China e a OMC

No próximo ano, a China provavelmente ultrapassará o Japão e se tornará a maior fonte do déficit comercial dos EUA. Funcionários do governo atribuem isso às práticas comerciais desleais da China e propõem usar o desejo da China de se tornar membro da Organização Mundial do Comércio (OMC) como uma alavanca para forçar mudanças de longo alcance no regime comercial da China. Essa abordagem corre o risco de que a China, o décimo maior produtor mundial de bens de exportação e o maior país comercial do mundo ainda não sujeito às disciplinas do sistema de comércio internacional estabelecido, opte por permanecer fora da OMC indefinidamente.

Tal resultado seria indesejável para o futuro do sistema comercial mundial, a evolução econômica da China e a relação EUA-China. A adesão da China à OMC atenderá aos interesses dos EUA ao fornecer um mecanismo para lidar com os inevitáveis ​​atritos comerciais em uma base multilateral, em vez de puramente bilateral. Também permitiria aos Estados Unidos concentrar-se no canal diplomático bilateral em questões estratégicas críticas. Como resultado, os Estados Unidos devem moderar suas demandas por reformas como uma pré-condição para a adesão da China à OMC. Em troca, os Estados Unidos devem esperar que a China concorde com um cronograma que gradualmente fará com que o país cumpra os padrões da OMC.

RESUMO DA POLÍTICA # 10



110 bilhões de acordo com a Arábia Saudita

Em junho, pela primeira vez, o déficit comercial mensal dos EUA com a China superou o déficit com o Japão. O padrão se repetiu em agosto por uma margem muito mais ampla, quase US $ 1 bilhão. Se as tendências atuais do comércio continuarem, o déficit comercial anual dos EUA com a China ultrapassará o do Japão em 1997, tornando a China a maior fonte do déficit comercial global da América.

Funcionários do governo foram rápidos em atribuir o crescente déficit às práticas comerciais desleais da China. Segundo o secretário de Comércio, Mickey Kantor, o déficit é resultado de práticas desleais por parte da China, não só da pirataria de produtos norte-americanos, mas também de manter os produtos norte-americanos fora do mercado chinês. As autoridades procuram usar as negociações sobre a adesão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC) para criar um campo de jogo mais justo para as relações comerciais entre os EUA e a China.

O déficit dos EUA com a China

A base para usar essa abordagem é falha em vários níveis. Ao contrário do superávit comercial global do Japão, que disparou de US $ 2 bilhões em 1980 para um pico de US $ 120 bilhões em 1994, a conta comercial da China oscilou entre déficit e superávit. Mas desde que a China começou sua abertura e reformas econômicas no final dos anos 1970, seu saldo comercial acumulado está próximo de zero. Ao contrário do Japão, a China não adotou políticas macroeconômicas e cambiais que resultaram em crescentes superávits comerciais globais.

Além disso, os dados dos EUA sobre o comércio bilateral com a China são gravemente falhos. Embora este ano as empresas americanas vendam cerca de US $ 6 bilhões para a China por meio de intermediários de Hong Kong, o Departamento de Comércio insiste em chamar essas vendas de transações para Hong Kong. Mas o departamento contabiliza como importação da China todos os produtos chineses reexportados de Hong Kong para os Estados Unidos. Infelizmente, o departamento também inclui o valor adicionado pelas empresas de Hong Kong como parte do valor total das importações da China. No processo, as autoridades americanas irão exagerar as importações da China este ano em US $ 7 bilhões. O resultado é que, neste ano, o desequilíbrio real do comércio dos EUA com a China deve totalizar cerca de US $ 25 bilhões, um terço a menos do que uma projeção de US $ 38 bilhões com base nos dados do governo dos EUA. Isso representaria um aumento de cerca de 10%, a taxa mais lenta de aumento desde que o déficit bilateral real surgiu pela primeira vez no final da década de 1980, e um terço a menos do que o déficit previsto para 1996 com o Japão de US $ 40 bilhões. Em suma, o déficit dos EUA com a China não está aumentando rapidamente. Ele se torna grande principalmente porque o déficit com o Japão está diminuindo drasticamente.

