Combinando fundos climáticos para financiar infraestrutura de baixo carbono e resiliente ao clima

A infraestrutura central do mundo - incluindo nossos sistemas de transporte e energia, edifícios, indústria e atividades relacionadas à terra - produz mais de 60 por cento de todas as emissões de gases de efeito estufa (GEE) globalmente.

Em 2030, o mundo precisará construir aproximadamente US $ 85 trilhões em infraestrutura de baixo carbono resiliente ao clima (LCR) para cumprir a meta do acordo de mudança climática de Paris de manter o aumento da temperatura média global bem abaixo de 2 graus Celsius até 2050. Atendimento a esta infraestrutura a necessidade de investimento exigirá o dobro do estoque de capital global atual. Este documento define a infraestrutura LCR como incluindo energia renovável, cidades mais compactas e transporte de massa adequado, bem como medidas de eficiência energética.

Se o mundo construirá infraestrutura de LCR também determinará se os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) serão alcançados. Cerca de 60 por cento das necessidades de infraestrutura de LCR estão nos países em desenvolvimento.



A infraestrutura da LCR conecta as agendas de clima e desenvolvimento de várias maneiras. Por um lado, o impacto da mudança climática está sendo sentido de forma mais aguda pelas pessoas mais pobres e vulneráveis ​​nos países em desenvolvimento. Essa ligação entre mudança climática e pobreza é refletida nos ODS, que reconhecem abordar a mudança climática como um resultado do desenvolvimento.

A infraestrutura também tem um efeito direto nos resultados do desenvolvimento. Por exemplo, construir energia renovável em vez de usinas elétricas a carvão pode reduzir a poluição do ar e produzir melhores resultados de saúde. Construir cidades compactas com acesso ao transporte público afeta o acesso a outros serviços importantes, como saúde e educação.

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Necessidades de infraestrutura global

A Figura ES.1 mostra o investimento em infraestrutura business-as-usual (BAU), bem como o investimento adicional em infraestrutura LCR necessário para ser consistente com a meta climática abaixo de 2 graus Celsius. Como pode ser visto, os investimentos no BAU entre 2015-2030 provavelmente incluiriam um investimento significativo em infraestrutura de LCR na faixa de US $ 53 a US $ 70 trilhões. A grande variedade reflete a natureza condicional de algumas das infraestruturas que estão sendo construídas sob o BAU. Por exemplo, a eletricidade a gás poderia ser consistente com um cenário de ganho abaixo de 2 graus Celsius se o gás for um combustível de ponte para um setor de eletricidade com zero carbono.

As necessidades de infraestrutura da LCR consistentes com a meta climática de bem abaixo de 2 graus Celsius exigirão investimentos adicionais de US $ 13,5 trilhões em energia renovável e eficiência energética, ou cerca de US $ 1 trilhão por ano. No cenário bem abaixo de 2 graus, haverá redução das necessidades de investimento em combustíveis fósseis e infraestrutura devido a cidades mais compactas, resultando em um aumento líquido nos investimentos em infraestrutura de LCR de US $ 4 trilhões. Isso não leva em consideração os custos operacionais mais baixos potenciais da infraestrutura de LCR, que a Comissão Global sobre a Economia e o Clima estima em cerca de US $ 5 trilhões.1

Gráfico de necessidades de infraestrutura resiliente ao clima de baixo carbono

Financiar infraestrutura de LCR - a necessidade de maior investimento privado

Como as finanças públicas são restritas, o capital privado será necessário para atender a essas necessidades de infraestrutura de LCR. O aumento do investimento privado em infraestrutura também pode gerar ganhos de eficiência.

Felizmente, não há escassez de capital privado globalmente. Em particular, os investidores institucionais têm ativos sob gestão de US $ 85 trilhões e espera-se que cheguem a mais de US $ 110 trilhões até 2020. No entanto, as alocações atuais de investidores institucionais em infraestrutura são baixas - aproximadamente 1% do total de alocações de ativos. Além disso, há uma escassez de outro capital privado para infraestrutura, especialmente infraestrutura de LCR nos países em desenvolvimento.

