Uma interseção complicada: ação pública para proteger a propriedade privada

Na proteção da pátria, as responsabilidades públicas e privadas convergem. Perguntas sobre quem é responsável por quais medidas de segurança nem sempre precisam ser complicadas. Quando se trata de defender as fronteiras do país, por exemplo, o governo federal deve ser amplamente responsável. Mas quem deve implementar e pagar por várias medidas para proteger locais do setor privado, como edifícios comerciais, estádios de atletismo e fábricas de produtos químicos?

Como os ataques terroristas podem ter implicações para a segurança social e nacional que transcendem em muito seus danos privados imediatos, as forças de mercado são freqüentemente insuficientes para proteger contra ataques terroristas à propriedade privada. A intervenção do governo é freqüentemente justificada quando os ataques custariam milhares de vidas ou danificariam a infraestrutura crítica e quando a intervenção reduziria a exposição geral ao risco de terrorismo de grande porte (ver quadro).

Ao proteger sites do setor privado, Washington tem três ferramentas principais à sua disposição: regulamentação, requisitos de seguro e subsídios. Ele pode impor uma regulamentação direta exigindo que qualquer edifício comercial ou público inclua recursos antiterroristas. Pode exigir (ou encorajar) que qualquer edifício tenha seguro contra o terrorismo. E pode fornecer um subsídio - por meio de gastos diretos do governo ou incentivos fiscais - para proprietários privados que investem para proteger seus edifícios contra ataques.



Normalmente, alguém avaliaria essas abordagens concorrentes usando uma análise de custo-benefício, comparando os custos e benefícios de cada uma e escolhendo aquela com os maiores benefícios líquidos. Mas a boa sorte da nação em não ser exposta a muitos ataques terroristas antes de 11 de setembro significa que ela carece de base de conhecimento para determinar com precisão o quanto qualquer abordagem reduz o risco de qualquer ataque terrorista potencial ou limita seus danos.

Na ausência de uma análise quantitativa de custo-benefício, vários critérios gerais são sugeridos como uma forma de julgar a relação custo-benefício de cada abordagem. Primeiro, em que grau cada um afetaria o comportamento privado? Em segundo lugar, até que ponto a mudança no comportamento privado reduziria o risco geral de um ataque terrorista em grande escala, ao invés de simplesmente mudá-lo de um local para outro? Terceiro, até que ponto cada abordagem atinge a redução do risco geral com o menor custo econômico possível? Finalmente, quão justo é o resultado esperado? A sociedade aceitará as consequências em termos de distribuição de renda ou riqueza?

Regulamento

Uma abordagem regulatória tem vários benefícios. A imposição de um padrão regulatório forneceria uma garantia mínima em relação à proteção antiterrorismo. Também desencorajaria as atividades mais perigosas. Se arranha-céus são alvos naturais para terroristas, exigir medidas de segurança em novos arranha-céus aumenta os custos de construção de novos arranha-céus - e os custos mais altos desencorajam a construção em primeiro lugar (ou desencorajam as pessoas de morar lá se o prédio subir de qualquer maneira).

Mas a regulamentação tem suas desvantagens. Em primeiro lugar, saber onde definir o padrão regulatório é particularmente difícil, dada a experiência limitada do país com terrorismo. Em segundo lugar, a regulamentação, especialmente na forma de comandos e controles, em vez de incentivos semelhantes aos do mercado, pode ser uma forma desnecessariamente cara de atingir um determinado nível de segurança. Terceiro, a regulamentação geralmente não incentiva a inovação. As empresas teriam um incentivo para atender ao padrão regulatório mínimo, mas não para excedê-lo.

Essas deficiências podem ser reduzidas, embora não eliminadas, por meio de uma atenção cuidadosa ao desenho dos regulamentos. Quanto mais uma regulamentação se concentra nos resultados e no desempenho, em vez de exigir ações específicas, melhor. Por exemplo, um regulamento pode exigir que o sistema de ventilação de ar de uma arena esportiva coberta seja capaz de conter um determinado tipo de ataque bioterrorista dentro de um tempo especificado, em vez de incluir dispositivos específicos. Essa regulamentação orientada para o desempenho incentiva as empresas a projetar e implementar mecanismos menos caros para atingir qualquer nível de segurança. A conformidade com a regulamentação com base no desempenho pode então ser testada regularmente por inspetores do governo ou verificadores terceirizados.

