Os debates sobre os juízes da agência devem se concentrar nas funções, não nos cargos

Todos os dias, milhares de juízes internos empregados por agências administrativas federais ouvem e decidem casos sobre questões como a concessão de benefícios por invalidez ou se os poluidores devem pagar multas. O debate tem crescido nos últimos anos sobre o papel e o poder desses juízes de agências - um grupo que abrange juízes de direito administrativo, juízes administrativos, auditores e outros com títulos semelhantes - levando a propostas para reformar a forma como alguns são selecionados e supervisionados. Argumentamos que uma preocupação terminológica levou este debate a se concentrar no erro grupo dos juízes da agência.

De muitas maneiras, o debate sobre os juízes da agência reflete o debate maior sobre o estado administrativo. Entre outras coisas, criticas alegaram que os juízes das agências têm muito poder e pouca responsabilidade, são excessivamente favorável às suas agências às custas do público, e deixam de fornecer exames rigorosos do caso perante eles. Apoiadores responderam que os juízes da agência fazem uma quantidade significativa de trabalho de forma bastante eficiente, sintetizando registros factuais complexos e decidindo muitos casos rapidamente. Eles argumentam que transferir esse trabalho para os tribunais do Artigo III representaria custos e atrasos importantes para o público.

Esses debates também são de vital importância para a legitimidade do governo federal. Os juízes das agências têm a tarefa de fornecer uma revisão independente inicial dos fatos e da lei reunidos e apresentados por suas agências e por litigantes externos. Assim, os juízes das agências podem fornecer verificações e equilíbrios importantes dentro das agências. Em um nível individual, os juízes da agência podem deixar uma forte impressão sobre aqueles que aparecem antes deles.



Os debates sobre os juízes das agências frequentemente negligenciam seus diversos papéis em diferentes agências. Alguns juízes de agências decidem se concederão benefícios a indivíduos. Por exemplo, os candidatos devem receber Benefícios de invalidez da Previdência Social ? Outros juízes de agências decidem casos de agências complicados de forma factual e legal contra atores privados sofisticados. Por exemplo, se um credor hipotecário Ser multado por supostamente receber pagamentos de referências ilegais de seguradoras de hipotecas?

Argumentamos que os debates sobre juízes de agências, especialmente aqueles relacionados à forma como os juízes são selecionados e supervisionados, são amplamente motivados pelo subconjunto de juízes de agências que presidem casos complicados e importantes. No entanto, embora os juízes das agências lidem com diferentes questões em diferentes agências, essas diferenças foram negligenciadas na maioria dos debates, que em vez disso se concentraram principalmente no cargo dos juízes da agência. Os debates da reforma devem diferenciar os juízes das agências que presidem as audiências adversas [1] , que tendem a envolver questões mais complicadas e importantes, e os juízes da agência que presidem as audiências inquisitoriais [dois] , que são frequentemente usados ​​para determinar se um indivíduo recebe benefícios (por exemplo, audiências para determinar se um reclamante recebe Benefícios de invalidez da Previdência Social )

Para esse fim, propomos reformar os padrões para juízes de agências que presidem audiências contraditórias em quatro áreas: qualificações judiciais, procedimentos de contratação, requisitos de imparcialidade e proteções de remoção. Nossas propostas de reforma fariam muito para garantir que os juízes das agências que presidem casos complicados e importantes estejam preparados para decidir efetivamente os casos logo após assumirem o cargo e permaneçam justos em suas decisões durante todo o serviço.

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As propostas de reforma devem se concentrar no que os juízes das agências fazem, e não nos títulos

Infelizmente, os debates atuais sobre os juízes das agências privilegiam a forma em relação à função. Para ser mais específico, esses debates geralmente giram em torno de um determinado cargo de juízes da agência, juízes de direito administrativo ou ALJs. Embora o Congresso tenha fornecido uma série de importantes salvaguardas processuais para procedimentos ALJ que não se aplicam a procedimentos não-ALJ, não parece ter considerado cuidadosamente quando exigir que as agências usem ALJs. Em muitos casos, as leis não são claras para saber se ALJs são necessários. Em alguns casos , as agências optam por empregar ALJs quando não for exigido por lei. Em outros casos, não-ALJs revisam o trabalho dos ALJs durante o processo de apelação. Na verdade, a Conferência Administrativa preocupação expressa sobre essa falta de uniformidade em 1992.