Riscos para financiar infraestrutura de LCR elevam custo de capital

A falta de investimento em infraestrutura por parte dos investidores institucionais, bem como do setor privado em geral, deve-se aos riscos de infraestrutura e outras barreiras. Além disso, a infraestrutura LCR acarreta riscos adicionais. Por exemplo, um registro limitado (ou total falta de) de histórico de investimentos em novas tecnologias climáticas aumenta o risco. A dependência do apoio governamental para a infraestrutura LCR, como tarifas feed-in ou subsídios, cria um risco político adicional. Os riscos de infraestrutura de LCR também são maiores nos países em desenvolvimento, devido à maior instabilidade política, ambientes de investimento insatisfatórios e riscos cambiais.

Os riscos da infraestrutura LCR variam ao longo do ciclo de vida do projeto. Por exemplo, os riscos são altos no estágio inicial de preparação do projeto, devido aos desafios relacionados ao desenvolvimento de planos de infraestrutura frequentemente complexos e à obtenção de licenças. Conforme a construção do projeto começa, os riscos aumentam devido às incertezas macroeconômicas e de negócios, bem como possíveis atrasos na construção, cancelamentos de licenças e mudanças repentinas na disponibilidade de financiamento. Só quando o projeto estiver em operação é que o fluxo de caixa se torna positivo, os riscos diminuem e é finalmente possível entregar um retorno sobre o investimento.

Uma consequência importante desses riscos de infraestrutura de LCR é que o custo do capital aumenta e o financiamento se torna escasso. Por exemplo, os altos riscos durante a preparação e construção do projeto significam que o financiamento privado disponível é, na maioria das vezes, capital do patrocinador e empréstimos bancários de curto prazo. No entanto, mesmo aqui o interesse do investidor privado é limitado, e este é particularmente o caso para projetos de LCR em países em desenvolvimento.

Isso, por sua vez, frustra projetos de infraestrutura de LCR e desvia investimentos para alternativas de custo mais baixo, mas com alto teor de carbono.
Enfrentar esses desafios de investimento em infraestrutura de LCR requer o alinhamento das finanças públicas e privadas de uma maneira que permita que todos os riscos sejam assumidos.

Combinar o clima e o financiamento do MDB pode reduzir o risco e atrair capital privado

Combinar fontes de financiamento público - como bancos multilaterais de desenvolvimento (MDBs) e fundos climáticos - é uma forma de financiamento combinado que pode reduzir o risco, diminuir o custo de capital e atrair capital do setor privado para projetos de LCR.

Os bancos multilaterais de desenvolvimento

Os MDBs têm o conhecimento e a posição financeira para desempenhar um papel central na combinação de seu próprio capital com o financiamento do clima para reduzir o risco e atrair o capital do setor privado.

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Os MDBs estão aumentando seus investimentos no clima, mas enfrentam restrições em termos do montante de financiamento que podem fornecer e dos riscos que podem aceitar. Por exemplo, exceto para doações da Associação Internacional de Desenvolvimento (IDA), que são apenas para países de baixa renda, o financiamento concessional do Banco Mundial ainda precisa ser reembolsado.doisCom efeito, isso restringe o apetite de risco do MDB.

Os MDBs também precisam equilibrar o clima e as metas de desenvolvimento. Isso pode levar a uma carteira de investimentos não totalmente alinhada com a meta do acordo climático de Paris de manter o aumento da temperatura média bem abaixo de 2 graus Celsius.3

Os fundos multilaterais para o clima

Entre as classificações de fundos climáticos globais, sete podem ser categorizados como fundos climáticos multilaterais (MCF): o Green Climate Fund (GCF); o Fundo para o Meio Ambiente Global (GEF), responsável pelo Fundo para os Países Menos Desenvolvidos e pelo Fundo Estratégico para Mudança do Clima; o Fundo de Adaptação; e os dois fundos dentro dos Fundos de Investimento do Clima (CIF) - o Fundo de Tecnologia Limpa (CTF) e o Fundo Estratégico para o Clima.

