ambiente político, institucional e físico no qual as empresas privadas operam. As reformas do clima de investimento refletem as prioridades e dogmas da comunidade de ajuda humanitária. Dada a importância da assistência ao desenvolvimento nas oito economias subsaarianas, talvez não seja surpreendente que todas tenham implementado reformas no clima de investimento desde 2000. Nossos estudos de país, no entanto, sugerem fortemente que a agenda dos doadores sobre o clima de investimento é mal implementada e insuficiente .

Embora, em princípio, as melhorias no clima de investimento devam abranger toda a gama de questões, desde a gestão macroeconômica, passando por infraestrutura e habilidades, até as políticas e instituições que mais afetam os investidores privados, na prática a agenda do clima de investimento tem se centrado muito estreitamente na regulamentação reforma. Definir novas prioridades para o clima de investimento é certamente possível - e faremos algumas sugestões de como fazer isso em um livro a ser lançado, Aprendendo a competir , que resume os resultados do projeto - mas, por si só, as mudanças no clima de investimento provavelmente não serão suficientes para superar os desafios enfrentados pelas economias africanas que tentam competir na indústria global.

Aprendendo com o sucesso

Qual é a alternativa? Começando com o Japão e passando pelos Quatro Tigres, Indonésia, Malásia, Tailândia e espetacularmente em seguida para a China, todas as economias do Leste Asiático seguiram políticas de desenvolvimento industrial bastante semelhantes com resultados surpreendentes. A fonte de seu dinamismo industrial inicial veio do rápido crescimento da produção de exportação, com base em um impulso de exportação - um conjunto coordenado de políticas macroeconômicas e estruturais destinadas a impulsionar as exportações industriais. Os países do Leste Asiático também apoiaram ativamente a indústria em geral, desenvolvendo programas para estimular a diversificação e aumentar a produtividade no nível da empresa. Hoje, Camboja e Vietnã - os dois países que estudamos - estão seguindo o mesmo caminho. O crescimento industrial em ambos foi explosivo.

Os dois países africanos - Maurício e Tunísia - que seguiram seus próprios caminhos em termos de políticas de industrialização emularam o modelo do Leste Asiático. Embora seja justo dizer que a história de industrialização de nenhum dos dois países é um sucesso absoluto - ambos tiveram alguma dificuldade em fazer a transição da fabricação de baixo custo para bens mais sofisticados e intensivos em tecnologia - em relação ao resto do continente, eles são os leopardos da indústria. Talvez seja hora de pensar novamente sobre a reforma do clima de investimento.