Como resultado, há uma grande variação nos poderes e responsabilidades dos ALJs. Quase 86 por cento de todos os juízes ALJs trabalhar para a Administração da Previdência Social e presidir audiências inquisitoriais para determinar se os indivíduos recebem os benefícios do programa. Da mesma forma, muitos juízes de agências que não são juízes de direito administrativo presidem audiências contraditórias. Por exemplo, não ALJs revisar decisões do Departamento de Saúde e Serviços Humanos para negar pedidos de subsídios. Não-ALJ's decidem se conceder ou negar pedidos de patentes . Os não-ALJs da EPA tomam decisões importantes sobre as violações da lei ambiental. Na verdade, não ALJs reveja as decisões de ALJs na Administração da Previdência Social. Em suma, apesar da impressão de muitas pessoas de que os ALJs são o tipo mais importante de juiz de agência, os não-ALJs ouvem muitos casos importantes.

As audiências contraditórias tendem a envolver questões de política pública mais complicadas e amplamente importantes. É mais provável que envolvam poderes corretivos importantes, como o poder de ordenar reparação, impor penalidades monetárias civis ou aprovar ou revogar licenças. Debates sobre questões de independência e imparcialidade são, portanto, geralmente bastante salientes para audiências adversárias. Em contraste, as audiências não contraditórias envolvem a investigação de fatos específicos do caso e a tomada de uma decisão que raramente aborda uma questão de política pública abrangente ou estabelece um precedente legal importante. Em parte por essa razão, muitas audiências inquisitoriais não culminam em uma opinião publicada (por exemplo, os ALJs da Previdência Social que decidem conceder benefícios por invalidez não são obrigados a publicar um parecer).

Acreditamos que nossas propostas de reforma são mais sensatas no contexto adversário. As propostas de reforma descritas abaixo provavelmente implicarão em custos para as agências, que enfrentam recursos limitados. Não apenas acreditamos que esses custos são mais facilmente justificados para os juízes da agência que decidem os casos mais consequentes e que estabelecem precedentes, mas as agências com audiências contraditórias tendem a contratar menos juízes do que aquelas com audiências inquisitoriais, resultando em aumentos de custo geral mais baixos. Algumas de nossas propostas, como a proibição da porta giratória, também podem tornar as posições de juiz de agência menos atraentes para alguns candidatos qualificados. Acreditamos que isso seja menos provável que seja um problema para os cargos de juízes de agências que decidem os casos de adversários de maior prestígio. Da mesma forma, os candidatos que atendem aos requisitos de qualificação que propomos são mais propensos a serem atraídos para os cargos de juiz de agência que envolvem presidir audiências adversas.

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Uma proposta para selecionar e manter juízes adversários qualificados

Embora muitas das propostas de reforma recentes tenham errado ao se aplicar exclusivamente a ALJs ou não ALJs, independentemente de o juiz presidir uma audiência adversarial ou inquisitorial, muitas ideias valiosas podem ser extraídas delas. Algum instar as agências a emitir qualificações mínimas e critérios de seleção para os juízes das agências e seguir as políticas definidas para sua seleção. Outras exija critérios mais específicos, incluindo imparcialidade, temperamento apropriado e a capacidade de comunicar decisões com clareza. Ainda outras instar as agências a estabelecerem painéis de triagem e entrevistas. O Escritório de Gestão de Pessoal também recentemente proposto novos regulamentos para remover a aplicabilidade das regras de contratação do serviço público para juízes de agências em particular.

Nossa proposta pega os melhores elementos desses planos e os aplica especificamente às atividades e responsabilidades dos juízes dos órgãos adversários.