Além disso, o déficit comercial com a China reflete principalmente sua abertura ao investimento estrangeiro, e não práticas comerciais desleais. Como resultado da liberalização de sua economia doméstica, nos últimos anos a China atraiu cerca de 40% de todo o investimento estrangeiro direto que flui para os mercados emergentes. É tão aberto ao investimento estrangeiro que apenas nos últimos cinco anos atraiu muito mais investimento estrangeiro direto do que o Japão em todos os anos desde a Segunda Guerra Mundial. A maior parte desse investimento veio de Hong Kong, Taiwan e Coréia do Sul. Os empresários desses países mudaram instalações que produzem calçados, roupas, brinquedos, artigos esportivos e outros produtos de mão-de-obra intensiva para a China para aproveitar a mão-de-obra barata. Esses produtos também representam uma grande parte de nossas importações da China. O crescente déficit que os Estados Unidos experimentaram em seu comércio com a China, não surpreendentemente, foi acompanhado por déficits em declínio acentuado com Hong Kong, Taiwan e Coréia. Portanto, está errado o argumento de que o crescente déficit com a China causou uma grande perda de empregos manufatureiros nos Estados Unidos.

Finalmente, embora muitas características do regime comercial da China não sejam totalmente compatíveis com o sistema da OMC e devam ser reformadas, não se deve perder de vista o quão bem as empresas norte-americanas têm feito nas vendas para a China. As exportações dos EUA para a China, incluindo aquelas vendidas por meio de empresas de Hong Kong, saltaram de US $ 6 bilhões em 1990 para US $ 17 bilhões projetados este ano, superando o crescimento das exportações dos EUA para qualquer outro grande mercado estrangeiro.

OMC: Custos e benefícios para a China

É fácil superestimar a influência que as negociações para a adesão da China à OMC proporcionam aos Estados Unidos e outras economias industriais avançadas à medida que buscam novas reformas no regime comercial da China. Os benefícios que a China obteria com a adesão à OMC são relativamente modestos. O tamanho do país e a influência geopolítica são suficientemente grandes para que o benefício econômico mais importante associado à adesão à OMC - status de comércio de nação mais favorecida permanente (NMF) nos mercados dos países membros - foi concedido por todos os países, exceto o Estados Unidos, antes da primeira indicação da China, em meados da década de 1980, de que estava interessada em participar do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, o predecessor da OMC. E os Estados Unidos forneceram o status de MFN para a China um ano de cada vez por mais de quinze anos.

Com o principal benefício da adesão já em mãos, qual é o incentivo para a China incorrer nos consideráveis ​​custos de reestruturação e ajustes internos que inevitavelmente acompanhariam o desmantelamento de suas barreiras de importação remanescentes? Essas barreiras protegem principalmente as indústrias estatais que cresceram durante um período de relativa autarquia, quando a competitividade internacional dos custos era irrelevante. Mas essas entidades estatais ainda empregam quase dois terços de todos os trabalhadores urbanos. A liderança política da China parece não estar disposta a arriscar os altos níveis de desemprego urbano que poderiam ocorrer se a reestruturação fosse muito rápida. Assim, os custos de se conformar imediatamente às expectativas do Ocidente quanto à abertura ao comércio são relativamente altos para a China, enquanto os ganhos com a adesão à OMC são relativamente pequenos.

Uma Estrutura para Acordo

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Qual é a solução para o aparente impasse, refletido na falta de progresso nos últimos anos nas negociações sobre a adesão da China à OMC? A questão central não é se a China se tornará membro da OMC em termos comercialmente viáveis, mas sim quanto tempo é dado para cumprir esses termos. Os Estados Unidos, a Europa e o Japão têm insistido que a China deve desmantelar a maioria de suas barreiras comerciais como uma pré-condição para a adesão. Essa insistência pode resultar na permanência da China fora da OMC indefinidamente.

A analogia apropriada é comprar uma casa. Os Estados Unidos e outros membros da OMC querem que a China compre a casa, ou seja, adote os padrões embutidos na estrutura do sistema de comércio internacional estabelecido. Mas eles não deveriam baixar o preço da casa (permitir que a China seja membro em termos de concessão). Em particular, a comunidade internacional não deve concordar com a adesão da China à OMC como um país em desenvolvimento, um status que automaticamente lhe daria o maior tempo possível para entrar em conformidade com algumas normas e a isentaria inteiramente de algumas. O que os membros da OMC deveriam fazer é reduzir a entrada da casa a um nível que seja politicamente acessível para a China. Isso significa exigir que esteja em conformidade com muitos, mas não todos os padrões da OMC como uma pré-condição para a adesão. E significa uma hipoteca de duração suficiente para permitir que a China gradualmente entre em conformidade com os critérios que não foi capaz de cumprir no início.

