Sujeira em dólares: convertendo terras desocupadas em empreendimentos valiosos

As cidades americanas sempre foram voltadas para o crescimento. Cem anos atrás, os promotores organizaram cidades em expansão para explorar recursos como minerais e gado. Hoje, as coalizões de crescimento projetam as cidades do Novo Urbanismo para maximizar o valor e, ao mesmo tempo, desviar a reação política economizando recursos como terras agrícolas e capacidade rodoviária. Mas, das cidades Sunbelt aos subúrbios em todos os lugares, o crescimento é a lógica, a política e a política dos lugares americanos.

No último meio século, essa realidade tornou as cidades mais antigas e centrais do Nordeste e do Centro-Oeste estranhas. St. Louis, Pittsburgh e Cleveland perderam cerca de metade de sua população entre 1950 e 2000. Mesmo depois de 50 anos, continua difícil para essas cidades se adaptarem a um mundo em que o problema político é administrar o declínio, e não o crescimento. Esse fracasso permitiu que várias consequências do despovoamento de longo prazo, nomeadamente propriedades abandonadas e praga, atingissem níveis esmagadores em muitas cidades americanas mais antigas.

Quando o despovoamento e a praga são resolvidos, é fragmentado: atacando a questão ambiental dos brownfields, a questão da segurança pública das casas de crack em casas geminadas vazias, a questão da qualidade de vida dos terrenos baldios espalhados pelo lixo. Mas o despovoamento é tão fundamental e tem sido tão sustentado em cidades industriais mais antigas durante este século que a praga é agora um problema por si só e exige respostas políticas ousadas e abrangentes.



Filadélfia, minha cidade natal, é uma ilustração poderosa dessas preocupações. Como todas as cidades mais antigas do país, sofreu grande perda de população. Como eles, tem demorado a lidar com o problema do despovoamento. Mas nos últimos cinco anos a maré pode ter começado a mudar. Filadélfia pode agora ter a oportunidade de liderar o que chamo de especulação cívica. Guiados por uma visão estratégica de uma cidade do tamanho certo para sua população atual, os líderes cívicos poderiam alavancar terras abandonadas e vagas e mudar o assunto de declínio por abandono para crescimento por consolidação.

Os bons velhos tempos

Desde sua fundação em 1683, a Filadélfia cresceu continuamente por mais de 250 anos. Os limites da cidade foram ampliados em 1854, quando o que hoje é conhecido como Centro da Cidade foi consolidado com os municípios do condado circundante. Em 1860, com 565.529 residentes na cidade consolidada, Filadélfia recuperou sua posição tradicional como a segunda maior cidade do país (caiu para a quarta atrás de Baltimore e Nova Orleans depois de 1840). Em 1900, a população dessa potência econômica e política havia mais do que dobrado para 1.293.697 residentes. E em 1950, havia aumentado outros 60 por cento para 2.071.605. Com as áreas em grande parte subdesenvolvidas do Extremo Nordeste e Sudoeste da Filadélfia acenando, parecia que o crescimento da população da cidade poderia continuar desimpedido.

Mas sinais preocupantes existiam, mesmo em meados do século. Um relatório de planejamento urbano de 1952 observou que muitos bairros mais antigos vinham perdendo população desde 1920 ou mesmo antes. Esses planejadores calcularam que, como a população dos bairros mais antigos da cidade já havia atingido o pico, o estoque de moradias da cidade era capaz de acomodar cerca de 2,5 milhões de pessoas em 1950. Com a população real de apenas 2,1 milhões, estava claro que os bairros mais antigos da cidade estavam sendo deixados para moradias mais novas mais ao norte, sul e oeste da prefeitura. O crescimento geral da população da cidade estava escondendo esse despovoamento nos bairros mais antigos.

O que ninguém podia prever então era até que ponto a cidade como um todo começaria a perder população. De 1950 a 1970, a população da cidade caiu cerca de 6 por cento, de 2.071.605 para 1.948.609. Nas duas décadas seguintes, o ritmo aumentou dramaticamente. A população caiu de 1.948.609 em 1970 para 1.585.577 em 1990, uma perda de 19 por cento. E continuou caindo. Em uma estatística amplamente citada, a Filadélfia perdeu mais pessoas do que qualquer outro condado dos Estados Unidos nos últimos dois anos. Sua população agora gira em torno de 1,4 milhão - mais ou menos o que era na virada do século passado.