Requisitos de seguro

Exigir ou encorajar proprietários privados a ter seguro contra terrorismo pode parecer, à primeira vista, contraproducente. Não faltariam às empresas e indivíduos com seguro contra terrorismo incentivos para tomar as devidas precauções contra um ataque? Mas o seguro normalmente vem com provisões (como uma franquia) exigindo que o segurado arcará com pelo menos parte do custo de um ataque e, portanto, tenha um incentivo econômico para evitar tais ataques ou minimizar suas consequências. E as próprias seguradoras têm todos os motivos para encorajar atividades de redução de riscos. Eles, portanto, fornecem incentivos que estimulam os proprietários a reduzir a exposição de seus edifícios a ataques terroristas (protegendo a entrada de ar, por exemplo) e proteger seus sistemas de computador (melhorando firewalls ou usando criptografia mais avançada).

O seguro não é uma panacéia. O mercado de seguros pode não discriminar bem os riscos de terrorismo. Na verdade, nem mesmo está claro se é justo permitir que as seguradoras cobrem prêmios que discriminem entre diferentes exposições ao terrorismo. É justo cobrar prêmios mais altos no seguro de estruturas icônicas como o World Trade Center, o Empire State Building e outros edifícios altos existentes - quando seus proprietários não esperariam uma ameaça de terrorismo quando os edifícios foram construídos? É justo para a população como um todo subsidiar efetivamente os proprietários de tais edifícios proeminentes, como fariam se os prêmios diferenciados não fossem permitidos? Para novas construções, a questão é menos complicada, pois os proprietários em potencial agora estão cientes da ameaça de ataque; prêmios diferenciados podem ajudar a encorajar projetos mais seguros de edifícios proeminentes.

Assim como os reguladores do governo acham difícil usar a análise de custo-benefício no combate ao terrorismo, as seguradoras privadas podem achar difícil precificar os riscos associados ao terrorismo na ausência de informações atuariais sólidas sobre os riscos envolvidos. As seguradoras nos Estados Unidos estão agora desenvolvendo modelos que as ajudarão a melhor precificar o seguro contra terrorismo no futuro.

quão poderosos são os militares americanos

Mais fundamentalmente, um sistema de seguro não funcionará se as seguradoras não oferecerem o seguro ou o oferecerem apenas a preços extremamente altos. Uma preocupação particular envolve o resseguro. Em vez de manter reservas elevadas para atender aos custos potenciais de eventos extremos, as seguradoras primárias compram resseguro de outras empresas para cobrir pelo menos parte de uma perda severa. Mas as empresas de resseguro geralmente pararam de oferecer resseguro para riscos de terrorismo. Em resposta, muitas seguradoras primárias eliminaram a cobertura contra terrorismo de suas apólices (quando permitido pelos comissários estaduais).

Até agora, os credores parecem estar continuando a fornecer crédito a tomadores de empréstimos comerciais que não têm seguro contra terrorismo. Mas não está claro o quão sustentável - ou desejável - tal situação é. Mesmo que o governo federal não intervenha no mercado de seguro primário, os formuladores de políticas devem explorar opções para facilitar o fornecimento de seguro contra terrorismo. Uma possibilidade, que o Congresso considerou de algumas formas, mas ainda não adotou, é um programa de resseguro federal temporário no qual o governo compartilha parte do risco, mas também alguns dos prêmios, das apólices de seguro contra terrorismo. Com o tempo, à medida que novas abordagens para distribuir os riscos financeiros associados ao seguro contra terrorismo se desenvolvam, a necessidade de qualquer programa de resseguro do governo poderia ser reduzida.

