Sanções econômicas: uma coisa ruim demais

As sanções econômicas estão cada vez mais sendo usadas para promover toda a gama de objetivos da política externa americana. No entanto, muitas vezes as sanções acabam sendo pouco mais do que expressões das preferências dos EUA que ferem os interesses econômicos americanos sem mudar o comportamento do alvo para melhor. Como regra, as sanções precisam ser menos unilaterais e mais focadas no problema em questão. O Congresso e o poder executivo precisam instituir uma supervisão muito mais rigorosa das sanções, tanto antes de adotá-las como regularmente depois, para garantir que os benefícios esperados superem os custos prováveis ​​e que as sanções tenham mais resultados do que ferramentas alternativas de política externa.

RESUMO DA POLÍTICA # 34

O uso generalizado de sanções econômicas constitui um dos paradoxos da política externa americana contemporânea. As sanções são frequentemente criticadas e até ridicularizadas. Ao mesmo tempo, as sanções econômicas estão rapidamente se tornando a ferramenta política de escolha dos Estados Unidos no mundo pós-guerra fria. Os Estados Unidos agora mantêm sanções econômicas contra dezenas de países; na verdade, as sanções são tão populares que estão sendo introduzidas por muitos estados e municípios. Além disso, o que é crítico não é apenas a frequência com que as sanções econômicas são usadas, mas sua crescente importância para a política externa dos EUA.



Sanções - definidas como penalidades principalmente econômicas, mas também políticas e militares introduzidas para alterar o comportamento político e / ou militar - são empregadas pelos Estados Unidos para desencorajar a proliferação de armas de destruição em massa e mísseis balísticos, reforçar os direitos humanos, acabar com o terrorismo, impedir as drogas tráfico, desencorajar a agressão armada, promover o acesso ao mercado, proteger o meio ambiente e substituir governos.

Para cumprir os fins da política externa, as sanções assumem a forma de embargos de armas, reduções e cortes de assistência externa, limitações de exportação e importação, congelamento de ativos, aumentos de tarifas, revogação do status de comércio de nação mais favorecida (NMF), votos negativos em instituições financeiras internacionais , retirada de relações diplomáticas, recusa de visto, cancelamento de ligações aéreas e proibições de crédito, financiamento e investimento.

O que explica essa popularidade? As sanções podem oferecer o que parece ser uma resposta proporcional a um desafio em que os interesses em jogo são menos do que vitais. Além disso, as sanções são uma forma de sinalizar o descontentamento oficial com determinado comportamento. Eles podem servir ao propósito de reforçar o compromisso com uma norma de comportamento, como respeito pelos direitos humanos ou oposição à proliferação. A relutância americana em usar a força militar é outra motivação. As sanções fornecem uma alternativa visível e menos cara à intervenção militar e a não fazer nada. O maior alcance da mídia é ainda outra explicação. O efeito CNN pode aumentar a visibilidade dos problemas em outro país e estimular o desejo de resposta por parte dos americanos. O aumento da força de constituintes de uma única questão na política americana também é um fator. Grupos pequenos, organizados e focados - geralmente atuando por meio do Congresso - podem ter um impacto muito além de sua força real, especialmente quando não existe uma força compensadora igualmente focada.

O recorde

Uma série de conclusões pode ser tirada do recente uso americano de sanções econômicas para fins de política externa:

  • É improvável que as sanções por si só alcancem os resultados desejados se os objetivos forem grandes ou o tempo for curto. As sanções - mesmo quando abrangentes e com apoio internacional quase universal por quase seis meses - não conseguiram fazer com que Saddam Hussein se retirasse do Kuwait. No final, foi necessária a Operação Tempestade no Deserto. Outras sanções também foram insuficientes. O regime iraniano continua apoiando o terrorismo, opondo-se ao processo de paz no Oriente Médio e avançando com seu programa de armas nucleares. Fidel Castro ainda está no topo de um sistema político e econômico amplamente autoritário. Índia e Paquistão não foram dissuadidos de testar armas nucleares pela ameaça de penalidades draconianas. A Líbia se recusou a apresentar os dois indivíduos acusados ​​da destruição da Pan Am 103. As sanções não conseguiram persuadir a junta do Haiti a honrar os resultados de uma eleição. Tampouco conseguiram dissuadir a Sérvia e outros a cancelar sua agressão militar. E a China continua a exportar tecnologias sensíveis para países selecionados e continua sendo uma sociedade onde os direitos humanos são violados.

