Economia Comportamental e Política Tributária

INTRODUÇÃO

Rahm Emmanuel, o atual Chefe de Gabinete da Casa Branca, foi citado por ter dito que: Você nunca quer que uma crise vá para o lixo; é uma oportunidade de fazer coisas importantes que, de outra forma, você evitaria (Zeleny e Calmes 2008). A crise recente - a recessão e a emergência financeira associada - representa essa oportunidade para uma ampla gama de políticas econômicas, incluindo a política tributária. Isso é verdade não apenas em algum sentido político ou operacional: como uma oportunidade de cumprir políticas que, de outra forma, evitaríamos. Mas também de uma perspectiva científica: como uma oportunidade de reconsiderar os fundamentos intelectuais da política econômica de maneiras que, de outra forma, não seríamos motivados ou encorajados a fazer.

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Neste artigo, relacionamos esta oportunidade de repensar os aspectos da abordagem econômica padrão da política tributária com uma causa convincente para isso. Argumentamos que as implicações da economia comportamental - a integração da economia e da psicologia da formação e escolha de preferências - para a política pública, incluindo a política tributária, ainda precisam ser exploradas sistematicamente, e que esse descuido leva a políticas equivocadas e oportunidades perdidas. Os economistas comportamentais já acumularam várias décadas de descobertas indicando que os pressupostos econômicos padrão sobre o comportamento individual não são precisos, que as pessoas não agem racionalmente, que não são perfeitamente egoístas e que possuem preferências inconsistentes. Além disso, e especialmente nos últimos anos, os economistas políticos têm cada vez mais percebido que esses desvios dos pressupostos padrão sobre o comportamento são importantes para a política econômica. O exemplo mais famoso é o uso de inadimplência na poupança para a aposentadoria: políticas que incentivam as empresas a inscreverem automaticamente seus trabalhadores em planos 401 (k), em vez de esperar que os indivíduos se inscrevam por conta própria, parecem encorajar a participação e a economia nesses planos para uma extensão que é extremamente difícil de racionalizar sob suposições padrão sobre preferência e escolha (Madrian e Shea 2001).



Aqui, levantamos a questão de como pensar sobre a incorporação dos resultados da economia comportamental na política tributária. Como uma reconceitualização completa da política tributária a partir do zero está além do escopo de um único artigo de revisão, adotamos a abordagem de trabalhar as implicações da economia comportamental em uma série de exemplos estendidos, de cada um dos três níveis distintos de análise tributária política: compreender as consequências da tributação para o bem-estar, usar o sistema tributário como plataforma para a implementação de políticas e empregar os impostos como elemento da formulação de políticas.

Conseqüências de bem-estar . Talvez a preocupação central da política tributária, do ponto de vista da economia, seja entender como os impostos são importantes para o bem-estar, a fim de projetar melhor os impostos que sejam o mais eficientes e equitativos. Para fazer isso, os economistas desenvolveram modelos de perda de peso morto e incidência. E, com base nesses modelos, os resultados derivados para a aparência dos impostos ótimos - resultados ao longo das linhas de Mirlees (1971) para impostos sobre o trabalho e de acordo com as linhas de Ramsey (1927) para impostos sobre commodities. Ao aplicar esses modelos à questão prática do desenho de políticas, esses resultados são frequentemente incorporados por meio de regras empíricas para o que parecem bons impostos: eles são simples, eles impõem taxas baixas sobre bases tributárias amplas, eles são impostos sobre bens relativamente inelásticos , e assim por diante. Crucialmente, no entanto, os modelos subjacentes que geram esses resultados dependem principalmente de como os indivíduos respondem à tributação. No modelo padrão, os fatores-chave para entender a eficiência e a incidência tributária são as elasticidades. Mas as elasticidades são simplesmente uma parametrização de uma resposta comportamental. E a economia comportamental mostra que a forma como as pessoas respondem aos impostos é menos direta do que supõe o modelo padrão. Pessoas imperfeitamente racionais responderão aos impostos de uma forma mediada pela psicologia. O caso que analisamos aqui é para repensar a simplicidade tributária.

Plataforma para implementação de políticas . Por uma série de razões, tanto econômicas quanto práticas, uma ampla variedade de políticas públicas opera por meio do sistema tributário. Assim, por exemplo, algumas políticas de transferência, como o EITC, fazem parte do sistema tributário. Mas outras plataformas estão disponíveis. As transferências, por exemplo, podem ser feitas como programas autônomos, como TANF. Determinar se ou quando é desejável implementar políticas por meio do código tributário depende em parte de como os indivíduos se comportam. Ou seja, não depende de como os próprios indivíduos respondem aos impostos, mas de como eles interagem com as características do sistema em vigor para a cobrança de impostos. A questão que discutimos aqui é a atraente automaticidade do sistema tributário.

Elemento do desenho da política . Os impostos são uma ferramenta entre muitas na caixa de ferramentas do formulador de políticas. Assim, por exemplo, em discussões sobre opções de políticas para reduzir as emissões de carbono, uma ferramenta que os formuladores de políticas podem alcançar é um imposto sobre o carbono. Em certo sentido, a ideia central do uso de impostos como um elemento do desenho de políticas é que a política tributária pode ser usada para mudar o comportamento. E como a economia comportamental informou como os economistas entendem o comportamento individual, também informa como os economistas entendem quais alavancas são mais ou menos eficazes para mudar o comportamento. Como resultado, a economia comportamental muda as conclusões padrão sobre a utilidade e eficácia dos impostos como elementos de política. Discutimos isso no contexto do problema de entender como melhor usar os impostos para estímulos fiscais.