Especificamente, a China deve ter períodos de integração progressiva relativamente longos para desmontar as barreiras que protegem algumas de suas indústrias mais sensíveis. Isso permitiria esticar os custos muito substanciais de ajuste à competição internacional, tornando-os politicamente mais palatáveis. Em troca, a comunidade internacional deve insistir em uma redução mais rápida das barreiras comerciais em setores menos sensíveis e reformas imediatas no que diz respeito à transparência, direitos comerciais e outras características do sistema comercial da China. A concessão de direitos comerciais significaria que as empresas estrangeiras poderiam comprar produtos chineses para revenda no exterior e também vender na China produtos produzidos no exterior. Melhorar a transparência significaria não apenas que a China publicaria prontamente todas as regulamentações governamentais que influenciam o comércio, mas também divulgaria o plano anual de comércio exterior que identifica as importações associadas a projetos prioritários para os quais as divisas são reservadas pelo governo central. Essas reformas mais rápidas seriam de benefício imediato considerável para as empresas que buscam negociar ou investir na China. Em suma, o pagamento inicial deve ser reduzido, mas ainda assim deve ser substancial.

A principal crítica a essa abordagem é que, uma vez que a China se torne membro, ela pode não cumprir suas obrigações nos termos do protocolo e, na verdade, receberia uma carona gratuita. Mas a crítica ignora quatro elementos.

  • Em primeiro lugar, o governo dos EUA ainda terá disponíveis todas as defesas previstas na legislação comercial dos EUA. O governo ainda poderá investigar as práticas comerciais chinesas de acordo com as disposições da seção 301 da Lei de Comércio dos EUA e impor sanções, se necessário. Discordâncias sobre direitos de propriedade intelectual também podem ser tratadas bilateralmente, se necessário. Além disso, os aumentos nas exportações de produtos chineses para os Estados Unidos que causem ou ameacem causar prejuízo grave a uma indústria dos EUA podem ser tratados no âmbito do Acordo de Salvaguardas do Tratado da Rodada Uruguai. Esse acordo permite que os países imponham restrições quantitativas às importações sob certas condições.
  • Em segundo lugar, o protocolo que rege a adesão da China pode ser escrito para incorporar análises muito rigorosas do progresso que a China faz para cumprir integralmente os compromissos específicos de tempo estabelecidos. Revisões periódicas poderiam ser conduzidas de acordo com as disposições do Mecanismo de Revisão de Política Comercial estabelecido na Ata Final da Rodada Uruguai, complementadas ou modificadas conforme especificado no protocolo a fim de fornecer mais garantia de cumprimento.
  • Terceiro, à medida que a China cumpre várias disposições da OMC, os Estados Unidos e outros membros podem usar os procedimentos de resolução de controvérsias da OMC para contestá-la em práticas comerciais que parecem violar o Tratado da Rodada Uruguai. Os Estados Unidos contribuíram muito para a criação desses procedimentos durante a negociação do tratado. A adesão da China à OMC prepara o terreno para aplicá-los a um dos maiores parceiros comerciais da América.
  • Finalmente, o histórico da China em sua participação em organizações internacionais fornece alguma base para a confiança de que ela cumpriria as obrigações especificadas em qualquer protocolo que assinasse. Um exemplo é sua relação com o Fundo Monetário Internacional. Quando a China ingressou no FMI em 1980, seu sistema de câmbio foi distorcido. Sua moeda nacional estava muito supervalorizada e o país não estava nem perto de cumprir suas obrigações sob o Título VIII da Carta do FMI, que limita a capacidade dos membros de impor restrições à realização de pagamentos e transferências para transações internacionais correntes.

Nos quinze anos seguintes, a China empreendeu importantes reformas em seu sistema de câmbio. Isso incluiu várias desvalorizações importantes, a introdução de um mercado de swap secundário para alguns tipos de transações de câmbio, maior acesso ao câmbio para os chineses com aprovação para viajar para o exterior, a unificação do mercado de câmbio no início de 1994 e a introdução de conversibilidade para transações comerciais, também no início de 1994. O processo culminou no início deste ano quando a China anunciou que, ao permitir que empresas estrangeiras acessassem o mercado interbancário para comprar moeda estrangeira para remeter lucros, alcançaria a conversibilidade em todos os transações de conta. Em quase todas as etapas, o papel do FMI em fornecer orientação e aconselhamento foi fundamental. Este exemplo sugere que a China estabeleceu um histórico confiável no cumprimento das obrigações inerentes à participação em grandes organizações econômicas internacionais.

