Federalismo americano: meio cheio ou meio vazio?

Em agosto passado, o Wall Street Journal observou que alguns contribuintes alegavam que não precisavam pagar imposto de renda federal porque residiam em um estado, não nos Estados Unidos. Algumas semanas antes, o New York Times publicou uma matéria descrevendo o plano do vice-presidente Albert Gore de ter posições detalhadas sobre uma ampla gama de questões em sua busca pela indicação presidencial democrata em 2000. No topo de sua lista estava a educação, um função há não muito tempo considerada uma reserva dos governos estaduais e locais.

A enxurrada de cargos de Gore incluiu pré-escola para todas as crianças, proibição de roupas estilo gangue, testes de professores, escolas de segunda chance para alunos propensos a problemas, reuniões de volta às aulas de pais e professores onde um código de disciplina estrito seria assinado , e cursos de educação de caráter nas escolas. Gore propôs emendar a Lei de Licença Familiar e Médica para permitir que os pais participem das reuniões de pais e professores durante o horário de trabalho.

Como sugerem essas concepções contrastantes, o federalismo americano é uma forma altamente multifacetada, repleta de mudanças e confusão, desprovida de princípios fixos e geralmente aceitos. No caso, um juiz tributário multou os contribuintes que alegaram não ser cidadãos dos Estados Unidos. E o repórter do Times deu a entender que muitas ações que Gore planejava exigir precisariam da cooperação do conselho escolar local para surtir efeito.



No final do século 20, os comentaristas públicos costumam sugerir que este é um momento de descentralização do sistema federal. A visão deriva principalmente de uma série de decisões da Suprema Corte que buscaram reabilitar os estados na doutrina constitucional e da aprovação de uma lei de reforma do bem-estar em 1996 que detentores de cargos e analistas interpretaram como radicalmente devolucionário.

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Mas as coisas são mais complicadas do que isso. O federalismo americano nasceu na ambigüidade, institucionaliza a ambigüidade em nossa forma de governo e as mudanças também tendem a ser ambíguas.

Para esclarecer o que está acontecendo, vou distinguir entre três esferas de atividade: interpretação constitucional pelo Supremo Tribunal Federal; política eleitoral; e o trabalho diário do governo, manifestado em políticas e programas.

O Tribunal Supremo

Uma estreita maioria do Tribunal Rehnquist liderado pelo presidente do tribunal atribui importância à preservação do federalismo. Para tanto, tomou uma série de decisões ousadas e polêmicas que pretendem limitar os poderes do Congresso ou garantir prerrogativas constitucionais dos estados.

Em Printz v. U.S. (1997), o Tribunal invalidou uma disposição da Lei de Prevenção de Violência de Armas Brady que exigia que os policiais locais realizassem verificações de antecedentes de todos os compradores de armas. O Tribunal objetou que a disposição violava inadmissivelmente a Décima Emenda ao obrigar o governo estadual a cumprir uma lei federal. Uma opinião anterior, New York v. U.S. (1992), havia começado a lançar as bases para o princípio anticommandante. Em outro caso principal, U.S. v. Lopez (1995), o Tribunal considerou que o Congresso havia excedido o poder da cláusula de comércio ao proibir armas em zonas escolares. Outras decisões ainda sinalizaram um recuo da supervisão judicial federal da dessegregação escolar, da administração penitenciária e dos julgamentos dos tribunais estaduais. Outra linha de casos garantiu os governos estaduais? imunidade de certas classes de processos nos termos da lei federal.

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Alguns analistas professam ver um desenvolvimento revolucionário aqui, mas as qualificações são necessárias. O Tribunal decide muitos casos em que não dá primazia ao federalismo, como por exemplo uma decisão 7–2 de 1999 de que os programas de bem-estar do estado não podem restringir novos residentes aos benefícios de bem-estar que eles teriam recebido nos estados de onde se mudaram. Essa decisão derrubou uma lei da Califórnia e, por implicação, uma disposição da lei federal que a autorizou. Além disso, a maioria que decidiu os principais casos de federalismo é limitada (freqüentemente 5 × 4) e tênue, visto que inclui alguns dos membros mais antigos da Corte. As decisões não foram exatamente aclamadas por juristas, mesmo alguns que podem ser considerados simpáticos. Charles Fried, da Harvard Law School, ex-procurador-geral do governo Reagan, denunciou a série de decisões em junho passado sobre imunidade a processos como bizarra e absurda.

