Ajuda da China à África: Monstro ou Messias?

Nos últimos anos, a presença econômica da China na África gerou um debate acalorado, alguns bem informados e outros não, sobre a natureza do envolvimento chinês e suas implicações para o continente. O debate é parcialmente motivado pelo rápido crescimento da presença econômica da China na África: por exemplo, o investimento chinês na África cresceu de US $ 210 milhões em 2000 para 3,17 bilhões em 2011. [1] A ajuda é um importante instrumento de política para a China entre seus vários compromissos com a África e, de fato, a África tem sido um dos principais destinatários da ajuda chinesa: no final de 2009, havia recebido 45,7% dos RMB 256,29 bilhões de ajuda externa acumulada da China. [dois] Essa ajuda à África tem levantado muitas questões, como sua composição, seu objetivo e sua natureza.

O que constitui a ajuda da China?

Oficialmente, a China fornece oito tipos de ajuda externa: projetos completos, bens e materiais, cooperação técnica, cooperação para o desenvolvimento de recursos humanos, assistência médica, ajuda humanitária de emergência, programas de voluntariado e alívio da dívida. [3] A ajuda da China à África cobre uma ampla gama de campos, como agricultura, educação, transporte, energia, comunicações e saúde. De acordo com estudiosos chineses, desde 1956, a China forneceu quase 900 projetos de ajuda a países africanos, incluindo assistência para apoiar fábricas têxteis, usinas hidrelétricas, estádios, hospitais e escolas.



A assistência oficial ao desenvolvimento é definida pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) como financiamento concessional dado aos países em desenvolvimento e a instituições multilaterais, principalmente com o propósito de promover o bem-estar e o desenvolvimento econômico no país destinatário. [4] A China não é membro da OCDE e não segue sua definição ou prática em matéria de ajuda ao desenvolvimento. A maior parte do financiamento chinês na África se enquadra na categoria de financiamento para o desenvolvimento, mas não na ajuda. Esse fato é reconhecido em particular pelos analistas do governo chinês, embora a literatura chinesa confunda constantemente a distinção entre as duas categorias.

Os bilhões de dólares que a China compromete com a África são empréstimos reembolsáveis ​​de longo prazo. De 2009 a 2012, a China forneceu US $ 10 bilhões em financiamento à África na forma de empréstimos concessionais. [5] Durante a primeira viagem ao exterior do presidente chinês Xi Jinping para a África em março de 2013, ele dobrou esse compromisso para US $ 20 bilhões de 2013 a 2015. [6] O principal analista de risco soberano do Export-Import Bank of China anunciou em novembro de 2013 que até 2025, a China terá fornecido à África US $ 1 trilhão em financiamento, incluindo investimento direto, empréstimos em condições favoráveis ​​e empréstimos comerciais. [7]

A própria política da China contribui ativamente para a confusão entre financiamento do desenvolvimento e ajuda. O governo chinês incentiva suas agências e entidades comerciais a mesclar e combinar ajuda estrangeira, investimento direto, contratos de serviço, cooperação trabalhista, comércio exterior e exportação. [8] O objetivo é maximizar a viabilidade e flexibilidade dos projetos chineses para atender às realidades locais no país receptor, mas também torna difícil capturar qual parte do financiamento é - ou deveria ser - categorizada como ajuda. Uma teoria bastante convincente é que o governo chinês, de fato, paga a diferença entre as taxas de juros dos empréstimos concessionais fornecidos à África e os empréstimos comerciais comparáveis. Portanto, apenas a pequena diferença nas taxas de juros poderia ser considerada um auxílio chinês.

A quem a ajuda da China atende?

Apesar da afirmação dos líderes chineses de que a ajuda da China à África é totalmente altruísta e altruísta, a realidade é muito mais complexa. [9] A política da China em relação à África é pragmática e a ajuda tem sido um instrumento político útil desde os primeiros dias da República Popular da China.

Durante a Guerra Fria, a ajuda externa foi uma ferramenta política importante que a China usou para obter o reconhecimento diplomático da África e para competir com os Estados Unidos e a União Soviética pelo apoio da África. Entre 1963 e 1964, Zhou Enlai visitou 10 países africanos e anunciou os conhecidos Oito Princípios de Assistência Econômica e Tecnológica Estrangeira. [10] Esses princípios de ajuda foram concebidos para competir simultaneamente com os imperialistas (os Estados Unidos) e os revisionistas (a União Soviética) pela aprovação e apoio da África.