A perda de população desde 1950 está relacionada, é claro, à suburbanização e aos limites políticos fixos da região metropolitana. Enquanto a Filadélfia perdeu meio milhão de residentes entre 1950 e 1990, os subúrbios vizinhos ganharam quase quatro vezes esse número.

Despovoamento e ferrugem

renúncias de gabinete até agora

O declínio constante, às vezes abrupto, da Filadélfia desde 1950 tem muitas causas, algumas boas e outras ruins, algumas intencionais e outras não. A prosperidade crescente permitiu que famílias de classe média adquirissem privacidade em subdivisões suburbanas, enquanto o preconceito racial expulsava os brancos das cidades onde viviam as minorias. A inovação tecnológica tornou os campi de negócios de um andar mais eficientes do que prédios de loft densos de vários andares, enquanto a linha vermelha por instituições de crédito tornava a estabilidade em bairros mais antigos virtualmente impossível. As políticas públicas promoveram o crescimento de moradias modernas e de baixa densidade, bem como super-subsidiando o crescimento na periferia e supervalorizando os ativos no centro urbano.

Mas, independentemente das causas, os bairros mais antigos da cidade, fora do centro da cidade, sofreram perdas residenciais catastróficas. Entre 1950 e 1990, um bairro no norte da Filadélfia perdeu quase metade de sua população, caindo de 210.000 para 109.000. Outro perdeu dois terços, de 111.000 para 39.000 residentes.

A vaga e o abandono têm sido extensos. Em 1992, o Departamento de Licenças e Inspeções identificou 27.000 prédios residenciais abandonados e 15.800 lotes residenciais vagos. As estimativas mais recentes dobram aproximadamente ambas as estimativas, e o número de casas abandonadas é agora estimado em mais de 50.000. Em 1999, um estudo da Fairmount Ventures para a Pennsylvania Horticultural Society identificou 30.900 lotes residenciais vagos de um acre ou menos na cidade, cerca de dois terços dos quais são propriedade privada. Cerca de 1.000 estruturas residenciais foram demolidas todos os anos durante a década de 1990 - nem de longe rápido o suficiente para impedir que edifícios desocupados de longo prazo se tornem inseguros.

Uma série de relatórios recentes tentou soar um sinal de alerta. Em junho de 1995, a Comissão de Planejamento Urbano da Filadélfia divulgou Vacant Land in Philadelphia, uma excelente análise das condições de vacância e dos procedimentos administrativos que evoluíram para lidar com elas. O relatório, que se tornou a fonte definitiva para a lei estadual subjacente relevante para os diversos departamentos e procedimentos que afetam propriedades desocupadas, faz duas recomendações. Primeiro, a cidade precisa construir uma base de informações sobre propriedades vagas que seja abrangente, oportuna e capaz de apoiar a tomada de decisões estratégicas. Em segundo lugar, deve coordenar as agências e agilizar os procedimentos de acordo com um plano estratégico para aquisição e alienação de propriedades.

Em setembro de 1995, a Sociedade de Horticultura da Pensilvânia, com o apoio financeiro da Pew Charitable Trusts, lançou Urban Vacant Land: Issues and Recommendations, uma revisão de última geração de terrenos baldios e como ele é administrado não apenas na Filadélfia, mas também em outras cidades pioneiras, incluindo Boston e Cleveland. O relatório descreve uma variedade de técnicas de gerenciamento, tanto estratégias de curto prazo relacionadas ao cultivo de vegetação e jardinagem, quanto técnicas de longo prazo, como montagem de pacotes e reutilização intensiva. O relatório ecoa as duas recomendações principais da Comissão de Planejamento Urbano. Primeiro, a Filadélfia deve criar um banco de dados de registros de terras integrado ou um inventário que seja fácil de acessar e atualizar. Em segundo lugar, deve coordenar a tomada de decisões para garantir que várias agências municipais estejam trabalhando em prol de objetivos comuns.