  • No entanto, as sanções podem ocasionalmente atingir (ou ajudar a alcançar) vários objetivos de política externa, desde os modestos aos razoavelmente significativos. As sanções introduzidas na sequência da Guerra do Golfo aumentaram o cumprimento do Iraque com as resoluções que pedem a eliminação completa de suas armas de destruição em massa e diminuíram a capacidade do Iraque de importar armas. Na ex-Iugoslávia, as sanções foram um fator que contribuiu para a decisão da Sérvia de aceitar o acordo de Dayton em agosto de 1995. A China parece ter mostrado alguma moderação na exportação de peças ou tecnologias de mísseis balísticos e nucleares.

  • As sanções unilaterais raramente são eficazes. Em uma economia global, as sanções unilaterais tendem a impor custos maiores às empresas americanas do que às metas, que geralmente podem encontrar fontes substitutas de suprimento e financiamento.

  • Sanções secundárias podem piorar as coisas. Tentar obrigar outros a aderir a um esforço de sanções, ameaçando com sanções secundárias contra terceiros que não desejam sancionar o alvo, pode causar sérios danos a uma variedade de interesses da política externa dos EUA. Foi o que aconteceu quando foram introduzidas sanções contra empresas estrangeiras que violaram os termos da legislação dos EUA que afeta Cuba, Irã e Líbia. Essa ameaça pode ter tido algum efeito dissuasor sobre a disposição de certos indivíduos de entrar em atividades comerciais proibidas, mas ao preço de aumentar o sentimento antiamericano, estimulando desafios dentro da Organização Mundial do Comércio e desviando a atenção do comportamento provocativo dos governos alvo.

  • As sanções são instrumentos contundentes que freqüentemente produzem consequências indesejáveis. As sanções aumentaram a crise econômica do Haiti, desencadeando um êxodo perigoso e caro de pessoas do Haiti para os Estados Unidos. Na ex-Iugoslávia, o embargo de armas enfraqueceu o lado bósnio (muçulmano), visto que os sérvios e croatas da Bósnia tinham maiores reservas de suprimentos militares e maior acesso a suprimentos adicionais de fontes externas. As sanções militares contra o Paquistão aumentaram sua dependência de uma opção nuclear, tanto porque as sanções cortaram o acesso de Islamabad ao armamento dos EUA quanto pelo enfraquecimento da confiança do Paquistão na confiabilidade americana.

    De maneira mais geral, as sanções podem ter o efeito perverso de apoiar sociedades autoritárias e estatistas. Ao criar escassez, eles permitem que os governos controlem melhor a distribuição de bens. O perigo é tanto moral, na medida em que inocentes são afetados, quanto prático, na medida em que sanções que prejudicam a população em geral podem trazer efeitos indesejáveis ​​que incluem o fortalecimento do regime, o desencadeamento da emigração em larga escala e o retardamento do surgimento de uma classe média. e a sociedade civil. Sanções inteligentes ou de designer são, na melhor das hipóteses, uma solução parcial. Reunir o conhecimento necessário sobre os ativos e, em seguida, agir com rapidez suficiente para congelá-los, muitas vezes pode ser impossível.

  • As sanções podem ser caras para empresas, fazendeiros e trabalhadores americanos. Há uma tendência de ignorar ou subestimar o custo direto das sanções, talvez porque seus custos não apareçam nas tabelas orçamentárias do governo dos EUA. As sanções, no entanto, afetam a economia ao reduzir as receitas de empresas e indivíduos dos EUA. Além disso, mesmo esse custo é difícil de medir porque precisa refletir não apenas as vendas perdidas, mas também as oportunidades perdidas. As sanções custam às empresas norte-americanas bilhões de dólares por ano em vendas perdidas e retorno sobre o investimento - e custam a muitos milhares de trabalhadores seus empregos.

  • As sanções tendem a ser mais fáceis de introduzir do que de suspender. Quase sempre é mais difícil mudar o status quo do que continuar com ele. Muitas vezes é difícil ou impossível construir um consenso para rescindir uma sanção, mesmo que tenha havido algum progresso no assunto em questão, se a sanção tiver se mostrado irresponsável ou contraproducente, ou se outros interesses puderem ser afetados como um resultado. É provável que esse seja o caso da Índia e do Paquistão, onde as sanções dos EUA introduzidas na esteira dos testes nucleares de maio de 1998 frustrarão as tentativas de influenciar seu comportamento nesta ou em outras áreas. O caso da Bósnia envolve um exemplo poderoso do perigo de travar sanções, já que a incapacidade de alterar ou suspender as sanções da ONU que bloquearam o apoio militar a todos os protagonistas da guerra da Bósnia funcionou em desvantagem para o lado mais fraco da Bósnia.

