O desafio de alcançar altas taxas de participação no trabalho em programas de bem-estar

Neste resumo de política, examino a participação no trabalho sob o TANF; as propostas de reautorização de trabalhos que o Congresso está considerando; as implicações dessas propostas para escritórios de assistência social estaduais e locais; e os fatores que podem ter levado a taxas de participação no trabalho abaixo do esperado e o que pode ser feito para aumentá-las.

As decisões críticas que continuam a gerar polêmica generalizada incluem: Até que ponto o número de casos deve se estender; que nível de esforço deve ser esperado de destinatários individuais; em que tipos de atividades os destinatários devem participar; quais as penalidades que devem ser impostas pelo não cumprimento; e que medidas devem ser postas em prática para responsabilizar os estados pelo envolvimento dos destinatários nas atividades de trabalho?

Participação no Trabalho sob TANF



Os requisitos de trabalho sob o TANF foram definidos por uma combinação de mandatos federais e escolhas estaduais (tabela 1). Esses requisitos foram implementados ao longo de aproximadamente seis anos, proporcionando aos estados tempo para mudar a ênfase de seus programas de bem-estar da manutenção contínua da renda para preparar os beneficiários da previdência para entrar no mercado de trabalho remunerado e apoiá-los assim que fizerem a transição.

Estrutura de responsabilidade. Para responsabilizar os estados pela mudança de famílias do bem-estar para o trabalho, a legislação do TANF incluía taxas de participação no trabalho que os estados eram obrigados a atingir, sob o risco de perder uma parte de sua alocação estadual do TANF. Os problemas encontrados na elaboração da taxa de participação no trabalho incluíram como contabilizar as mudanças no número de casos do TANF que podem resultar de uma maior ênfase na participação nas atividades de trabalho e como definir expectativas razoáveis ​​para os estados. Para resolver esses problemas, os estados foram obrigados a atender às taxas de participação no trabalho que aumentam gradualmente e receberam um crédito de redução de casos de um ponto percentual para cada redução de ponto percentual em seus casos de TANF após 1995. O crédito foi projetado para recompensar os estados que ajudaram os beneficiários do bem-estar social deixe os rolos.

No primeiro ano após a aprovação do TANF, os estados foram obrigados a ter 25% de seu número de casos participando de atividades contáveis. Em 2002, esperava-se que os estados alcançassem taxas de participação no trabalho de 50 por cento. Levando em consideração o crédito para redução do número de casos, todos os estados cumpriram seus requisitos de participação no trabalho para todos os anos entre 1996 e 2002. Em 2002, o crédito para redução do número de casos compensou completamente o requisito de participação no trabalho para 21 estados e apenas 11 estados tiveram que cumprir uma taxa de participação no trabalho maior que 10 por cento. Em média, depois de contabilizar o crédito para redução do número de casos, os estados só precisavam atingir uma taxa de participação no trabalho de 6%.

Apesar dessa baixa exigência de trabalho, os estados alcançaram uma taxa média de participação no trabalho de 33 por cento, 27 pontos percentuais acima da meta de participação exigida. Houve, no entanto, variação considerável entre os estados. O Kansas obteve a taxa mais alta, 85%, e a Geórgia, com apenas 8%, a mais baixa. Doze estados alcançaram taxas de participação no trabalho de pelo menos 50% e dez alcançaram taxas de participação de 25% ou menos. As taxas de participação para os cinco estados com os maiores casos de TANF variaram de um mínimo de 10 por cento a um máximo de 56 por cento, com apenas um dos cinco alcançando uma taxa acima de 50 por cento.

Cobertura. O debate da TANF sobre quem deve trabalhar se concentrou principalmente nas expectativas de dois grupos de destinatários: famílias com crianças pequenas e famílias que enfrentam desafios pessoais ou familiares significativos. Os liberais e algumas autoridades estaduais estavam preocupados com o fato de que não haveria recursos suficientes disponíveis para fornecer cuidados infantis a todas as famílias que deles necessitavam, especialmente famílias com crianças. Eles também estavam preocupados com o fato de que as famílias que enfrentam desafios pessoais e familiares, como problemas de saúde mental ou física ou violência doméstica, teriam que atender a expectativas de trabalho irrealistas. Ao final, as decisões específicas sobre quem deveria participar das atividades laborais ficaram a cargo dos estados.

