Controle de armas, cooperação de segurança e relações EUA-Rússia

Por quase 50 anos, os acordos de controle de armas contribuíram para relações mais estáveis ​​e previsíveis entre Washington e Moscou. Começando no final da década de 1980, acordos como o Tratado de Forças Nucleares de Alcance Intermediário (INF) seguido pelo primeiro Tratado de Redução de Armas Estratégicas (START I) foram além de meras limitações para impor reduções significativas às forças nucleares dos EUA e Soviética (e então russas) .

Infelizmente, a relação EUA-Rússia atingiu seu ponto mais baixo desde a Guerra Fria. Garantir a estabilidade estratégica - uma situação em que nenhum dos lados tem um forte incentivo para atacar primeiro, mesmo em uma crise severa - enfrenta vários desafios. Esses desafios incluem esforços de modernização da força nuclear por ambos os países, questões relacionadas como defesa antimísseis e ataque convencional imediato, possíveis mudanças doutrinárias, desenvolvimentos nos domínios cibernético e espacial, o efeito de forças nucleares de terceiros países e a maior possibilidade de acidentes ou erros de cálculo decorrentes de encontros mais frequentes entre as forças militares dos EUA e da Rússia.

O controle de armas negociado e os regimes de transparência militar existentes estão se desgastando diante desses desafios. Moscou parece menos interessada em acordos formais de controle de armas do que no passado, e o governo dos EUA concluiu que a Rússia está violando o Tratado INF. Em Washington, um novo governo parece atribuir menos valor ao controle de armas do que seu antecessor, enquanto os republicanos no Capitólio apóiam medidas que podem acabar com a conformidade dos EUA com os tratados existentes.



Tudo isso abre o risco de que a competição estratégica entre as duas superpotências nucleares se torne menos limitada por acordos formais e mais opaca. De fato, há a perspectiva de que, em 2021, pela primeira vez em cinco décadas, nenhum acordo negociado regule a relação de armas nucleares entre os EUA e a Rússia.

Tal repartição não é do interesse de nenhum dos lados. As autoridades americanas e russas devem procurar preservar o regime de controle de armas existente e explorar como fortalecê-lo. Superar as diferenças marcantes sobre outras questões problemáticas, como a Ucrânia, a Síria e a interferência nos processos eleitorais internos, exigirá um trabalho árduo e paciente. Como no passado, o progresso no controle de armas nucleares poderia contribuir para uma melhoria no relacionamento bilateral mais amplo.

Mantendo o regime de controle de armas existente: INF e novo START

Preservar os acordos existentes deve ser uma prioridade. O Tratado INF está em risco. Washington descobriu que a Rússia a violou ao testar e implantar um míssil de cruzeiro lançado ao solo de alcance intermediário, aparentemente uma versão de alcance estendido do Iskander-K, designado SSC-8. Moscou nega a acusação dos EUA e afirma que os militares dos EUA violaram o tratado de três maneiras. O governo russo afirma que os Estados Unidos usam mísseis balísticos de alcance intermediário proibidos em testes de defesa antimísseis; que os veículos aéreos não tripulados (UAVs) armados dos EUA são equivalentes aos mísseis de cruzeiro lançados ao solo de alcance intermediário proibidos; e que o local de defesa antimísseis Aegis Ashore na Romênia (e um segundo em construção na Polônia) pode abrigar e lançar mísseis de cruzeiro de alcance intermediário. Embora as duas primeiras acusações não tenham fundamento, parece haver alguma substância na terceira acusação em relação ao Aegis Ashore.

Os lados até agora não foram capazes de resolver essas questões de conformidade. Os congressistas republicanos propuseram e aprovaram uma legislação convocando os Estados Unidos a desenvolver seu próprio míssil de alcance intermediário, embora o foco atual do governo Trump pareça ser em medidas que podem trazer a Rússia de volta ao cumprimento.

Com vontade política, existem maneiras de resolver as questões de compliance; as soluções poderiam ser elaboradas na Comissão de Verificação Especial (SVC) estabelecida pelo Tratado INF. A Rússia poderia hospedar uma equipe dos EUA, exibir um SSC-8 e fornecer um resumo das características do míssil com o objetivo de resolver o problema dos EUA. Uma questão para o foco poderia ser os tanques de combustível do SSC-8 e se eles têm capacidade de combustível suficiente para o míssil viajar a um alcance intermediário. Obviamente, se o alcance do SSC-8 ultrapassar 500 quilômetros (o limite para alcance intermediário), o míssil e seus lançadores associados teriam que ser eliminados.