Acreditamos que juízes com independência e imparcialidade, experiência no assunto e experiência em litígio ou julgamento são a pedra angular de qualquer sistema judicial de agência. Os juízes devem possuir todas essas três qualidades para promover não apenas a justiça, mas também a percepção de justiça. Recentemente, por exemplo, o Secretário do Interior nomeado vários indivíduos com experiência na política conservadora e republicana, incluindo um que ocupou cargos políticos (ou seja, não relacionados à carreira) no governo imediatamente antes. Embora esses indivíduos tenham experiência no assunto, o processo pelo qual foram selecionados levanta preocupações significativas sobre sua imparcialidade. Os litigantes devem saber que estão recebendo um tratamento justo, para que não confiança no governo e a erosão do estado administrativo.

Portanto, propomos que o Congresso reforma as leis que regem os juízes dos órgãos adversários em quatro áreas específicas: qualificações judiciais, procedimentos de contratação, proibições de porta giratória e proteções de remoção.

  1. Qualificações judiciais : Dada a natureza das adjudicações contraditórias, acreditamos que os juízes de agências em potencial devem ter algum número mínimo de anos de experiência em litígio ou adjudicação, bem como algum número mínimo de anos de prática na área substantiva do direito de sua agência. Antes de 2018, os juízes de direito administrativo eram obrigados a ter pelo menos sete anos de experiência em contencioso trabalhar em audiências processualmente equivalentes, a fim de garantir que eles possam gerir as audiências de forma eficiente e eficaz. Concordamos com esse requisito, embora não haja nada de mágico no número sete. Os juízes da agência devem ter experiência significativa com litígios ao assumirem o tribunal, pois casos de alto impacto podem resultar em decisões processuais, e uma decisão errônea pode resultar em um caso sendo anulado em apelação ou sujeito a novos litígios.

No entanto, a experiência em litígio por si só é insuficiente para garantir que os juízes da agência possam gerenciar os casos com eficácia, e esses juízes também devem ter competência na área substantiva do direito de sua agência. Ao contrário dos juízes do Artigo III, que são chamados a julgar muitos tópicos legais , as agências têm o privilégio de selecionar juízes com experiência no assunto e isso oferece dois benefícios principais: Os juízes da agência com um conhecimento completo do assunto podem resolver mais prontamente casos complicados e podem garantir que suas decisões não sejam anuladas na apelação.

  1. Procedimentos de contratação : Vários estados permitem que os governadores nomeiem como juízes apenas as pessoas cujos nomes foram apresentados por painéis bipartidários, apartidários ou de especialistas. Esses painéis não são uma panacéia para todos os males que assolam a seleção judicial, mas eles podem remover algumas das políticas em torno das nomeações e aumentar a diversidade (incluindo diversidade racial, de gênero e ideológica) nos tribunais. Acreditamos que eles fornecem um bom modelo para a seleção de juízes de agências. Propomos que cada agência que contrata juízes para agências tenha um painel de vários membros composto por representantes do público em geral, a ordem do demandante e a ordem de defesa, com igual número de membros dos partidos Democrata e Republicano e independentes fornecendo votos de desempate. Os membros seriam selecionados pelo chefe da agência, teriam mandatos escalonados e teriam proteção de remoção por justa causa. Os funcionários da agência não seriam elegíveis para servir em painéis. Para cada vaga de juiz de agência, este painel analisaria as inscrições e selecionaria três nomes [3] para enviar ao chefe da agência, que poderia escolher um para a inauguração, ou solicitar três novos nomes. Esse processo de seleção incentivaria os grupos de interesse a encontrar e propor árbitros neutros, dos quais o chefe da agência deve selecionar um.
  2. Proibição de porta giratória : Acreditamos que a proposta do painel acima ajudaria a garantir que os juízes da agência sejam imparciais em suas decisões, mas políticas adicionais devem ser implementadas para garantir que os juízes não sejam influenciados por seus interesses pessoais. Para tanto, propomos três restrições para limitar a influência da porta giratória. Em primeiro lugar, os juízes da agência devem ser proibidos de julgar casos envolvendo ex-empregadores ou assuntos em que trabalharam por dois anos. Em segundo lugar, os juízes da agência devem ser proibidos de trabalhar para partes que comparecem perante o juiz por dois anos após deixar a agência. Terceiro, os juízes da agência não devem ter permissão para manter empregos externos ou se envolver em consultoria enquanto estiverem trabalhando como juízes. Além disso, cada uma dessas políticas viria com penalidades civis e criminais para as violações. Juntas, essas políticas ajudariam a garantir que os juízes da agência não tomassem decisões com o objetivo de recompensar um empregador anterior ou beneficiar um futuro empregador.
  3. Proteções de remoção : Finalmente, os juízes da agência devem ter a independência garantida durante todo o seu mandato. Todos os juízes da agência devem ser fornecidos boa causa proteções de remoção, permitindo que sejam removidos apenas por negligência de dever, improbidade, abuso de autoridade, ineficiência ou algumas outras circunstâncias enumeradas. Tal dispositivo garantiria que os juízes das agências não se sentissem, muito menos, pressionados a julgar casos para favorecer um determinado resultado.