Se esta é uma revolução, é uma que pode não durar.

Política Eleitoral

O famoso aforismo do palestrante Thomas P. O'Neill de que toda política é local se aplicou a virtualmente todos os aspectos estruturais da política eleitoral dos EUA por um longo tempo. A determinação dos distritos eleitorais e as qualificações dos eleitores, a mobilização dos eleitores e o financiamento de campanhas eram competência principalmente das leis e costumes estaduais e estavam enraizados localmente neste século. Mas isso deixou de ser verdade sob o impacto das emendas constitucionais do século 20 que ampliaram o eleitorado, bem como dos estatutos federais e das decisões judiciais que regem a repartição e os direitos de voto. A supervisão federal agora se estende até mesmo a questões como eleições distritais versus eleições gerais em governos locais. E as mudanças na tecnologia e nas estruturas sociais e econômicas significam que os candidatos a cadeiras no Congresso ou mesmo a cargos inferiores não dependem exclusivamente de fundos levantados de constituintes locais. Os candidatos podem obter ajuda de comitês partidários e grupos de interesse organizados em escala nacional.

A nacionalização das práticas eleitorais avança rapidamente no final do século. O Motor Voter Act de 1993 exige que os estados permitam que todos os cidadãos elegíveis se registrem para votar quando solicitam ou renovam a carteira de motorista. Também exige que os estados permitam formulários de registro por correio em agências que fornecem assistência pública, como cheques de previdência ou ajuda para deficientes. Os custos são suportados pelos estados.

No entanto, hesita-se em insistir que nossos processos eleitorais estão sendo amplamente nacionalizados em um momento em que os governadores parecem ter ganho uma vantagem no acesso à presidência, crescendo, possivelmente, a partir da agora crônica desconfiança do público no governo nacional. Dos quatro últimos presidentes neste século, três foram governadores antes de serem eleitos e, na corrida para as eleições de 2000, um governador, George W. Bush, do Texas, garantiu uma grande vantagem inicial sobre outros candidatos republicanos. Ele deve seu sucesso em parte a outros governadores republicanos - dos quais houve 32 após a eleição de 1998 - que o apoiaram sob a liderança de John Engler, de Michigan. Para encontrar uma candidatura presidencial originada na ação de funcionários estaduais eleitos, é preciso remontar a 1824, quando várias legislaturas estaduais apresentaram candidatos.

Políticas e Programas

É necessário ser seletivo porque existem muitas políticas e programas. Vou me concentrar em três conjuntos - bem-estar, escolas e justiça criminal - que tradicionalmente são considerados bastante descentralizados. Na verdade, por décadas eles constituíram a base da atividade do governo local.

A legislação de reforma do bem-estar de 1996 é o principal exemplo de descentralização em ação para todos. A lei converteu o que tinha sido um subsídio de contrapartida ilimitado, com fundos federais vinculados ao número de casos, em um subsídio de quantia fixa (bloco) e indivíduos explicitamente encerrados? direitos ao bem-estar. Os estados ganharam liberdade para projetar seus próprios programas, uma mudança já amplamente efetuada pelas decisões da Casa Branca durante os governos Reagan, Bush e Clinton de conceder isenções de certos requisitos federais a estados individuais. A descentralização da autoridade do programa, neste caso, foi uma mudança importante nas relações intergovernamentais. Ainda assim, seu significado deve ser colocado em perspectiva.

O que quer que possa ter acontecido com o bem-estar em 1996, o apoio à renda, que é a função central do moderno estado de bem-estar, foi amplamente federalizado nos Estados Unidos nas seis décadas desde 1935. Previdência Social, Renda de Segurança Suplementar (SSI) e alimentação Os selos representaram US $ 431 bilhões em gastos federais em 1998, em comparação com US $ 22 bilhões para o bem-estar, agora conhecido como TANF (ou Assistência Temporária para Famílias Carentes). Eu ignoro o crédito do imposto de renda do trabalho, pesando em um volume comparável ao da previdência, um uso da lei tributária federal para suporte de renda que nos levaria muito longe aqui.