Quanto às acusações de Moscou, oficiais dos EUA e da Rússia no SVC poderiam elaborar uma linguagem que traçasse uma distinção clara entre mísseis balísticos de alcance intermediário proibidos e mísseis balísticos usados ​​em testes de defesa contra mísseis e também poderiam desenvolver uma linguagem para diferenciar UAVs armados do cruzeiro proibido mísseis. Os lados poderiam trabalhar em uma combinação de diferenças observáveis ​​e visitas russas aos locais do Aegis Ashore para confirmar que esses locais implantam apenas interceptores de mísseis SM-3, não mísseis de cruzeiro.

A principal questão é se os lados agirão para preservar o Tratado INF.

As perspectivas para o Novo Tratado START parecem melhores. Autoridades dos EUA e da Rússia afirmaram que cumprirão os limites do tratado, que entrará em vigor em fevereiro de 2018. Ambos os países parecem estar no caminho certo.

O novo START por seus termos expira em fevereiro de 2021, mas o tratado pode ser estendido por até cinco anos. As novas restrições e medidas de transparência do START promovem a estabilidade entre os Estados Unidos e a Rússia. Os dois países devem explorar uma extensão antecipada do tratado, embora oficiais dos EUA tenham indicado que esperariam pela conclusão da revisão da postura nuclear do governo e veriam como os novos limites START foram implementados antes de decidir sobre qualquer extensão.

A nova extensão do START pode ser uma 'vitória' precoce para Washington e Moscou. A extensão manteria a estabilidade, os limites e a transparência fornecidos pelo tratado até 2026 e daria a Washington e Moscou mais tempo para determinar se deveriam buscar novas medidas de controle de armas. O apoio da liderança militar dos EUA à extensão isolaria a Casa Branca das acusações de concessão indevida a Moscou. Um fator complicador do lado americano, entretanto, é que o Congresso aprovou uma legislação que negaria financiamento para qualquer extensão do Novo START se a Rússia não cumprir o Tratado INF.

Reduzindo o risco de erro de cálculo

Nos últimos anos, assistimos a um aumento dramático no número e nos tipos de encontros entre aeronaves e navios de guerra dos EUA e da Rússia. Esses encontros aumentam o risco de acidente ou erro de cálculo. Como uma segunda questão prioritária, seria útil aos interesses de ambos os países reduzir esses riscos (isso implica que 'deixar ao acaso' não é uma política calculada do Kremlin). Washington e Moscou têm antecedentes nos quais se basear.

Acordo sobre a prevenção de incidentes em e sobre o alto mar . Este acordo de 1972 rege encontros entre navios de guerra e aeronaves militares dos EUA e da Rússia em e sobre águas internacionais. Washington e Moscou deveriam abrir um canal militar a militar para considerar uma possível atualização do acordo. Eles poderiam explorar a multilateralização dos procedimentos de modo que cobrissem todos os países da OTAN e a Rússia, e talvez países terceiros, como a Suécia e a Finlândia. Oficiais militares dos EUA e da Rússia também podem considerar se faria sentido incorporar elementos do Código para Encontros Não Planejados no Mar, acordado por 21 marinhas do Oceano Pacífico em um acordo OTAN-Rússia.

Acordo para a Prevenção de Atividades Militares Perigosas. Este acordo de 1989 regulamentou as atividades da força terrestre EUA-Soviética ao longo da fronteira interna da Alemanha. Com os EUA e outras forças terrestres da OTAN implantadas na Polônia e nos estados bálticos, as autoridades americanas e russas deveriam considerar uma versão atualizada do acordo de 1989, este negociado entre a OTAN e a Rússia e aplicado ao norte da Polônia, Kaliningrado, os estados bálticos e Pskov da Rússia região.