No final de 1997, a Prefeitura Municipal de Habitação e Desenvolvimento Comunitário emitiu Receitas de Propriedades Vagas e Transformações de Bairros, dois relatórios que promoveram o debate público ao ilustrar a variedade de parcerias e projetos específicos que a cidade e organizações sem fins lucrativos realizaram durante a administração do prefeito. Edward Rendell. Tirando lições dessa experiência, os relatórios recomendam que a cidade adapte os programas e intervenções às necessidades específicas do bairro, que podem variar consideravelmente, e coordene os esforços, especialmente entre a Autoridade de Habitação da Filadélfia e o Escritório de Habitação e Desenvolvimento Comunitário.

A William Penn Foundation também apoiou uma ampla série de relatórios sob os auspícios da Pennsylvania Horticultural Society. O primeiro foi uma análise de custo-benefício de remediação e manutenção do estoque de mais de 30.900 lotes residenciais vagos na cidade. Relatórios posteriores destacaram os esforços de demonstração nos bairros-alvo, sugeriram mudanças nas políticas e práticas da cidade e desenvolveram um plano de financiamento para a gestão de terrenos baldios em toda a cidade.

Barreiras ao Progresso

Filadélfia está agora na vanguarda da análise de políticas e ações sobre a questão da propriedade desocupada. Mas várias barreiras para um progresso significativo e duradouro permanecem. O mais importante é o aparato administrativo disponível para enfrentar o problema da praga.

A responsabilidade por propriedades vagas na Filadélfia é dividida entre 15 órgãos públicos. Quem quiser comprar um imóvel pode passar semanas negociando o labirinto de agências apenas para se inscrever. Um desenvolvedor geralmente investe meses para atender aos diferentes requisitos da agência. As decisões tomadas por uma agência municipal podem prejudicar as tomadas por outras. Um único quarteirão pode conter casas de propriedade da Sociedade Hortícola da Pensilvânia, programadas para demolição pelo Departamento de Licenças e Inspeções, incluídas em um projeto de renovação urbana da Autoridade de Redevelopment, concedido um subsídio do Office of Housing and Community Development para reabilitação e prometido para um plano específico de redesenvolvimento por um conselheiro. Cada ação, realizada de forma independente, tem um efeito profundo nas outras.

O sistema atual de gestão de terras, completo com várias verificações, balanços e períodos de espera obrigatórios, evoluiu para ajudar a estruturar e organizar uma cidade em crescimento. Apesar de meio século de declínio, o sistema complexo continua a definir a abordagem da cidade para o gerenciamento de propriedades vagas hoje.

O relatório da Comissão de Planejamento Urbano de 1995 resume exaustivamente as missões e procedimentos dos principais órgãos públicos. Como apenas um exemplo, a obtenção de uma certificação de praga (que permite à Autoridade de Redevelopment condenar, adquirir e, por fim, transferir uma propriedade para um novo proprietário) envolve não menos do que seis agências municipais.

A cooperação interdepartamental aprimorada durante o governo Rendell tornou transferências como esta mais eficientes, reduzindo o tempo médio de dois anos para seis meses. Mas não é suficiente acelerar a abordagem atual para a disposição da propriedade, que opera com base na ordem de chegada do indivíduo e em grande parte sem referência a qualquer plano estratégico para o bloco, bairro ou cidade afetados como um todo. Na medida em que essas transferências de propriedade em pequena escala reduzem o estoque de parcelas disponíveis e as transferem para proprietários individuais, elas também reduzem a oportunidade de montar e consolidar parcelas em oportunidades maiores de redesenvolvimento. Transferir um pequeno lote para um proprietário adjacente para usar como um estacionamento lateral ou para um grupo local para usar como uma horta comunitária geralmente será o uso apropriado para terrenos baldios. Mas essas transferências devem ser mantidas em alguma comparação padrão com usos alternativos, em vez de simplesmente determinadas por quem está na fila na janela do título.

Recomendações repetidas para fortalecer a coordenação entre agências indiscutivelmente levaram a melhorias nos últimos um ou dois anos, mas ainda não criaram uma visão estratégica ou aparato público ousado o suficiente para enfrentar os efeitos de 50 anos de despovoamento. A coordenação, mesmo que pudesse ser alcançada, provavelmente não seria uma resposta forte o suficiente. Conforme observado, as cerca de uma dúzia de agências a serem coordenadas evoluíram durante uma era de crescimento e permanecem orientadas para os usos da terra obsoletos que as propriedades abandonadas tinham décadas atrás.