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O bem-estar poderia ser descentralizado em 1996 em grande parte porque, ao contrário do apoio à renda para idosos e deficientes, ele nunca foi totalmente centralizado. A principal mudança em 1996 foi uma mudança na política nacional que desencorajou fortemente a dependência e certos comportamentos, especialmente gravidezes fora do casamento e a falta de pensão alimentícia dos pais, que passaram a ser associados ao bem-estar. Para realizar essa mudança de política, a nova lei impôs aos estados alguns requisitos federais rígidos, como prazos para recebimento da previdência. Surpreendentemente, um presidente liberal e membros conservadores da nova maioria republicana no Congresso se uniram em apoio à legislação, mas a coalizão nacional era tão frágil e incompleta que se tornou necessário manter a discricionariedade nos estados para obter um resultado.

Essa é uma das funções tradicionais do federalismo americano: na ausência de acordo em nível nacional, a discricionariedade pode ser deixada para os estados. Normalmente, por falta de ação do Congresso, os assuntos são deixados com os estados, que têm jurisdição inicial. A novidade em 1996 foi que o AFDC (Ajuda a Famílias com Crianças Dependentes) havia se tornado suficientemente centralizado na geração desde meados da década de 1960, que dar discricionariedade aos estados exigia um ato afirmativo. Exigia devolver parte do que havia sido retirado, tanto pelos tribunais federais quanto pelo Congresso. O fim do direito individual, a frase mais contundente do ato, foi direcionado para alterar as relações entre o Congresso e o Judiciário federal. Eu argumentaria que a lei teve pelo menos tanta importância para o que disse sobre as relações interprofissionais no nível federal quanto sobre as relações entre os governos no sistema federal.

A educação elementar e secundária, longe de estar fora dos limites para os políticos nacionais como um assunto local, subiu ao topo de sua agenda retórica. Demorou um ano para o Congresso reautorizar a Lei do Ensino Fundamental e Médio em 1993-1994. A lei resultante consumiu 14 títulos e 1.200 páginas, cobrindo assuntos tão abrangentes como padrões acadêmicos, desagregação racial, avaliações de linguagem, educação de migrantes, treinamento de professores, matemática e equipamentos de ciências, bibliotecas, prevenção de crimes de ódio, vouchers, oração escolar, sexo educação, direitos dos homossexuais, controle de armas, deficientes, inglês como segunda língua, telecomunicações, pornografia, escolas para pessoas do mesmo sexo, exames nacionais, educação em casa, drogas, fumo ... e muito mais. O nível de detalhe era minucioso. Qualquer estado que recebesse fundos federais precisava exigir que qualquer aluno que trouxesse uma arma para a escola fosse expulso por pelo menos um ano. As autoridades locais podem, no entanto, modificar o requisito caso a caso. Os distritos escolares também tiveram que encaminhar os infratores aos policiais locais. Os alunos com deficiência de desenvolvimento estavam sujeitos à regra de expulsão, mas se os funcionários da escola determinassem que seu comportamento estava relacionado à deficiência, os alunos poderiam ser colocados em um ambiente educacional alternativo por até 45 dias.

Em 1999, quando o ato foi novamente para reautorização, o Congresso por ampla margem promulgou Ed-Flex, a Lei de Demonstração de Parceria de Flexibilidade Educacional, que autorizou o Secretário de Educação a implementar um programa nacional sob o qual agências educacionais estaduais poderiam solicitar isenções de certos regras federais. Para se qualificar para o Ed-Flex, os estados tiveram que desenvolver conteúdo educacional e padrões de desempenho e procedimentos para responsabilizar distritos e escolas pelo cumprimento das metas educacionais. Pode-se apontar para essa lei, é claro, como um exemplo de descentralização; membros do Congresso naturalmente o fizeram. Mas, tanto na educação quanto no bem-estar, o assunto das dispensas nunca teria surgido se não houvesse um vasto corpo de leis e regulamentos desenvolvido a partir do qual fosse necessário buscar alívio.

Na justiça criminal, continua sendo verdade que a maioria dos policiais e promotores são funcionários estaduais e locais. Noventa e cinco por cento dos processos são conduzidos pelos governos estaduais e locais. Ainda assim, a lei criminal federal cresceu explosivamente, à medida que o Congresso se posicionava contra crimes como roubo de carros e incêndio de igrejas, interrompendo um rodeio e danificando uma instalação de gado. Um relatório de 1999 da força-tarefa da American Bar Association documentou e denunciou esse desenvolvimento, mas é improvável que pare, quanto mais revertê-lo.