O sistema judicial de cada agência tem necessidades ou requisitos legais diferentes e, como tal, é difícil generalizar para todo o governo. Pode-se argumentar que os procedimentos que governam os juízes das agências devem ser deixados ao critério de cada agência. No entanto, acreditamos que as disposições acima ajudariam a garantir que os juízes das agências em todo o governo federal possam efetivamente julgar os casos ao tomarem o tribunal e permanecerem imparciais durante seu mandato.

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Objeções Constitucionais

Dentro Lucia v. SEC (2018), a Suprema Corte considerou inconstitucionais os procedimentos de muitas agências para a contratação de ALJs. Estamos, portanto, cientes de que quaisquer reformas na contratação de juízes da agência serão revisadas tendo em vista a constitucionalidade. Acreditamos que nossas propostas são todas consistentes com o Cláusula de Compromissos .

O Supremo Tribunal decidiu Lucia que a Constituição exige que pelo menos alguns ALJs sejam nomeados pelo chefe da agência, em vez de seus subordinados, dadas as responsabilidades e deveres dos ALJs. O Tribunal tem sustentado sistematicamente, no entanto, que as leis podem restringir quem pode ser selecionado para preencher cargos específicos. Já em 1926, o Tribunal decidiu Myers v. Estados Unidos que o Congresso pode atribuir qualificações a indivíduos que o presidente poderia indicar para ocupar cargos específicos. Além disso, a Suprema Corte tem duas vezes sustentado estatutos que exigem que o presidente selecione um nomeado a partir de uma lista de nomes, desde que as questões de separação de poderes sejam devidamente tratadas. Se a colocação de tais limites no presidente pelo Congresso for constitucional, acreditamos que nossas propostas para exigir qualificações judiciais e nomeações de painéis também são constitucionais.

Também acreditamos que nossas proteções de remoção propostas não violam a Constituição Cláusula de aquisição , mesmo em agências independentes. O Supremo Tribunal Morrison v. Olson decisão reiterou a constitucionalidade das proteções de remoção por justa causa de oficiais inferiores que se reportam a oficiais à vontade; tais proteções para juízes de agências em agências executivas devem ser, sem dúvida, constitucionais. E embora Free Enterprise Fund v. PCAOB derrubou as chamadas proteções de causa justa dupla para alguns cargos em agências independentes, o Tribunal em Lucia se recusou explicitamente a encontrar de forma semelhante tais proteções de remoção de camada dupla para os juízes da SEC inconstitucionais. Como tal, a jurisprudência atual estabelece que as proteções de boa causa para juízes de agências tanto em agências executivas quanto independentes são constitucionais e, na medida em que possa haver uma questão em aberto, acreditamos que a falta de uma resposta firme da Suprema Corte deveria ser não razão para não decretar essas proteções necessárias.

Conclusões

Os debates sobre como reformar a seleção e supervisão dos juízes das agências devem se concentrar nos juízes que presidem as audiências adversárias, que geralmente envolvem questões mais complicadas e salientes. Os juízes da agência que presidem audiências contraditórias devem ser independentes e imparciais, ter experiência no assunto e ter experiência em litígios ou julgamento. Para tanto, propomos reformar os padrões para esses juízes de agências em quatro áreas: qualificações judiciais, procedimentos de contratação, requisitos de imparcialidade e proteções de remoção. Acreditamos que a adoção dessas propostas resultaria em um sistema judicial administrativo mais capaz e isento, ajudando a fortalecer a legitimidade e a eficiência de uma parte importante do Estado administrativo.