Este documento enfoca os CIFs, o GEF e o GCF, que representam mais de 90 por cento do financiamento climático multilateral.

Os MCF são linhas de financiamento combinadas destinadas a cofinanciar com outras fontes de capital públicas e privadas.
O MCF pode ter o maior impacto no financiamento de infraestrutura de LCR, fornecendo pequenos montantes de financiamento altamente concessional junto com outras finanças públicas para reduzir o risco e atrair capital privado em projetos de LCR transformadores.

O MCF oferece dois tipos de empréstimos, dependendo do risco do projeto. A CTF, por exemplo, fornece:4

  • Empréstimos menos concessionais (duros) para projetos com taxas de retorno próximas ao limite normal do mercado, mas abaixo dos prêmios de risco para tipo de projeto, tecnologia, país ou aceleração na implantação de tecnologia de baixo carbono; e
  • Empréstimos altamente concessionais (brandos) para projetos com taxas de retorno negativas ou abaixo do limite normal de mercado.

O GCF e o GEF fornecem financiamento concessional em termos semelhantes aos do CTF.

Os MDBs também são uma fonte de financiamento concessional. No entanto, esse financiamento é menos concessional do que o que, por exemplo, os CIFs fornecem. Veja o exemplo da IDA - o braço concessional do Banco Mundial - que fornece empréstimos em termos semelhantes ao financiamento CTF altamente concessional. No entanto, a AID está limitada a países de baixa renda, enquanto os fundos da CTF foram implantados em países de renda média, onde uma grande parte da infraestrutura de LCR é necessária. Em contraste, o apoio mais duro do Banco Mundial na forma de empréstimos do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento é menos concessional do que a CTF.

Aqueles que usam o MCF para preencher lacunas de financiamento para investimentos em infraestrutura de LCR devem reconhecer sua escassez como uma fonte de financiamento ultraconcessional, com taxas de juros e vencimentos que são ainda mais generosos do que as instalações do MDB.

Por exemplo, as MCFs podem apoiar a preparação de projetos por meio de assistência técnica que ajuda os países a incorporar as metas climáticas aos planos de infraestrutura. Isso poderia incluir o desenvolvimento da capacidade de considerar o uso da melhor tecnologia climática disponível para reduzir as emissões. Os fundos multilaterais para o clima também podem ajudar a levar em consideração a meta climática de no máximo 2 graus Celsius no estágio de preparação do projeto.

Maiores quantias de financiamento são necessárias na fase de construção do projeto e é neste ponto que altos custos de capital podem tornar os projetos de infraestrutura financeiramente inviáveis. Combinar o financiamento dos MDBs e do MCF pode reduzir os riscos o suficiente para atrair capital do setor privado para tecnologias climáticas transformadoras nos países em desenvolvimento.

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Além de usar o MCF para reduzir o risco da infraestrutura de LCR, uma melhoria nos ambientes habilitadores dos países também pode reduzir o risco em todo o ciclo de vida do projeto de infraestrutura. As intervenções que visam fortalecer o ambiente de investimento do país e a capacidade institucional são frequentemente realizadas pelos MDBs para melhorar os resultados do desenvolvimento. Os MDBs também apóiam esforços mais direcionados para construir um ambiente propício específico para infraestrutura, inclusive por meio do estabelecimento de um Fundo de Infraestrutura Global para ajudar os governos a desenvolver projetos de infraestrutura.

Freqüentemente, esse trabalho, mesmo quando focado em infraestrutura, não tem como objetivo específico desenvolver a capacidade de construir infraestrutura de LCR. É aqui que o MCF pode ser usado para vincular o apoio do MDB ao ambiente favorável aos esforços para aumentar a capacidade em nível de país para avaliar as alternativas de LCR e para ajudar a construir um pipeline de projetos de infraestrutura de LCR.