Embora a legislação federal defina quais famílias estão incluídas na taxa de participação no trabalho, existe uma variação considerável entre os estados na proporção de suas famílias incluídas no cálculo da participação no trabalho. Essa variação vem principalmente de decisões estaduais com relação a exigir que famílias com filhos menores de um ano participem de atividades de trabalho e isenções que foram aprovadas antes de 1996 e que ainda existiam em onze estados em 2002. Por exemplo, por causa de uma isenção para Massachusetts, que exclui as famílias das necessidades de trabalho até que elas recebam assistência por 24 meses, apenas 23 por cento do número de casos de pais solteiros é incluído no cálculo de participação no trabalho do estado. No outro extremo, todas as famílias são incluídas no cálculo da taxa de participação no Oregon e 95 por cento ou mais são incluídas no Maine, Utah e Montana.

Nível de esforço e atividades aceitáveis. O debate no Congresso de 1995-96 sobre que nível de esforço deveria ser esperado dos beneficiários da previdência e em quais atividades eles deveriam ter permissão para participar foi controverso. Os liberais argumentaram fortemente em permitir que os beneficiários participassem de atividades educacionais que os preparariam para empregos com melhor remuneração, e disseram que, uma vez que a maioria das mães trabalha em meio período, qualquer reforma deveria esperar apenas trabalho em meio período dos beneficiários da previdência. Os conservadores acreditam fortemente que as atividades permitidas devem ser estritamente definidas para se concentrar principalmente no trabalho e que os destinatários devem trabalhar quase em tempo integral. A legislação final foi bastante prescritiva, definindo os horários e as atividades em que se esperava que os destinatários participassem (tabela 1).

Em 2002, quase dois terços dos beneficiários do TANF que cumpriam seus requisitos de trabalho o faziam em empregos não subsidiados. A participação em todas as outras atividades foi baixa, com variação substancial entre os estados no mix de atividades. Por exemplo, a fração de destinatários que participam da procura de emprego foi de apenas 14 por cento; para programas de experiência de trabalho e educação vocacional, era de apenas 10%. Poucos estados fizeram uso substancial de experiência profissional ou programas de educação e treinamento. Apenas cerca de um terço dos estados tinha até 20% dos beneficiários participando de um programa de educação profissional.

A definição federal de atividades de trabalho exclui algumas atividades que os estados usam. Assim, em uma definição mais ampla de atividades de trabalho, os estados teriam mais destinatários envolvidos em algumas atividades relacionadas ao trabalho do que sugerem as taxas de participação federais. Exemplos de atividades que contam como participação de acordo com as regras estaduais, mas não federais, incluem tratamento de saúde física ou mental, localização de creches, obtenção de renda para deficientes e participação em outros serviços de apoio.

Penalidades por não conformidade. Antes da aprovação da lei de reforma do bem-estar de 1996 e da implementação do TANF, os escritórios de bem-estar reduziram os pagamentos do bem-estar para os beneficiários que não participaram das atividades de trabalho obrigatórias, eliminando o pagamento para o adulto inadimplente no subsídio (reduzindo o pagamento em cerca de $ 65 por mês no estado médio). Acreditando que essa penalidade não era suficiente para influenciar as decisões de participação dos chefes de família, muitos estados começaram a solicitar e receber isenções no início da década de 1990 para impor sanções mais rigorosas em caso de descumprimento. Com base nessa experiência inicial, a legislação TANF exigia que os estados impusessem uma redução pro rata a todas as famílias que não atendessem às suas necessidades de trabalho e permitiu que eliminassem todo o subsídio em dinheiro de uma família. Os liberais temiam que a imposição de sanções mais severas deixasse famílias vulneráveis ​​sem meios estáveis ​​de sustento, potencialmente agravando sua situação já precária. Os conservadores argumentaram que penalidades mais duras eram necessárias para encorajar altos níveis de cumprimento do programa. A maioria dos estados usou a flexibilidade fornecida pelo TANF para implementar sanções mais severas. Dezoito estados implementaram uma sanção gradual para toda a família, na qual a concessão é inicialmente reduzida e depois eliminada se o descumprimento continuar. Dezessete estados implementaram uma sanção imediata para toda a família, na qual toda a concessão é eliminada imediatamente. Um estado, Wisconsin, usa um modelo de pagamento por desempenho no qual o valor do benefício de uma família é determinado pelo número de horas que o chefe da família participa das atividades de trabalho exigidas. Se o chefe da família não trabalhar, o pagamento em dinheiro é zero. Apenas quatorze estados e o Distrito de Columbia mantiveram uma sanção parcial, semelhante ou idêntica à que estava em vigor antes da reforma da previdência.