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  • A fadiga das sanções tende a se estabelecer com o tempo e a conformidade internacional tende a diminuir. Inevitavelmente, a questão que levou à introdução de sanções perde seu impacto emocional. As preocupações com o impacto humanitário das sanções também enfraquecem a determinação. Ao mesmo tempo, o país de destino tem tempo para se ajustar. Contornar sanções, substituição de importações e qualquer melhoria nos padrões de vida devido à adaptação tornam as sanções suportáveis. Todos esses fatores corroeram o impacto das sanções contra o Iraque, a Líbia e Cuba.

Uma nova abordagem

A conclusão é clara: com muita frequência, os custos econômicos, humanitários e de política externa das sanções dos EUA superam em muito qualquer benefício. O que, então, pode e deve ser feito?

Aqui estão algumas diretrizes para informar a política dos EUA:

  • As sanções econômicas são um instrumento sério de política externa e devem ser empregadas somente após uma consideração não menos rigorosa do que a que precederia a intervenção militar. Os prováveis ​​benefícios de uma sanção específica para a política externa dos EUA devem ser maiores do que os custos previstos para o governo dos EUA e a economia americana. Além disso, a relação entre como a sanção provavelmente afetará os interesses dos EUA deve ser comparada favoravelmente às consequências prováveis ​​de todas as outras políticas, incluindo intervenção militar, ação secreta, diplomacia pública e privada, oferta de incentivos ou não fazer nada.

    Um corolário do acima não é menos importante: As sanções amplas não devem ser usadas como uma ferramenta expressiva de uma maneira não justificada por uma contabilidade cuidadosa dos prováveis ​​custos e benefícios . Mais uma vez, as sanções são um negócio sério. As sanções são uma forma de intervenção. Dependendo de como são usados, eles podem causar grandes danos a pessoas inocentes - bem como a empresas americanas, trabalhadores e interesses da política externa dos EUA. Além disso, as sanções podem reduzir a influência dos EUA. A eliminação da educação, do treinamento e da ajuda para militares estrangeiros, ordenada pelo Congresso para expressar descontentamento com o Paquistão e a Indonésia, reduziu a influência dos EUA com um constituinte poderoso em ambos os países. A política externa não é uma terapia e seu propósito não é se sentir bem, mas fazer o bem. O mesmo se aplica às sanções.

  • O apoio multilateral para sanções econômicas deve normalmente constituir um pré-requisito para seu uso pelos Estados Unidos. Esse apoio não precisa ser simultâneo, mas deve ser quase certo e provavelmente ocorrerá com pouco atraso. Sanções unilaterais devem ser evitadas, exceto nas circunstâncias em que os Estados Unidos estão em uma situação única para obter alavancagem com base na relação econômica com o alvo. Esta não é tanto uma afirmação normativa, mas pragmática, baseada na evidência esmagadora de que as sanções unilaterais alcançam pouco.

  • As sanções secundárias não são um meio desejável de obter apoio multilateral para as sanções. Instituir sanções contra aqueles que não cumprem as sanções em questão é uma admissão de falha diplomática para persuadir. Também é uma resposta cara. Os custos para a política externa dos EUA, incluindo o estado das relações com os principais parceiros e os esforços dos EUA para construir uma OMC eficaz, quase sempre superam os benefícios potenciais de coagir amigos a aderir a sanções.

  • As sanções econômicas devem se concentrar nos responsáveis ​​pelo comportamento ofensivo ou em penalizar os países na esfera que estimulou as sanções em primeiro lugar. Uma resposta focada ajuda a evitar colocar em risco outros interesses e todo o relacionamento bilateral com o alvo em uma área de desacordo; causa menos danos colaterais a inocentes; e torna menos difícil angariar apoio multinacional. Sanções destinadas a conter a proliferação de armas de destruição em massa são um excelente exemplo. Onde houver transgressões, os Estados Unidos devem aplicar qualquer sanção contra a empresa estrangeira envolvida ou, se o governo for o culpado, devem cortar a cooperação tecnológica ou o comércio nesta área. Um corolário é que as sanções políticas devem ser usadas com moderação, se é que devem ser usadas. Devemos resistir à tentação de romper relações diplomáticas ou cancelar reuniões de alto nível. Essas interações fornecem oportunidades para que as autoridades dos Estados Unidos apresentem seus argumentos a governos e públicos e ajudem os Estados Unidos tanto ou mais quanto a parte visada.