Reviva a Iniciativa Cooperativa do Espaço Aéreo. Este acordo começou a operar em 2011 e previa a troca de informações e pistas de radar entre a OTAN e os centros de controle de tráfego aéreo civil da Rússia ao longo da fronteira OTAN-Rússia. A OTAN suspendeu-o em 2014 após a tomada da Crimeia pela Rússia. Os oficiais dos EUA, da OTAN e da Rússia devem discutir o valor de restaurar o arranjo para reduzir o risco de acidentes aéreos.

o que há de errado com a Coreia do Norte

Documento de Viena. A OTAN e a Rússia aumentaram significativamente a frequência e o tamanho de seus exercícios militares nos últimos anos. Certos exercícios - como o Zapad-2017 - geraram grande preocupação. Faria sentido para as autoridades americanas e russas considerar a atualização dos limites no Documento de Viena (por exemplo, para notificações) com o objetivo de reduzir o risco de que a OTAN possa interpretar mal um exercício russo ou vice-versa. Essas idéias poderiam então ser adotadas pelos membros da OSCE em Viena. Nesse ínterim, as autoridades americanas e russas devem explorar um maior uso da disposição do documento que prevê hospedagem voluntária de visitas para dissipar possíveis preocupações em relação às atividades militares.

Conversas de estabilidade estratégica

O secretário de Estado dos EUA Rex Tillerson e o ministro das Relações Exteriores da Rússia, Sergey Lavrov, concordaram em negociações de estabilidade estratégica na primavera de 2017, e a primeira rodada foi realizada em Helsinque em 11 de setembro. Essas negociações oferecem um local para explorar os próximos passos para os Estados Unidos e a Rússia, mesmo que as perspectivas de progresso inicial parecem remotas. Uma questão que os lados precisam resolver é quais tópicos devem ser tratados nas negociações de estabilidade estratégica. Uma agenda excessivamente ampla corre o risco de trazer questões - como a interferência eleitoral ou o conflito Ucrânia-Rússia - que são difíceis, mas não afetam diretamente a estabilidade estratégica, pelo menos não como o termo foi entendido no passado. Esses problemas podem e devem ser tratados em outros canais russo-americanos.

É igualmente verdade, porém, que a agenda precisa ser ampliada para além dos fatores que foram considerados fundamentais para a estabilidade estratégica durante a Guerra Fria: estrutura e número de forças nucleares, doutrina militar e defesa antimísseis. Por exemplo, as reduções de armas nucleares, devidamente estruturadas, contribuirão para uma maior estabilidade, mas precisam ser consideradas em um contexto mais amplo do que foi o caso durante a Guerra Fria.

À medida que as partes buscam essas trocas, os possíveis tópicos devem incluir armas nucleares, doutrina militar, defesa antimísseis, armas de ataque convencionais avançadas, o impacto das forças nucleares de terceiros países, os domínios cibernético e espacial e como os arranjos de controle de armas podem contribuir para a estabilidade. Mesmo que as negociações não resultem em negociações específicas, o processo pode ser útil por si só como um meio para compreender e possivelmente aliviar as preocupações da outra parte. Entre os tópicos que fariam sentido para negociações de estabilidade estratégica estão os mencionados abaixo.

Modernização da força nuclear. A Rússia está em seu programa de modernização nuclear, construindo submarinos de mísseis balísticos classe Borey, novos mísseis balísticos lançados por submarino (SLBMs), novos mísseis balísticos intercontinentais (ICBMs) e reabrindo a linha de produção de bombardeiros estratégicos Blackjack. A Rússia também está modernizando suas armas nucleares não estratégicas. Os Estados Unidos iniciaram seu programa de modernização estratégica, que será acelerado na década de 2020 e inclui o submarino de mísseis balísticos classe Columbia, um novo ICBM, o bombardeiro B-21 e possivelmente um novo míssil de cruzeiro com armamento nuclear. Os militares dos EUA também estão modernizando sua única arma nuclear não estratégica, a bomba de gravidade B61 (que também equipará bombardeiros estratégicos).

Muitos dos programas de modernização estratégica da Rússia e dos Estados Unidos dão poucos motivos para preocupação. Em grande parte, tratam da substituição de sistemas antigos, cuja vida útil está chegando ao fim, por novos sistemas. Ainda assim, seria útil que funcionários dos dois países trocassem opiniões sobre seus programas de modernização de forças nucleares, com vistas a compreender as futuras estruturas de forças e suas implicações para a estabilidade estratégica. Essa troca também proporcionaria uma oportunidade para as autoridades sinalizarem programas do outro lado que parecem particularmente ameaçadores.