O Debate de Reautorização TANF

A estrutura de requisitos de trabalho tem sido o foco central do debate sobre a reautorização do TANF. Como há um consenso geral de que o trabalho deve ser um elemento-chave do TANF, o debate se concentrou principalmente em como a estrutura dos requisitos de trabalho do TANF deve ser alterada para melhor apoiar esse objetivo.

A proposta de reautorização do governo Bush e o projeto de lei aprovado na Câmara em cada um dos últimos três anos prevêem o aumento da taxa de participação no trabalho, estreitando o crédito de redução do número de casos, aumentando as horas necessárias, estreitando a lista de atividades contábeis e exigindo mais rigor sanções. A exigência de participação começaria em 50 por cento e aumentaria em 5 pontos percentuais ao ano até atingir 70 por cento. O crédito de redução do número de casos seria substituído por um crédito baseado em quedas recentes do número de casos, reduzindo substancialmente o valor do crédito. As famílias seriam obrigadas a participar das atividades por 40 horas semanais, 24 delas em trabalho remunerado ou não. Todos os estados seriam obrigados a adotar sanções de concessão total para famílias que não cumpram os requisitos de trabalho.

Os defensores do plano do presidente Bush acreditam que as mudanças propostas são necessárias para realmente transformar o sistema de bem-estar em um sistema de assistência voltado para o trabalho. Eles apontam as baixas taxas de participação entre os beneficiários atuais e o uso limitado de experiência de trabalho e programas de serviço comunitário como evidência de que os estados não levaram os requisitos de trabalho a sério o suficiente. Eles também argumentam que, para as mães escaparem da pobreza, elas devem aprender a trabalhar em tempo integral. Os oponentes do plano enfatizam o progresso que os estados fizeram e o que eles realizaram ao ajudar as mães a deixar a previdência para o trabalho. Eles acreditam que o plano proposto reduz a flexibilidade do estado, define expectativas irrealistas para os destinatários deixados nas listas do TANF e requer serviços adicionais sem fornecer financiamento adicional. Como alternativa, eles propuseram uma gama mais ampla de atividades contáveis, menos horas de trabalho, financiamento adicional para creches e um crédito de redução de casos que se concentra nas saídas do trabalho do bem-estar.

Aumento da Participação

Surpreendentemente, embora o debate sobre a reautorização tenha se concentrado nos detalhes de como os requisitos de trabalho devem ser estruturados, tem havido pouca atenção aos fatores que podem levar a taxas de participação no trabalho abaixo do esperado e ao que pode ser feito para resolvê-los. As escolhas programáticas e de políticas dos estados demonstraram seu compromisso em envolver os beneficiários do TANF em atividades destinadas a prepará-los para o emprego. Embora não sejam obrigados a fazê-lo, dezesseis estados impõem requisitos de trabalho às famílias com filhos menores de um ano. Além disso, embora os estados não sejam obrigados a envolver os beneficiários do TANF em atividades de trabalho até que tenham recebido assistência por 24 meses, quase todos os estados exigem a participação imediata. Finalmente, cerca de um terço dos estados já adotou uma filosofia de engajamento universal e desenvolveu abordagens para engajar todo o seu número de casos do TANF em uma ampla gama de atividades de trabalho. Considerando o que os estados já fizeram, não é imediatamente óbvio por que mais estados não alcançaram taxas de participação no trabalho mais altas.

Quando o TANF for finalmente reautorizado, parece provável que a exigência de trabalho seja reforçada, embora provavelmente não tanto quanto recomendado pelo governo Bush. Os escritórios de assistência social estaduais e locais quase certamente terão que examinar seus esforços atuais para envolver os beneficiários do TANF em atividades de trabalho e identificar estratégias para melhorar seu desempenho. Várias estratégias para aumentar as taxas de trabalho podem ser úteis para os estados.