  • As sanções não devem ser usadas para manter relacionamentos bilaterais importantes ou complexos como reféns de um único assunto ou conjunto de preocupações. Este é especialmente o caso de um país como a China, onde os Estados Unidos precisam equilibrar interesses que incluem a manutenção da estabilidade no Sul da Ásia e na Península Coreana, desencorajando qualquer apoio às armas de destruição em massa ou programas de mísseis balísticos de países desonestos, administrar a situação Taiwan-China e promover o comércio, a reforma do mercado e os direitos humanos. Um argumento quase idêntico poderia ser feito sobre a sensatez de aplicar sanções amplas contra a Rússia ou a Índia por causa de suas transgressões em um reino. A alternativa às sanções amplas em tais casos é adotar sanções restritas que sejam pertinentes ao assunto em questão ou recorrer a outras ferramentas políticas.

  • Exceções humanitárias devem ser incluídas como parte de quaisquer sanções abrangentes. Os inocentes não devem sofrer mais do que o absolutamente necessário. Incluir uma exceção que permite a um alvo importar alimentos e medicamentos também deve facilitar a obtenção de apoio doméstico e internacional.

  • Os formuladores de políticas devem preparar e enviar ao Congresso uma declaração de política antes ou logo após a aplicação de uma sanção. Essas declarações devem ser claras quanto ao propósito da sanção; a autoridade legal e / ou política necessária; o impacto esperado no alvo, incluindo possíveis medidas retaliatórias; as prováveis ​​consequências humanitárias e medidas para minimizá-las; os custos esperados para os Estados Unidos; perspectivas de aplicação da sanção; o grau de apoio ou oposição internacional que pode ser antecipado; e uma estratégia de saída, ou seja, os critérios para levantamento da sanção. (Para citar apenas um exemplo, a legislação de 1994 que levou a sanções em 1998 contra a Índia carece de qualquer roteiro para como as sanções podem ser reduzidas ou suspensas.) Além disso, os formuladores de políticas devem explicar por que uma sanção específica foi selecionada em oposição a outras sanções. ou outras ferramentas de política.

  • Todas as sanções embutidas na legislação devem prever discrição presidencial na forma de uma autoridade de dispensa. A discrição permitiria ao Presidente suspender ou rescindir uma sanção se julgar que é do interesse da segurança nacional fazê-lo. Essa latitude é necessária para que os relacionamentos não se tornem reféns de um interesse e para que o executivo tenha a flexibilidade necessária para explorar se a introdução de incentivos limitados pode levar a um objetivo político desejado. Renúncias (exercidas em maio de 1998) em leis que exigem sanções secundárias contra empresas não americanas que fazem negócios com o Irã, Líbia e Cuba tiveram um efeito salutar na política externa dos EUA, embora não tenham feito nada para as empresas norte-americanas ainda impedidas de operar nesses países pelas sanções primárias. A ausência de isenções provavelmente assombrará a política dos EUA em relação à Índia e ao Paquistão. As sanções tornarão mais difícil influenciar futuras decisões indianas e paquistanesas envolvendo o desdobramento ou mesmo o uso de armas nucleares - e podem contribuir para a instabilidade dentro do Paquistão, erodindo assim o controle sobre essas armas.

  • O governo federal deve desafiar o direito dos estados e municípios de instituir sanções econômicas contra empresas e indivíduos que operam em sua jurisdição. A Constituição pode não encerrar a disputa entre os poderes Executivo e Legislativo pelo poder de relações exteriores, mas limita a disputa ao Poder Federal. Os estados e municípios que estão adotando leis de compras seletivas que proíbem agências públicas de adquirir bens e serviços de empresas que fazem negócios em ou com determinados países-alvo estão ultrapassando seus limites. O governo Clinton deve unir forças com os representantes da comunidade empresarial que entraram com uma ação para proibir o Massachusetts de fazer cumprir sua lei que efetivamente proibiria o estado de fazer negócios com empresas ativas em Mianmar.