Co-financiamento e taxas de alavancagem

O uso de escassos financiamentos públicos para agregar capital do setor privado à infraestrutura de LCR levou a um enfoque nas taxas de cofinanciamento do setor privado como medida de sucesso.5

O co-financiamento ocorre no nível do projeto, bem como no nível do fundo ou do mecanismo.6Por exemplo, o MCF investe diretamente em projetos de infraestrutura de LCR e em entidades financeiras domésticas (DFEs), que então repassam para outros projetos de infraestrutura de LCR.

Uma medida complementar de sucesso na mobilização de capital privado é a noção de alavancagem, que captura um envelope de financiamento maior que inclui recursos adicionais comprometidos como resultado do projeto de infraestrutura ou devido a reformas de políticas que fortalecem o ambiente propício.7Por exemplo, isso poderia incluir um projeto de energia renovável que se torna viável como resultado dos investimentos MCF em transmissão e distribuição (T&D).

Financiamento combinado usando o Fundo de Tecnologia Limpa

O CTF é o maior provedor de financiamento combinado entre o MCF até o momento. Os resultados da combinação da CTF com os MDBs e o setor privado fornecem percepções sobre o sucesso da combinação para atingir as metas de clima e desenvolvimento.

Usando dados fornecidos pela unidade administrativa dos Fundos de Investimento do Clima, complementados com pesquisa documental, este artigo analisa os investimentos que combinam o CTF e outras finanças públicas e sua capacidade de atrair capital privado. Os dados abrangem 126 projetos com financiamento da CTF de US $ 5,25 bilhões. Isso está dividido em 70 projetos privados com financiamento da CTF de $ 1,89 bilhão e 56 projetos públicos com financiamento da CTF de $ 3,63 bilhões.

As seguintes conclusões que vinculam a alocação de níveis de risco de financiamento e investimento são provisórias, já que a alocação de um nível de risco para um determinado investimento leva em consideração fatores locais e específicos do projeto que limitam a capacidade de comparar os níveis de risco entre os investimentos.

Os dados disponíveis também são mais detalhados para os investimentos públicos onde existem dados sobre os níveis de risco. Os dados sobre os níveis de risco não estão disponíveis para investimentos em projetos privados, como os realizados pela IFC.

As principais conclusões dos dados para investimentos em projetos públicos são:

  • A maior parte do financiamento da CTF foi na forma de empréstimos em condições favoráveis, que também foram direcionados a investimentos de maior risco.
  • A participação da CTF no financiamento total (público e privado) foi mais alta para os projetos com o nível de risco mais alto.
  • A CTF teve mais sucesso na mobilização de financiamento privado para investimentos de maior risco.

Os dados sobre o financiamento da CTF de investimentos privados mostram que um determinado montante de financiamento da CTF mobilizou montantes mais elevados de capital privado do que os investimentos públicos. No entanto, isso é de se esperar, visto que os investimentos do setor privado do MDB são obrigados a mobilizar capital privado. Além disso, e conforme discutido, alguns financiamentos da CTF de projetos públicos, como T&D, podem não atrair inicialmente captais privados, mas podem alavancar mais investimentos em infraestrutura de LCR, como um projeto de energia renovável.

Este documento também distingue entre dois grandes tipos de investimentos de CTF - investimentos diretos em projetos e investimentos indiretos em DFEs, como bancos locais e instalações que então repassam para projetos de LCR. Os investimentos em DFEs capturam parte do impacto do investimento em capacitação e melhoria do ambiente favorável de um país. Os investimentos em DFEs também capturam uma dimensão de como os investimentos iniciais podem alavancar capital privado adicional.

Os investimentos em DFEs tendem a ser menores e em áreas como melhoria da eficiência energética ou projetos solares distribuídos. Isso contrasta com os maiores investimentos diretos da CTF em projetos de infraestrutura de LCR, como energia solar ou eólica concentrada.