Esses esforços foram intensificados durante a Revolução Cultural sob a influência de uma ideologia revolucionária radical, motivando a China a fornecer grandes quantidades de ajuda externa à África, apesar de suas próprias dificuldades econômicas internas. [onze] Um exemplo famoso foi a Ferrovia Tanzânia-Zâmbia construída entre 1970 e 1975, para a qual a China concedeu um empréstimo a juros zero de RMB 980 milhões. Em meados da década de 1980, a ajuda generosa da China abriu as portas para o reconhecimento diplomático de 44 países africanos. [12]

Desde o início da reforma e abertura da China, especialmente após 2000, a África tornou-se um parceiro econômico cada vez mais importante para a China. A África desfruta de ricos recursos naturais e potencial de mercado, e precisa urgentemente de infraestrutura e financiamento de desenvolvimento para estimular o crescimento econômico. O financiamento do desenvolvimento chinês, combinado com a ajuda, visa beneficiar não apenas os países beneficiários locais, mas também a própria China. Por exemplo, a ajuda vinculada da China para infraestrutura geralmente favorece as empresas chinesas (especialmente as estatais), enquanto seus empréstimos são, em muitos casos, apoiados por recursos naturais africanos.

Grande parte do financiamento chinês para a África está associado à garantia dos recursos naturais do continente. Usando o que às vezes é caracterizado como o Modelo de Angola, a China freqüentemente fornece empréstimos a juros baixos a nações que dependem de commodities, como petróleo ou recursos minerais, como garantia. [13] Nestes casos, as nações receptoras costumam sofrer de baixas classificações de crédito e têm grande dificuldade em obter financiamento no mercado financeiro internacional; A China torna o financiamento relativamente disponível - com certas condições.

Embora os empréstimos lastreados em commodities não tenham sido criados pela China - os principais bancos ocidentais estavam fazendo esses empréstimos a países africanos, incluindo Angola e Gana, antes que o China Eximbank e Angola concluíssem seu primeiro empréstimo lastreado em petróleo em março de 2004 - mas os chineses construíram o modelo para escala e aplicou-o usando uma abordagem sistemática. Em Angola, em 2006, US $ 4 bilhões em tais empréstimos provavelmente ajudaram as empresas petrolíferas chinesas a ganhar os direitos de exploração de vários blocos de petróleo. [14] Em 2010, a aquisição da Sinopec de uma participação de 50 por cento no Bloco 18 coincidiu com o desembolso da primeira parcela do financiamento do Eximbank e, em 2005, a aquisição dos direitos da Sinopec para o Bloco 3/80 coincidiu com o anúncio de um novo empréstimo de US $ 2 bilhões da China Eximbank ao governo angolano. [quinze] Em 2008, o China Railway Group usou o mesmo modelo para garantir os direitos de mineração das minas de cobre e cobalto da República Democrática do Congo sob o slogan (Infraestrutura) projetos de recursos. [16] De acordo com Debra Brautigam, especialista em relações China-África, entre 2004 e 2011, a China fez acordos semelhantes sem precedentes com pelo menos sete países africanos ricos em recursos, com um volume total de quase US $ 14 bilhões. [17]

Além de garantir os recursos naturais da África, os fluxos de capital da China para a África também criam oportunidades de negócios para prestadores de serviços chineses, como empresas de construção. De acordo com analistas chineses, a África é o segundo maior fornecedor de contratos de serviço da China e, quando fornecermos assistência à África de RMB 1 bilhão, obteremos contratos de serviço no valor de US $ 1 bilhão (RMB 6 bilhões) da África. [18] Em troca da maior parte da ajuda financeira chinesa à África, Pequim exige que a construção de infraestrutura e outros contratos favoreçam os prestadores de serviços chineses: 70 por cento deles vão para empresas chinesas aprovadas, a maioria estatais, e o resto está aberto a empresas locais, muitas das que também são joint ventures com grupos chineses. [19] Nesse sentido, o financiamento da China para a África, incluindo ajuda, cria negócios para empresas chinesas e oportunidades de emprego para trabalhadores chineses, um objetivo crítico da estratégia Going Out de Pequim.

Como entender a ajuda chinesa à África?

Com algumas exceções, há uma forte tendência entre os observadores de fazerem julgamentos morais na avaliação da ajuda chinesa e do financiamento do desenvolvimento para a África: as atividades da China são malignas porque representam a busca egoísta da China por recursos naturais e prejudicam os frágeis esforços da África para melhorar a governança e construir um futuro sustentável; ou são virtuosos porque contribuem para uma base para o desenvolvimento econômico de longo prazo, por meio de projetos de infraestrutura e geração de receita.