Controle de armas nucleares. Conforme observado acima, a prioridade deve ser dada à preservação do Tratado INF e do Novo START. Olhando para o longo prazo, os Estados Unidos e a Rússia mantêm, cada um, cerca de 4.000 armas nucleares em seus estoques - mais de dez vezes o número de qualquer terceiro país. Os lados podem discutir as possibilidades que veem para novas reduções de armas nucleares. Idealmente, isso incluiria armas nucleares não estratégicas e ogivas estratégicas de reserva não cobertas pelo Novo START. Se os Estados Unidos e a Rússia esperam envolver potências nucleares de terceiros países nas negociações em algum momento futuro, eles precisarão estar preparados para limitar todas as suas armas nucleares, visto que muitas armas nucleares implantadas por terceiros países não seriam capturadas pela estratégia definições de Novo START.

Russo e a Doutrina Militar dos EUA. A Doutrina Militar Russa, publicada em 2014, diz que Moscou usaria armas nucleares em resposta a um ataque à Rússia ou a um aliado russo com armas nucleares ou outras armas de destruição em massa, ou no caso de um ataque à Rússia com forças convencionais em que o a existência do Estado estava em jogo. Isso é relativamente normal. Mas especialistas no Ocidente temem que Moscou tenha adotado uma doutrina - freqüentemente referida como escalar para diminuir - na qual a Rússia pode usar uma ou várias pequenas armas nucleares para encerrar um conflito convencional nos termos de Moscou. Em contraste, especialistas russos afirmam que escalar para diminuir não é a doutrina oficial. O Pentágono e a OTAN, no entanto, começaram a ajustar as políticas nucleares para levar em conta sua crença de que os militares russos pretendem e planejam usar armas nucleares se estiverem perdendo um conflito convencional, independentemente de quem iniciou o conflito ou se a existência do exército russo estado é uma aposta.

No mínimo, existe o risco de uma falha de comunicação grave. Seria útil para os lados ter um entendimento comum dessa doutrina - e de seu status oficial. Também seria útil para as autoridades russas ter uma compreensão de como os Estados Unidos e a OTAN reagiriam a um primeiro uso russo de armas nucleares no caso de um conflito convencional iniciado por Moscou.

Oficiais russos expressaram preocupação com os programas de defesa antimísseis dos EUA e capacidades convencionais de ataque estratégico. Eles podem acolher um diálogo sobre os planos de defesa contra mísseis dos EUA e a doutrina dos EUA sobre ataque convencional - e como esses programas (e seus equivalentes russos) afetam a estabilidade estratégica. Os lados teriam que abordar essa troca de uma forma que não levasse a um 'diálogo de surdos', como aconteceu no passado.

Outra questão é se medidas informais podem ser tomadas para reduzir as pressões por uma decisão rápida sobre o uso nuclear. Por exemplo, Washington reduziu a função de lançamento sob ataque para seus ICBMs no planejamento dos EUA, mantendo a capacidade. Os lados poderiam adotar medidas, mesmo que não verificáveis, que pudessem desacelerar o ritmo de uma crise crescente e permitir mais tempo para a tomada de decisões ponderadas? Eles podem discutir outras etapas para desativar o alerta de forças estratégicas, embora as consequências de estabilidade de algumas ações, como a remoção de ogivas de uma parte da força de ICBM de cada lado, precisem ser pesadas com cuidado.

Defesa de mísseis. Moscou continua preocupada com os programas de defesa antimísseis dos EUA. Dadas as opiniões do Senado dos EUA, no entanto, é virtualmente impossível ver um tratado que limite a defesa antimísseis garantindo consentimento para ratificação em um futuro previsível. Esse é um problema do lado americano, mas é um fator limitante que ambos os lados devem levar em conta. Eles devem considerar se medidas menores - como um acordo de transparência de defesa antimísseis ao longo das linhas propostas por Washington em 2013 - poderiam ajudar a neutralizar a questão da defesa antimísseis.