Subsídios

O governo também poderia ajudar a pagar por medidas antiterrorismo tomadas por atores privados. Os subsídios podem afetar o comportamento da empresa e (se adequadamente projetados) fornecer alguma proteção contra ameaças terroristas. Mas eles carregam quatro perigos. Primeiro, eles podem encorajar investimentos desnecessariamente caros em segurança. Em segundo lugar, eles provavelmente desencadeariam esforços intensivos de lobby por parte das empresas para obter os subsídios - não apenas dissipando recursos que poderiam ser usados ​​de forma mais produtiva em outro lugar, mas distorcendo a definição do que se qualifica para o subsídio. Terceiro, os subsídios poderiam fornecer benefícios às empresas que teriam melhorado a segurança sem o subsídio - aumentando os custos públicos sem comprar qualquer segurança adicional. Finalmente, os subsídios financiados pela receita geral são efetivamente pagos por toda a população. A justiça e a viabilidade dessa abordagem são discutíveis, especialmente dada a recente deterioração dramática no orçamento federal.

Rumo a um sistema misto: padrões regulatórios mínimos e seguro

Dadas as deficiências de cada tipo de intervenção governamental, a abordagem mais econômica em longo prazo pode ser uma combinação de regulamentação baseada no desempenho e cobertura de seguro.

Esse sistema misto é usado em muitas outras áreas, como a casa própria. Os códigos de construção locais especificam os padrões mínimos que as casas devem atender. Mas as hipotecas geralmente exigem que as casas tenham seguro, e as seguradoras oferecem incentivos para melhorias além do nível do código de construção - por exemplo, reduzindo os prêmios se o proprietário instalar um sistema de segurança.

Três áreas de segurança interna parecem especialmente adequadas a um sistema misto. Plantas químicas e biológicas, por exemplo, contêm materiais que podem ser usados ​​em um ataque terrorista catastrófico, tornando apropriado para intervenção governamental sujeitá-los a requisitos de segurança que são mais rigorosos do que aqueles aplicáveis ​​a outras instalações comerciais. Suplementar os padrões regulatórios com seguro permitiria às seguradoras fornecer incentivos para medidas de segurança mais inovadoras.

No caso de grandes edifícios comerciais que abrigam milhares de pessoas, Washington poderia fortalecer os códigos de construção locais existentes aplicando padrões antiterrorismo baseados em desempenho mínimo. Também poderia complementar essas regulamentações exigindo ou incentivando os proprietários a comprar seguro antiterrorismo. Mesmo que os reguladores não permitam que os prêmios de seguro variem por tipo de edifício, eles ainda podem permitir que as seguradoras reduzam os prêmios em troca de melhorias, como proteção do sistema de entrada de ar ou reforço da estrutura do edifício, que reduzem a probabilidade ou gravidade de um ataque .

Um ataque cibernético terrorista, para citar mais um exemplo, poderia paralisar a infraestrutura do país, pelo menos temporariamente, e exigiria uma intervenção federal. Como proteger um sistema de computador contra ataques terroristas é semelhante a protegê-lo contra hackers convencionais, o caso dos subsídios federais é relativamente fraco. Os subsídios induziriam as empresas privadas a gastar excessivamente para melhorar a segurança cibernética, porque não arcariam com os custos totais, mas capturariam o benefício adicional da proteção contra hackers. Mas as etapas regulatórias orientadas para o desempenho, pelo menos no caso de grandes empresas ou aquelas com acesso direto à infraestrutura crítica de computadores, podem ser eficazes. O governo poderia, por exemplo, exigir que sistemas de computador críticos sejam capazes de resistir a ataques cibernéticos simulados. Como os ataques e testes simulados podem ser realizados facilmente e fornecer uma base para preços, as seguradoras podem desempenhar um papel construtivo na melhoria da segurança. As seguradoras já, por exemplo, usam especialistas cibernéticos para aconselhar as empresas como reduzir sua exposição a ataques cibernéticos.

Um sistema misto pode estimular a inovação para reduzir os custos de atingir qualquer nível de segurança. E um sistema misto é flexível - uma virtude importante quando, como agora, novas ameaças parecem ser descobertas continuamente. Em áreas onde as seguradoras não têm a experiência necessária para fornecer incentivos adequados ao setor privado para a redução eficiente de riscos, a regulamentação pode desempenhar um papel mais importante. O papel da regulamentação pode diminuir em áreas onde as seguradoras podem fornecer incentivos inovadores para melhorias de segurança. E, claro, os padrões regulatórios e o seguro podem e devem ser complementados ou substituídos quando houver evidências confiáveis ​​de que outras abordagens seriam mais eficientes.