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Implementar mudanças de política relacionadas ao trabalho. As políticas que podem influenciar as taxas de participação no trabalho de um estado incluem políticas que desconsideram a renda auferida, permitindo que as famílias combinem trabalho e bem-estar; programas de desvio que visam manter as famílias fora das listas do TANF, fornecendo um pagamento único ou exigindo que as famílias participem de um programa de procura de emprego como condição de elegibilidade; sancionar políticas que impõem penalidades às famílias não conformes e, eventualmente, as removem do conjunto de casos; e limites de tempo que desencorajam o uso de bem-estar de longo prazo. Essas políticas podem influenciar a taxa de participação de um estado de várias maneiras. Por exemplo, políticas que permitem mais renda auferida têm o potencial de aumentar as taxas de participação porque mantêm muitas famílias trabalhadoras no número de casos e, portanto, no cálculo da taxa de participação. Políticas de desvio, sanção para toda a família e limite de tempo podem contribuir para taxas de participação mais altas porque eliminam famílias do número de casos que não cumprem os requisitos de trabalho. Se as sanções e os limites de tempo motivarem os beneficiários do TANF a trabalhar, eles também aumentariam as taxas de participação. É importante observar que essas mudanças nas políticas podem ter outros efeitos além de aumentar as taxas de participação no trabalho. Por exemplo, as políticas de desvio podem desencorajar algumas famílias que precisam de ajuda de se inscrever. As políticas que permitem uma renda maior podem ser caras e fazer com que as famílias atinjam seu limite de tempo mais cedo do que o fariam na ausência de tais políticas; e as sanções podem reduzir o dinheiro disponível para as famílias, especialmente aquelas que enfrentam múltiplas barreiras ao emprego.

Melhore a entrega do serviço. Como parte de seus esforços para reformar o sistema de bem-estar, os escritórios locais de bem-estar expandiram sua capacidade de fornecer serviços de emprego aos beneficiários do TANF, muitas vezes por meio de contratos com uma variedade de agências públicas e privadas que fornecem procura de emprego e outras atividades relacionadas ao trabalho. Mesmo com essa expansão, os escritórios locais de assistência social podem não ter capacidade suficiente para envolver imediatamente todos os beneficiários do TANF em atividades de trabalho, resultando em longos períodos de inatividade, principalmente para novos candidatos. Também é possível que o processo de referência de uma agência para outra não funcione bem, resultando em lacunas na participação em pontos de transição importantes. Além disso, se a procura de emprego for a única opção de programa oferecida aos beneficiários, aqueles que não encontram emprego rapidamente podem definhar por longos períodos porque não há mais nada disponível para eles.

Identifique os impactos e os custos e benefícios dos programas de trabalho versus a participação em uma ampla gama de atividades. As propostas relativas a atividades nas quais os destinatários devem ser solicitados ou autorizados a participar são baseadas em grande parte na ideologia. O Departamento de Saúde e Serviços Humanos deve realizar projetos de demonstração em vários estados para determinar se os programas de trabalho obrigatórios produzem melhor participação e resultados de emprego e são mais econômicos do que programas de engajamento universal como os de Utah e Oregon, que colocam os destinatários em uma ampla gama das atividades do programa. Tal experimento é o próximo passo lógico na identificação de estratégias promissoras para ajudar a transferir mais famílias da previdência para o trabalho.

Abordar a não participação do cliente. Em alguns casos, os serviços do programa podem estar disponíveis, mas os destinatários do TANF não conseguem aproveitá-los. Embora os destinatários que não cumpram estejam sujeitos a sanções, pode levar um tempo considerável para documentar a não-conformidade e tentar envolver novamente o cliente antes que as sanções sejam impostas. Se os desafios pessoais e familiares contribuem para os problemas de participação, pode levar mais tempo para resolver esses problemas e desenvolver um plano que acabará por levar à participação em atividades contáveis. A implementação de estratégias para lidar com o descumprimento mais cedo ou promover maior conformidade no início acabaria por causar um aumento nas taxas de participação. Atualmente, há pouco incentivo para os estados investirem em estratégias para lidar com a não participação do cliente. Conseqüentemente, sabemos pouco sobre como encorajar altos níveis de participação nas atividades do programa.

Melhorar o acesso a creches e outros apoios de trabalho. Freqüentemente, os beneficiários não são obrigados a participar das atividades do programa até que tenham providenciado uma creche. Especialmente em áreas rurais ou cidades menores onde o transporte público é limitado, os destinatários também podem não ser obrigados a participar até que tenham localizado um transporte adequado. O lapso de tempo para providenciar creches ou transporte pode ser considerável. Para famílias que precisam de cuidados subsidiados, o processo geralmente envolve várias etapas, incluindo passar por um processo de determinação de elegibilidade, providenciar um exame médico para certificar que a criança está livre de doenças transmissíveis e localizar um provedor em um local conveniente com espaço disponível. As dificuldades encontradas durante qualquer uma dessas etapas podem resultar em um atraso considerável desde o momento em que um plano de autossuficiência é assinado até que alguém seja capaz de participar das atividades contábeis do programa. Para resolver essas questões, os estados podem considerar a oferta de creches no local e drop-in até que um acordo mais permanente possa ser implementado. Alternativamente, eles podem criar atividades de programa, como procura de emprego independente, que pode ser feito em casa ou durante horários não tradicionais, quando os membros da família podem ser capazes de cuidar dos filhos. Em locais onde os provedores de cuidados infantis ou subsídios para cobrir o custo dos cuidados infantis são limitados, recursos adicionais podem ser necessários para aumentar a oferta de cuidados infantis disponíveis para as famílias que precisam participar das atividades de trabalho.