Essa polarização revela os dois lados da mesma moeda. Do lado positivo, a ajuda e o financiamento do desenvolvimento da China preenchem uma lacuna deixada pelo Ocidente e promove o desenvolvimento dos países africanos. Muitos projetos chineses exigem grandes investimentos e prazos longos de reembolso que os doadores tradicionais relutam em fornecer. Por outro lado, no entanto, esses benefícios de curto prazo não devem encobrir as potenciais consequências negativas de longo prazo associadas a negligenciar as questões de governança, justiça e sustentabilidade. Por exemplo, quando a ajuda vinculada está ligada à lucratividade das empresas chinesas, torna-se questionável se a China priorizaria os interesses da África ou os seus próprios.

Há também um debate em andamento na China sobre o objetivo e a gestão da ajuda chinesa à África. Para os burocratas da política externa do Ministério das Relações Exteriores, a ajuda externa é essencialmente um instrumento político para a China fortalecer os laços bilaterais e facilitar o desenvolvimento dos países africanos. Na sua opinião, as considerações políticas deveriam ser o critério mais importante na ajuda à tomada de decisões. Os benefícios econômicos associados a projetos de ajuda, como lucratividade, extração de recursos ou contratos de serviço de aquisição para fornecedores chineses, devem ser secundários.

No entanto, os promotores de comércio, como o Ministério do Comércio, têm uma perspectiva bastante oposta. Em sua opinião, a ajuda externa atende à prioridade nacional geral da China, que por definição é o crescimento econômico. Portanto, todos os aspectos das decisões de auxílio devem refletir considerações econômicas gerais. Nessa lógica, a tendência é destinar o orçamento de ajuda aos países que ofereçam à China o maior número de oportunidades e benefícios comerciais. Uma vez que o principal interesse econômico da China são os recursos naturais da África, as decisões de ajuda são inevitavelmente direcionadas aos países ricos em recursos, enquanto outros recebem consideração menos favorável. [vinte]

Essa prática é problemática porque muitos dos países africanos ricos em recursos com os quais a China trabalha também sofrem de sérios problemas políticos, como autoritarismo, governança inadequada e corrupção. Quando o Ministério do Comércio busca ganhos econômicos e associa projetos de ajuda com extração de recursos, ele usa pacotes de ajuda para promover relações comerciais. Isso contribui diretamente para a percepção negativa de que a China está despejando ajuda, financiamento e projetos de infraestrutura para apoiar governos corruptos em troca de recursos naturais. Como muitos analistas chineses observam, o Ministério das Relações Exteriores nos últimos anos tem lutado ferozmente pela autoridade para administrar os projetos de ajuda externa da China, que atualmente estão sob a tutela do Ministério do Comércio.

A intenção da ajuda da China à África é benigna, mas não altruísta. A China não busca usar a ajuda para influenciar a política interna dos países africanos ou ditar políticas. Em vez disso, espera verdadeiramente ajudar a África a alcançar um melhor desenvolvimento, evitando interferir nos assuntos internos dos países africanos através de ajuda condicional. Mas, por outro lado, a China não está ajudando a África em troca de nada. Os projetos chineses criam acesso aos recursos naturais e mercados locais da África, oportunidades de negócios para empresas chinesas e empregos para trabalhadores chineses. Quando as autoridades chinesas enfatizam que a China também fornece ajuda a países que não são ricos em recursos naturais para neutralizar as críticas internacionais, muitas vezes se esquecem de mencionar que a China pode estar de olho em outras coisas que esses países podem oferecer, como seu apoio ao de Pequim. Política da China, da agenda da China em fóruns multilaterais e da China como parte interessada responsável. Nesse sentido, a agenda abrangente e multidimensional da China de sua ajuda à África desafia qualquer categorização simplista.


[1] Relatório sobre o Desenvolvimento do Investimento Externo e Cooperação Econômica da China, 2011-2012, [Relatório sobre o Desenvolvimento do Investimento Externo e Cooperação Econômica da China], Ministério do Comércio, dezembro de 2012.

[dois] He Wenping, China to Africa: Gives It Fish and Teach It Fishing, [China to Africa: Gives It Fish and Teaches It Fishing], JinRongBaoLan, 6 de maio de 2013, http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/20130506/200915363934.shtml .

[3] Ajuda Externa da China, Agência de Notícias Xinhua, 21 de abril de 2011, http://news.xinhuanet.com/english2010/china/2011-04/21/c_13839683_6.htm .

[4] Assistência Oficial ao Desenvolvimento: Definição e Cobertura, OCDE, http://www.oecd.org/dac/stats/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm .

[5] China conclui empréstimos concessionais de 10 bilhões de dólares para a África antes do final do ano, [China conclui empréstimos concessionais de 10 bilhões de dólares para a África antes do final do ano], China Radio International, 20 de julho de 2012. http://gb.cri.cn/27824/2012/07/20/3365s3778295.htm

[6] China fornecerá 20 bilhões de créditos de empréstimo de USD para a África em três anos, [China fornecerá 20 bilhões de créditos de empréstimo de USD para a África em três anos], Cai Xin, 25 de março de 2013, http://international.caixin.com/2013-03-25/100506116.html .

[7] Toh Han Shih, China fornecerá à África um financiamento de US $ 1 trilhão, 18 de novembro de 2013, South China Morning Post , http://www.scmp.com/business/banking-finance/article/1358902/china-provide-africa-us1tr-financing .

[8] Piao Yingji, The Evolution and Future Trend of China’s Direct Investment in Africa, 'The Evolution and Future Trend of China’s Direct Investment in Africa', [Hai Wai Tou Zi Yu Chu Kou Xin Dai], 2006 Volume 5. www.eximbank.gov.cn/topic/hwtz/2006/1_19.doc .

efeitos da globalização na política

[9] Wen Jiabao: a China não explorou uma única gota de óleo ou uma única tonelada de minerais da África, China.com.cn, 15 de setembro de 2011, http://www.china.com.cn/economic/txt/2011-09/15/content_23419056.htm .

[10] Os princípios incluem: A China sempre se baseia no princípio da igualdade e benefício mútuo ao fornecer ajuda a outras nações; A China nunca impõe quaisquer condições ou pede quaisquer privilégios; A China ajuda a aliviar o fardo dos países destinatários tanto quanto possível; A China visa ajudar os países destinatários a alcançar gradualmente a autossuficiência e o desenvolvimento independente; A China se esforça para desenvolver projetos de ajuda que exijam menos investimento, mas produzam resultados mais rápidos; A China fornece equipamentos e materiais da melhor qualidade de sua própria fabricação; ao fornecer assistência técnica, a China providenciará para que o pessoal do país destinatário domine totalmente essas técnicas; os especialistas chineses não têm permissão para fazer solicitações especiais ou desfrutar de comodidades especiais. Zhou Enlai Anunciou Oito Princípios de Ajuda Externa, Diário da China , 13 de agosto de 2010.

[onze] African Expert Interprets the 55 Years of Sino-African Relations, 'African Expert Interprets the 55 Years of Sino-African Relations', China Talk, 23 de fevereiro de 2011, fangtan.china.com.cn/2011-02/21/content_21965753. htm.

[12] Ibid.

[13] Yi Yimin, China Probes Its Africa Model, China Dialogue, 18 de agosto de 2011, http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/4470-China-probes-its-Africa-model-1- .

[14] Zhang Changbing, Oportunidades e desafios na exploração e desenvolvimento dos recursos petrolíferos africanos, [Oportunidades e desafios na exploração e desenvolvimento dos recursos petrolíferos africanos], Guo Ji Jing Ji He Zuo, 2008, Volume 3, http://waas.cass.cn/upload/2011/06/d20110619154331656.pdf .

[quinze] Lucy Corkin, China and Angola: Strategic Partnership or Marriage of Convenience ?, The Angola Brief, Janeiro de 2011, Volume 1, No.1 http://www.cmi.no/publications/publication/?3938=china-and-angola-strategic-partnership-or-marriage .

[16] Projetos para recursos, Cabos de ferrovias da China para a RDC desenvolverem minas de cobalto, [Cabos de ferrovias da China para a RDC desenvolver minas de cobalto], Zhong Guo Zheng Quan Bao, 23 de abril de 2008, http://ccnews.people.com.cn/GB/7153049.html .

[17] Debra Brautigam, China: Africa’s Oriental Hope, [China: Africa’s Oriental Hope], Hai Wai Wen Zhai, 25 de agosto de 2011, http://www.observe-china.com/article/51 .

[18] Yang Fei, People Deve Entender Racionalmente os Empréstimos de Assistência de US $ 20 bilhões para a África, [Responsável pelos Empréstimos de Assistência de US $ 20 bilhões para a África], China Radio International, 29 de março de 2013, http://gb.cri.cn/27824/2013/03/29/2165s4069180.htm .

[19] Jamil, Anderlini, China Insiste na ‘Ajuda Ligada’ à África, Financial Times, 25 de junho de 2007, http://www.ft.com/cms/s/0/908c24f2-2343-11dc-9e7e-000b5df10621.html#axzz2RtN8dPxR .

[vinte] Entrevista com um analista chinês, Pequim, março de 2013.