Os investimentos em DFEs geralmente incluem capacitação, bem como um empréstimo ou garantia. Por exemplo, o financiamento do CTF ajudou a fortalecer a capacidade dos bancos nacionais de desenvolvimento no México para avaliar projetos de energia eólica em grande escala e, na Turquia, o CTF apoiou o desenvolvimento por meio de empréstimos de intermediários financeiros para eficiência energética.

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Os investimentos diretos da CTF em infraestrutura de LCR mobilizaram mais capital do setor privado do que os investimentos em DFEs. Ainda assim, os DFEs podem alavancar recursos públicos e privados adicionais por meio de seus próprios empréstimos. Por exemplo, (embora seja um exemplo do GEF), o Programa de Eficiência Energética da IFC China, com o apoio do GEF e do Ministério das Finanças da China, envolve uma concessão a bancos locais que então emprestam aos participantes do mercado, como concessionárias e empresas, para implementar medidas de eficiência energética.8Enquanto a IFC estima que suas doações mobilizaram diretamente cerca de 1,5 vezes esse montante de capital privado, o programa CHUEE estima que outros elementos do programa, incluindo a construção da compreensão e capacidade dos bancos para se envolverem no financiamento de eficiência energética e construção de um mercado de eficiência energética , mobilizaram mais US $ 1,8 bilhão ou quase 3 vezes o investimento da IFC.9

Conclusão: Combinando fundos climáticos multilaterais para investimento em infraestrutura de LCR

O financiamento multilateral do clima continuará sendo uma pequena parte das necessidades de financiamento para infraestrutura de LCR. A combinação do MCF com o financiamento do MDB reduziu o risco de infraestrutura de LCR e sobrecarregou o setor privado. Para atender às necessidades de infraestrutura de LCR no futuro, será necessário que o MCF avance para projetos climáticos de alto risco que, de outra forma, não seriam viáveis, mesmo com o apoio do MDB.

As abordagens que implantam efetivamente o MCF estão evoluindo rapidamente. À medida que os MDBs aumentam seu financiamento climático e são guiados pela abordagem em cascata para o financiamento, que enfatiza a mitigação de riscos antes dos empréstimos diretos, o MCF deve estar preparado e capaz de abordar as lacunas de financiamento restantes.

No entanto, como o MCF se concentra na combinação de financiamento para infraestrutura de LCR, é importante evitar a dependência excessiva de taxas de cofinanciamento para medir o sucesso. Na verdade, existem limites importantes para o uso dessa métrica. Em particular:

  • O alto co-financiamento privado pode sinalizar uma falta de assunção de riscos por parte dos credores multilaterais e pode até indicar alguma exclusão do investimento do setor privado.
  • Não há ligação inerente entre alto co-financiamento privado e resultados climáticos. Isso sugere que há projetos com riscos mais elevados, nos quais o apetite do setor privado é limitado, mas os retornos ambientais são significativos.
  • A capacidade do MCF de mobilizar capital privado também dependerá crucialmente da disponibilidade de projetos financiáveis. No entanto, a falta de projetos financiáveis ​​continua sendo uma barreira importante para aumentar o investimento em infraestrutura de LCR.10

Há também a função de incluir índices de alavancagem na avaliação de como o MCF tem mobilizado capital do setor privado. Esses índices são mais difíceis de medir do que os índices de cofinanciamento, mas provavelmente serão um canal importante pelo qual o MCF escalará o financiamento necessário para a infraestrutura de LCR. Isso também ressalta a importância de abordar o ambiente propício para a infraestrutura de LCR. O fortalecimento do ambiente propício reduzirá o risco de infraestrutura de LCR em todo o ciclo do projeto, criando oportunidades adicionais para o capital privado financiar esses projetos. Isso deve liberar o MCF para investir em projetos de infraestrutura de LCR transformacionais e de risco ainda maior.