  • As capacidades de inteligência dos EUA devem ser reorientadas para atender às demandas criadas pela política de sanções. A capacidade de projetar e implementar sanções inteligentes exigirá requisitos de cobrança extraordinários. Mas a demanda por um melhor suporte de inteligência da política de sanções também envolve análise. Uma unidade deve ser estabelecida para preparar previsões do provável impacto das sanções no estado alvo e em outros. Os analistas podem ajudar a identificar vulnerabilidades específicas de estados ou líderes alvo, examinar as reações prováveis ​​do alvo e de terceiros e monitorar o impacto de uma sanção ao longo do tempo.

  • Qualquer sanção deve ser objeto de uma declaração anual de impacto. Tal declaração, a ser preparada pelo Poder Executivo e submetida de forma não classificada ao Congresso, deve fornecer muito mais informações e análises do que pro forma documentos escritos para justificar muitas das sanções atuais. Deve incluir uma avaliação da extensão em que a sanção serviu aos seus propósitos; o impacto econômico, político e / ou militar sobre o alvo; qualquer efeito humanitário; as reações do país-alvo; o grau de conformidade e não conformidade internacional; e os custos financeiros para empresas, trabalhadores e governo dos EUA.

Pensando fora da caixa (de ferramentas)

Não existe uma solução rápida para o problema das sanções. A aprovação de legislação nos moldes da proposta de Lei de Reforma de Sanções para o Reforço do Comércio, Segurança e Direitos Humanos introduziria um maior escrutínio das sanções antes e depois de sua introdução. Maior ativismo executivo e discrição também ajudariam. O governo Clinton pode ser responsabilizado por não vetar leis que pedem sanções secundárias e por sua pressa em implementar sanções desencadeadas pelos testes nucleares da Índia e do Paquistão.

Dito isso, o desafio vai além de melhorar as sanções, o que tenderá a torná-las mais restritas e menos unilaterais. A questão mais fundamental é a seleção do instrumento de política externa mais apropriado para lidar com um determinado desafio. Sanções de qualquer tipo devem ser pesadas contra os prováveis ​​custos e benefícios da ação militar, programas secretos e diplomacia pública e privada.

Às vezes, será melhor usar a força militar. Essa foi a lição da Tempestade no Deserto e da Bósnia - e ainda pode vir a ser a lição de Kosovo. Cuba também merece ser considerada neste contexto. Em vez de apertar as sanções (que aumentaram a miséria do povo cubano) e acompanhar a introdução de sanções secundárias pelo Congresso contra os aliados dos EUA, a administração Clinton poderia ter sido mais sábia ao lançar uma salva de mísseis de cruzeiro para tirar os MIGs que derrubaram os desarmados avião pilotado por exilados cubanos. De forma mais ampla, pode-se argumentar que dólares americanos, turistas e idéias constituem uma ameaça maior a Fidel Castro e ao comunismo em Cuba do que o embargo.

Em outros casos, as sanções específicas parecem atraentes. Uma resposta mais apropriada aos testes nucleares da Índia e do Paquistão teria sido os controles de exportação projetados para retardar o desenvolvimento e a implantação de mísseis e bombas nucleares. Com o Haiti, sanções restritas dirigidas à liderança ilegítima não teriam desencadeado o êxodo humano que pressionou o governo a uma intervenção armada que poderia ter se mostrado extremamente custosa. As diferenças com a China e a Rússia sobre suas exportações de tecnologia e armas seriam mais bem tratadas com sanções restritas. Dito isso, as sanções não serão capazes de carregar todo o peso sobre a política de não proliferação, e ferramentas de política que vão desde ataques preventivos a instalações estatais desonestas a defesas mais robustas precisarão ser consideradas.

A principal alternativa às sanções econômicas, no entanto, é melhor descrita como engajamento condicional , ou seja, uma mistura de sanções restritas e interações políticas e econômicas que são limitadas e condicionadas a mudanças comportamentais específicas. Um pacote de incentivos vinculados a ações específicas ajudou a administrar as ambições nucleares da Coreia do Norte. Também pode ser eficaz com o Irã sob sua nova liderança e ajudar a Índia e o Paquistão a administrar seu impasse nuclear.

O que esses exemplos deixam claro é que não há ferramenta que seja sempre preferível às sanções, assim como as próprias sanções não oferecem uma resposta universal. Uma abordagem única para a política externa está fadada ao fracasso. Mas a tendência não é menos clara. Embora haja casos em que as sanções possam ajudar, isoladamente ou mais provavelmente em conjunto com outras ferramentas, a história recente sugere fortemente que o potencial das sanções para contribuir para a política externa americana será modesto - e que exigir mais delas do que isso promete ser contraproducente.