O Plano de Ação Conjunto Global com o Irã limita qualquer ameaça iraniana de curto prazo aos mísseis balísticos armados de maneira convencional. Esses mísseis representam uma ameaça muito menor do que um míssil balístico com armas nucleares. Isso poderia dar motivos para reconsiderar a abordagem adaptativa em fases europeias para a defesa antimísseis, em particular, se o local de defesa antimísseis SM-3 na Polônia precisa ser concluído e os interceptores SM-3 implantados lá. Outros argumentam que a OTAN deveria reorientar sua defesa antimísseis contra mísseis russos em vista da deterioração nas relações entre o Ocidente e a Rússia (embora não esteja claro quanto da contribuição dos SM-3s poderia dar a tal defesa antimísseis, visto que a Rússia atualmente não implanta mísseis balísticos de alcance intermediário). A defesa antimísseis na Europa é um importante tópico de discussão.

O programa agressivo de mísseis balísticos da Coreia do Norte levou à implantação do sistema de Defesa de Área de Alta Altitude do Teatro dos EUA (THAAD) na Coreia do Sul. Na ausência de alguma restrição do lado norte-coreano, haverá pressão por aumentos adicionais nas defesas antimísseis dos EUA na região e um aumento no número de interceptores baseados em terra no Alasca para defesa interna. Isso afetará a Rússia (e a China). Embora Moscou possa não ter influência para afetar os cálculos e ações da Coréia do Norte, uma discussão sobre defesa antimísseis no Nordeste da Ásia pode ser útil para ajudar as autoridades russas a entender as preocupações dos EUA, bem como para ajudar as autoridades americanas a avaliar as preocupações russas sobre novas implantações de defesa antimísseis.

Golpe convencional guiado com precisão. Moscou expressou preocupação com a capacidade de ataque convencional dos EUA e vinculou essa questão a uma discussão de novas reduções de armas nucleares. Alguns especialistas russos temem que os Estados Unidos busquem a capacidade de destruir uma parte significativa das forças estratégicas russas com meios convencionais.

Dito isso, a Rússia demonstrou que começou a fechar a lacuna com os Estados Unidos em mísseis de cruzeiro convencionalmente armados, lançados no mar e no ar. Os lados poderiam discutir como sua crescente dependência dessas armas afeta o equilíbrio estratégico geral entre os dois. Eles também poderiam abordar as questões levantadas por possíveis futuros sistemas convencionais de ataque global imediato, como veículos planadores hipersônicos. Os lados têm a oportunidade de discutir esses sistemas, seu impacto potencial na estabilidade estratégica e as possibilidades de restringi-los agora - antes de realmente implantá-los.

Forças nucleares de países terceiros. As forças nucleares da China afetam os cálculos em Washington e Moscou. Os programas nucleares e de mísseis balísticos da Coréia do Norte impactam cada vez mais o pensamento dos EUA e levaram a medidas como a implantação da defesa antimísseis THAAD na Coréia do Sul. As negociações de estabilidade estratégica entre os EUA e a Rússia podem abordar como a estabilidade na relação entre os dois países é afetada por essas e outras decisões tomadas por terceiros países.

As autoridades russas rejeitaram as propostas dos EUA após a conclusão do Novo Tratado START para uma negociação bilateral que visa a reduções adicionais de armas nucleares. Em vez disso, eles propuseram que a próxima negociação deveria ser multilateral, presumivelmente incluindo pelo menos a Grã-Bretanha, França e China. Moscou, no entanto, não ofereceu nenhuma proposta específica para o resultado de tal negociação. Dada a disparidade no número de armas nucleares entre os Estados Unidos e a Rússia, por um lado, e os outros três países, por outro, encontrar um resultado aceitável para todos parece virtualmente impossível.

Limites iguais para todos os cinco países exigiriam reduções mais profundas do que Moscou e Washington estão preparados para fazer ou permitiriam aos outros três espaço significativo para expandir suas forças (embora nenhum dos países provavelmente usasse esse espaço). Terceiros países insistiriam na igualdade em um tratado; eles não aceitariam uma variante de controle de armas nucleares do Tratado Naval de Washington de 1922, que estabelecia limites para a tonelagem de navios de guerra de capital para os Estados Unidos, Grã-Bretanha, Japão, França e Itália em uma proporção de 5: 5: 3: 1,75: 1,75. A dificuldade de encontrar uma proposta que tenha perspectiva de ser considerada seriamente pelos cinco países, para não falar dos demais Estados com armas nucleares, sem dúvida explica por que Moscou, ao mesmo tempo em que clama por uma negociação multilateral há cinco anos, não apresentou nenhuma especificação idéias sobre como estruturar tal negociação.