O uso prévio muitas vezes determina a jurisdição sob este regime administrativo, embora seja um critério fraco para determinar a responsabilidade e autoridade para propriedades vagas. Para ter certeza, em alguns casos, o uso anterior tem implicações técnicas para a disposição futura de propriedades vagas (por exemplo, remediar a contaminação de algumas antigas propriedades industriais; preservar o caráter histórico de algumas antigas propriedades residenciais). Mas 50 anos de despovoamento e seus efeitos acumulados sobre a vacância e o abandono exigem uma capacidade administrativa que possa pensar estrategicamente além do uso anterior e entender a propriedade vazia como um recurso genérico. Essas propriedades vagas devem ser vistas no contexto dos bairros vizinhos. Em alguns bairros da Filadélfia, metade dos lotes não tem casas e metade das casas que ficaram de pé estão abandonadas. Áreas que muitas vezes se parecem com Dresden após a Segunda Guerra Mundial devem ser consolidadas e, em alguns casos, as residências remanescentes realocadas.

Uma única autoridade deve substituir os atuais esforços fragmentados para adquirir, administrar, consolidar e dispor dos edifícios abandonados e terrenos baldios na Filadélfia. Este é o ponto crucial do debate político em curso na cidade nos primeiros meses da nova administração de John F. Street. Mayor Street fez da remoção da praga a principal prioridade de seu primeiro ano, e um comitê de planejamento de transição endossou a ideia de uma única autoridade da praga. Mas o diabo está nos detalhes administrativos, e agora a Filadélfia é o centro de um fascinante debate sobre políticas de praga e questões de governança municipal.

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Uma autoridade pública consolidada em uma cidade como a Filadélfia deve ter capacidade administrativa para cumprir três funções. Primeiro, ele deve criar um plano estratégico com uma visão de toda a cidade do estoque de propriedades vagas. Essa mudança de escala é essencial para dimensionar corretamente o uso do solo de uma cidade para servir a uma população muito menor. Obviamente, essa abordagem implica uma estratégia de triagem. A triagem sempre será difícil. Mas seu objeto, é importante notar, são ruas e quarteirões quase vazios, não pessoas ou bairros. As propriedades podem ser montadas com realocação mínima para melhorar a qualidade da habitação de cada pessoa e estabilizar bairros vulneráveis. O que é valioso é a terra, não os edifícios obsoletos. Demolição, manutenção, requalificação - quase tudo - fica mais barato com montagem e consolidação. Somente um plano estratégico municipal pode motivar e sustentar uma abordagem de dimensionamento correto.

Em segundo lugar, uma única autoridade pública poderia desenvolver novamente seu estoque consolidado de acordo com as condições de mercado. O complexo e politizado labirinto de autoridade pública fragmentada na Filadélfia impede até mesmo quando atores privados querem agir, seja um proprietário querendo adquirir um lote adjacente para estacionamento ou uma rede de supermercados em busca de um pacote de 10 acres. Certamente há demanda, especialmente nesta economia, para alguns sites em alguns locais para desenvolver alguns usos. Uma autoridade consolidada pode ajudar a restaurar o mercado imobiliário em lugares como o norte da Filadélfia.

Finalmente, uma única autoridade pode servir como banco de terrenos intencional. A Filadélfia tem vários bancos de terrenos não intencionais na forma de propriedades inativas de vários órgãos públicos. Uma única autoridade provavelmente facilita o redesenvolvimento. Mas, ainda mais importante, ele cria a capacidade de manter com responsabilidade a fração indubitavelmente grande do estoque de propriedades vagas que provavelmente não será reconstruído tão cedo. Essa manutenção é uma obrigação facilmente evitada na Filadélfia hoje.

Claro, toda essa capacidade administrativa seria inútil sem recursos financeiros. A estimativa de consenso na Filadélfia é que mais de US $ 750 milhões seriam necessários apenas para financiar a demolição. Para seu crédito, o prefeito Street, em seus primeiros meses no cargo, apoiou seu compromisso com a remoção da praga com uma nova proposta anti-praga de $ 250 milhões. O júri ainda está decidido sobre os detalhes financeiros e administrativos dessa proposta.

Mas está cada vez mais claro que administrar os efeitos de 50 anos de declínio é uma questão cujo tempo chegou para a Filadélfia e para outras cidades antes centrais do país.