Dedique recursos adicionais ao gerenciamento de casos. Há uma variação considerável na gama de tarefas que os trabalhadores da TANF são obrigados a realizar e no número de casos que realizam em um determinado momento. Em escritórios de bem-estar social onde os trabalhadores carregam um grande número de casos, eles podem achar difícil alcançar altos níveis de participação no programa. Se não houver tempo suficiente disponível para monitorar a participação, algumas famílias podem ser perdidas porque não há tempo suficiente para obter a documentação adequada. Para famílias não participantes, leva tempo determinar quais fatores podem estar contribuindo para a não participação e desenvolver estratégias para resolvê-los. Quando o tempo é limitado, essas famílias podem simplesmente falhar e acabar não participando das atividades do programa por longos períodos e não podem ser sancionadas pela não participação. Os escritórios de bem-estar podem fornecer gerenciamento de caso adicional por meio de contratos de serviço de emprego existentes ou pela implementação de modelos de gerenciamento de caso de grupo, como o Pathways, um programa desenvolvido pela equipe do Project Match em Chicago que está em uso em vários condados de Nova York e Califórnia.

Melhore a coleta de dados e o monitoramento do programa. Monitorar a participação nas atividades de trabalho é uma tarefa complicada, especialmente quando vários fornecedores estão envolvidos. Se o sistema em vigor para monitorar as atividades do programa não captar adequadamente todas as atividades do programa nas quais os destinatários estão envolvidos, a taxa de participação no trabalho relatada subestimará o número de pessoas envolvidas nas atividades relacionadas ao trabalho. Alguns destinatários podem estar participando de atividades que não relatam ao escritório do TANF; ou podem participar de atividades, mas não fornecem documentação suficiente. Além disso, se o sistema de coleta e monitoramento de dados for projetado principalmente para atender aos requisitos federais, a participação em atividades de trabalho não contabilizadas pode não ser coletada. Os Estados devem desenvolver melhores sistemas de relatórios e sistemas de computador que capturem todas as atividades contáveis.

Conclusão

As propostas agora no Congresso para aumentar as taxas de participação no trabalho implicam que os esforços atuais dos estados para envolver os destinatários do TANF são inadequados. No entanto, o debate se concentrou amplamente em quais deveriam ser as taxas de participação e quantas horas deveriam ser dedicadas ao trabalho. Muitos estados e membros do Congresso estão levantando preocupações sobre se os requisitos de trabalho são realistas e se há muitas brechas que permitiriam aos estados continuar a fazer o que estão fazendo atualmente. O que está faltando nesses debates é uma análise séria de por que os estados ainda não alcançaram taxas de participação mais altas e o que será necessário para isso. Os estados lideraram a reforma do sistema de bem-estar e adotaram a transição para um sistema orientado para o trabalho. Mandatos para maiores taxas de participação no trabalho sem orientação sobre como alcançá-los provavelmente não resultarão em maior emprego entre os beneficiários do TANF, o objetivo final de tais requisitos. Os esforços atuais para reformar o sistema de bem-estar social começaram como pequenos projetos de demonstração destinados a identificar como aumentar o emprego entre os beneficiários da previdência. No longo prazo, a implementação de uma série de pequenos projetos de demonstração projetados para testar várias estratégias para aumentar a participação nas atividades de trabalho e emprego pode levar a taxas de participação mais altas do que mandatos amplos que podem não ser alcançáveis. Um exame mais detalhado das políticas elaboradas para promover o trabalho, a prestação de serviços e os sistemas de coleta e monitoramento de dados ajudaria os estados ou escritórios locais de bem-estar a identificar para onde deveriam direcionar seus recursos limitados. Fazer novos investimentos dentro de um orçamento fixo pode ser especialmente difícil. Por causa da escassez de orçamento que muitos estados e governos locais estão enfrentando, novos investimentos para alcançar taxas de participação no trabalho mais altas quase certamente precisarão ser compensados ​​por reduções em outros investimentos de programas, complicando o processo de tomada de decisão.