quanto os americanos gastam em saúde

Uma abordagem alternativa e possivelmente viável se concentraria em um tratado bilateral EUA-Rússia que prevê reduções de armas nucleares que vão além daquelas exigidas pelo Novo START combinadas com compromissos políticos unilaterais de outros três países para não aumentar o número total de suas armas nucleares . Além disso, os Estados Unidos, Rússia, Grã-Bretanha, França e China podem considerar a continuação de suas negociações P5 anteriores e abordar o tema da manutenção da estabilidade estratégica - ou pelo menos evitar medidas que a minariam - em um modelo multilateral.

Domínios cibernéticos e espaciais. Os militares americanos e russos cada vez mais precisam considerar como as operações nos domínios cibernético e espacial afetam as operações em terra, mar e ar, incluindo a área nuclear. As conversações de estabilidade estratégica podem fornecer um local para a discussão de como os desenvolvimentos nesses novos domínios afetam a estabilidade estratégica. Uma vez que as doutrinas dos lados sobre as operações nesses domínios e que regem as ações entre domínios estão evoluindo, acordos formais são improváveis ​​no curto prazo. As autoridades americanas e russas podem, no entanto, explorar regras de trânsito menos formais, como nenhum ataque cibernético contra os sistemas de alerta estratégico do outro lado e a prevenção de atividades no espaço que criam detritos espaciais adicionais.

Rumo a um novo modelo de estabilidade estratégica. A estabilidade estratégica na Guerra Fria se concentrou essencialmente no equilíbrio entre as forças nucleares estratégicas ofensivas dos EUA e da União Soviética, com alguma atenção à defesa antimísseis. Muitos outros fatores afetam a estabilidade estratégica hoje, que está evoluindo de um conceito de defesa contra ataque estratégico bilateral para uma construção multilateral e de múltiplos domínios. Esse será um modelo de estabilidade muito mais complexo. As negociações de estabilidade estratégica oferecem um local lógico para que as autoridades russas e americanas classifiquem as implicações.

Para que essas negociações alcancem os resultados mínimos, cada lado precisaria estar preparado para ser franco sobre seus planos e programas. Um progresso significativo pode exigir que os lados discutam questões que um ou outro não se sentiu confortável em discutir no passado recente, como restrições - formais ou informais - sobre armas nucleares não estratégicas e programas de defesa antimísseis.

Conclusão

Existem maneiras de superar as diferenças entre os EUA e a Rússia nas reduções de armas nucleares e questões relacionadas, se houver vontade política. Por exemplo, Moscou poderia responder às preocupações dos EUA e da OTAN abordando a questão das armas nucleares não estratégicas e limites dessas armas, enquanto Washington pode ser capaz de tomar algumas medidas para levar em conta as preocupações russas em relação à defesa antimísseis e convencionais guiadas com precisão armas de ataque. No ambiente político atual, entretanto, não é realista esperar um progresso inicial nessas questões. As perspectivas podem aumentar com uma melhora no ambiente político geral.

Faria sentido para as autoridades americanas e russas se concentrarem primeiro na manutenção do regime de controle de armas nucleares existente. De acordo com a troca de dados de 1º de setembro de 2017, ambos os lados estão muito próximos de atingir os novos limites do START que entram em vigor em fevereiro de 2018. Preservar e estender o Novo START seria um passo positivo, assim como seria a preservação do Tratado INF. As autoridades americanas e russas também devem se concentrar em pequenos passos que podem reduzir o risco de acidente ou erro de cálculo. O sucesso nessas questões pode gerar um ímpeto que pode ajudar a melhorar o relacionamento mais amplo entre EUA e Rússia e criar condições para que as autoridades americanas e russas lidem com questões maiores e mais ambiciosas.

É claro, entretanto, que os lados precisam fazer algo ou assistir enquanto o atual regime de controle de armas nucleares - particularmente o Tratado INF - continua a se desgastar. Sem a devida atenção, o regime se deteriorará ainda mais, assim como sua contribuição para a estabilidade estratégica. Isso não é do interesse de nenhum dos lados. O futuro colapso do regime de controle de armas nucleares deve servir como um incentivo para a ação tanto em Washington quanto em Moscou.