Além de permitir à China períodos de integração mais longos para atender aos padrões da OMC, os Estados Unidos devem assumir a liderança para garantir que os benefícios econômicos que a China receberia por ser membro da Organização Mundial do Comércio sejam pelo menos um tanto proporcionais aos custos reais que ainda estaria associado à conformidade com os padrões da organização. Duas possibilidades parecem mais óbvias. Em primeiro lugar, com a entrada da China na OMC, os Estados Unidos poderiam proporcionar-lhe os benefícios da eliminação progressiva do Acordo Multifibras (MFA) especificado no Acordo Comercial da Rodada Uruguai. Presumindo que os Estados Unidos invocariam o Artigo XIII (Não Aplicação de Acordos Comerciais Multilaterais entre Membros Particulares) da OMC, a menos que houvesse um acordo separado prevendo isso, a China não seria elegível para a eliminação progressiva do MFA no mercado dos EUA . Isso significaria que as exportações de vestuário da China para os Estados Unidos ainda seriam restringidas por cotas, mesmo que essas restrições estivessem sendo eliminadas em relação a outros fornecedores.

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Em segundo lugar, os Estados Unidos devem se comprometer a revogar, em um ponto específico no futuro, a Emenda Jackson-Vanik conforme se aplica à China para que os produtos chineses sejam elegíveis para o tratamento de nação mais favorecida permanente no mercado dos EUA. Esta revogação deve ser condicionada ao cumprimento por parte da China de normas específicas relacionadas com o comércio de acordo com o calendário especificado no protocolo que rege a sua adesão. Esta abordagem é baseada no reconhecimento generalizado de que o debate anual do Congresso sobre a renovação do status de NMF da China diminuiu enormemente a eficácia da emenda como uma ferramenta para melhorar os direitos humanos na China e que os interesses gerais dos EUA são mais bem atendidos facilitando a integração posterior da China na economia mundial .

Interesses dos EUA

A adesão da China à OMC serviria aos interesses dos EUA pelo menos tanto quanto os da China. O protocolo que rege a adesão da China não apenas estipulará a eliminação de barreiras comerciais não tarifárias e reduzirá ainda mais as tarifas, mas também delineará as reformas econômicas adicionais de que a China precisa para torná-la compatível com os padrões da OMC. Mais importante, o protocolo exigiria que tais etapas fossem realizadas em um cronograma específico. A China reduziu as barreiras tarifárias e não tarifárias de maneira significativa nos últimos anos, mas o momento dessas medidas ficou inteiramente a seu critério. Além disso, o protocolo tornaria essas reduções tarifárias obrigatórias e deveria conter outras disposições que impediriam os chineses de introduzir novas medidas comerciais protecionistas.

Tão significativo quanto, trazer a China para a OMC proporcionaria um meio para os Estados Unidos abordarem os inevitáveis ​​atritos comerciais em uma base multilateral, em vez de puramente bilateral. A abordagem bilateral que tem sido adotada nos últimos anos coloca o ônus de abrir o mercado da China e reformar seu regime de direitos de propriedade intelectual quase inteiramente nos Estados Unidos. Quando as melhorias são feitas, as empresas japonesas e europeias rapidamente exploram as novas oportunidades. Mas as empresas americanas ainda precisam enfrentar parceiros chineses que se perguntam quando a próxima disputa comercial bilateral vai estourar e se o governo dos EUA vai impor sanções que as prejudiquem comercialmente. Transferir as disputas comerciais em grande parte para os canais multilaterais também permitiria aos Estados Unidos se concentrarem no canal diplomático bilateral em questões estratégicas críticas no relacionamento.

Os parceiros comerciais da China já concederam a ela o principal benefício associado à adesão à OMC, e os custos econômicos internos para a China de cumprir os padrões de comércio internacional seriam altos. Dada essa relação custo-benefício desfavorável, a China provavelmente não concordará em ser membro de acordo com uma fórmula que exige como pré-condição que atenda a todos os padrões de comércio internacional. Assim, os Estados Unidos devem assumir a liderança na elaboração de um protocolo que forneça longos períodos de integração para mitigar os custos que a China enfrentará na reestruturação de suas indústrias domésticas para enfrentar toda a força da concorrência internacional. Os Estados Unidos também devem tomar a iniciativa de tomar outras medidas que aumentem os benefícios que a China receberia em troca de concordar com um protocolo aceitável da OMC. A alternativa é o risco de que a China, décimo maior produtor mundial de bens de exportação e maior país comercial do mundo que ainda não está sujeito às disciplinas do sistema de comércio internacional estabelecido, permaneça fora da OMC, situação que é indesejável para o futuro do sistema comercial mundial, a evolução econômica da China e as relações EUA-China.