Os costumes das relações intergovernamentais

No dia a dia, como nós e nossos funcionários pensamos e falamos sobre os governos no sistema federal? Sem ter nenhuma evidência para apoiar meu ponto, eu argumentaria que os cidadãos e jornalistas se referem rotineiramente ao governo como se houvesse apenas um - o Grande. Que este é um país de muitos governos, embora um fato patente, não deixa de ser um fato em que é preciso um pedante ou um advogado para insistir.

Além disso, agora estamos acostumados a ler que Washington está dando ordens aos Estados, ou pelo menos os exortando a agir em relação a um ou outro assunto em que foram considerados deficientes. Alguns exemplos de manchetes de histórias do fim do século no New York Times pareceriam muito estranhos para um estudante do governo americano que havia adormecido, digamos, em 1955 e acabado de acordar: Clinton exigirá esforços do Estado para reduzir o uso de drogas nas prisões (12 de janeiro de 1998); A Casa Branca planeja cobertura do Viagra pelo Medicaid pelos Estados (28 de maio de 1998); Clinton repreende os Estados por não cobrir as crianças (8 de agosto de 1999). Nada disso quer dizer que os estados agem prontamente sob ordens ou advertências de Washington, apenas que Washington está acostumada a dá-las, sem parar para questionar a adequação de fazê-lo - como fica evidente em uma ordem executiva sobre federalismo que o governo Clinton emitida, suspensa quando oficiais do estado protestaram furiosamente, e então emitida em uma forma bastante revisada.

A ordem infratora, emitida em maio de 1998, continha um conjunto de critérios para a formulação de políticas por agências federais que era amplo e inclusivo o suficiente para justificar invariavelmente a ação do governo federal: (1) Quando o assunto a ser tratado por ação federal ocorre interestadual em vez de ser contidos dentro dos limites de um Estado. (2) Quando a origem da questão a ser tratada ocorre em um Estado diferente do Estado (ou Estados) onde ocorre uma parte significativa do dano. (3) Quando houver necessidade de padrões nacionais uniformes. (4) Quando a descentralização aumenta os custos do governo, impondo encargos adicionais ao contribuinte. (5) Quando os Estados não protegeram adequadamente os direitos e liberdades individuais. (6) Quando os Estados relutam em impor os regulamentos necessários por temor de que a atividade comercial regulamentada seja transferida para outros Estados. . . . Só o mais obtuso e indolente administrador federal não poderia ter feito uso desta lista.

A ordem executiva revisada, emitida após consulta às autoridades estaduais, era completamente diferente. A seção sobre critérios de formulação de políticas exigia a adesão estrita aos princípios constitucionais, evitando limites à discricionariedade dos estados na formulação de políticas, exceto com autoridade constitucional e estatutária, concedendo o máximo de discricionariedade administrativa aos estados, encorajando os estados a desenvolverem suas próprias políticas para atingir os objetivos do programa, sempre que possível adiando aos estados o estabelecimento de padrões, consultando as autoridades estaduais e locais apropriadas quanto à necessidade de padrões nacionais e consultando-os no desenvolvimento de padrões nacionais quando tais forem considerados necessários.

É difícil imaginar uma meia-volta mais completa. Também é difícil saber como interpretar o evento. Pode-se citar a ordem original como evidência das atitudes imperiosas que altos funcionários federais realmente trazem para as relações intergovernamentais, ou pode-se citar a revisão como evidência da continuidade do poder dos estados. Ao estudar o federalismo americano, o analista está sempre perguntando se o copo está meio vazio ou meio cheio. Essa é a pergunta apropriada à medida que o século avança, e as respostas devem ser encontradas mais nas operações cotidianas das relações intergovernamentais do que nas decisões da Suprema Corte ou em ordens executivas. É preciso fechar os olhos para chamar a nossa era de devolução. Mas mesmo com dois olhos penetrantes, é difícil detectar uma resposta simples. Para onde quer que se olhe, a resposta permanece obscura e multifacetada.

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