O fim de uma era? O Tratado INF, o Novo START e o futuro da estabilidade estratégica

Em 1 de fevereiro, o Secretário de Estado Mike Pompeo anunciado que os Estados Unidos estavam suspendendo suas obrigações sob o Tratado de Forças Nucleares de Alcance Intermediário (INF) e notificaram a Rússia e as outras partes do tratado que os Estados Unidos se retirariam do tratado em seis meses, de acordo com o Artigo XV do tratado. Pompeo disse: A Rússia continua em violação material de suas obrigações do tratado de não produzir, possuir ou testar em vôo um sistema de mísseis de cruzeiro de alcance intermediário lançado em solo com um alcance entre 500 e 5.500 quilômetros. No dia seguinte, em resposta ao anúncio dos EUA, o presidente russo Vladimir Putin afirmou que a Rússia também estava suspendendo suas obrigações sob o tratado. A menos que algo dramático aconteça, parece que o Tratado INF, assinado em 1987 pelo presidente Reagan e o secretário-geral soviético Gorbachev, provavelmente chegará ao fim neste verão.

Embora o fim do Tratado INF seja certamente lamentável, é um sintoma de um problema muito maior: o colapso da estrutura de estabilidade estratégica existente entre os EUA e a Rússia. A questão-chave agora é se a administração Trump pode administrar efetivamente o fim do Tratado INF de uma forma que 1) mantenha a coesão das alianças dos EUA; 2) mantém um nível de estabilidade estratégica com a Rússia no curto a médio prazo; e 3) facilita a transição para uma nova estrutura para estabilidade estratégica que incorpora novos atores (por exemplo, China) e tecnologias emergentes (por exemplo, espaço e cibernético). Com base em como lidou com o problema até o momento, o júri ainda não decidiu se a administração Trump pode cumprir com sucesso esses objetivos.

Esses, entre outros tópicos, foram o assunto de uma discussão aprofundada recente entre vários de nós da Brookings e serão um tópico-chave de discussão no evento anual Conferência de Segurança de Munique (MSC), programada para acontecer de 15 a 17 de fevereiro em Munique, Alemanha. Como presidente do MSC Wolfgang Ischinger recentemente declarou: Quando olhamos para o estado atual das relações internacionais, é difícil escapar da sensação de que o mundo não está apenas testemunhando uma série de crises cada vez maiores, mas de que existe um problema mais fundamental. Na verdade, parece que estamos passando por uma reorganização das peças centrais da ordem internacional. O futuro do controle de armas e da estabilidade estratégica estão no centro dessa reorganização global.



A morte longa e lenta do Tratado INF

A Rússia há muito expressa preocupações sobre a relevância estratégica do Tratado INF. De fato, em 2004 e 2005, a Rússia propôs aos Estados Unidos e à Rússia retirarem-se conjuntamente do tratado, argumentando que ele não refletia mais a atual situação de segurança na Eurásia. Em particular, observou a proliferação de mísseis de médio e intermediário alcance por estados como China, Coréia do Norte, Índia, Paquistão e Irã.

Embora o governo Bush tenha se recusado a aceitar a oferta da Rússia, foi provavelmente durante esse período geral que a Rússia decidiu embarcar no desenvolvimento secreto do novo míssil de cruzeiro proibido por tratado. Em julho de 2014 do Departamento de Estado dos EUA Relatório de Conformidade de Controle de Armas , a administração Obama declarou:

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Os Estados Unidos determinaram que a Federação Russa está violando suas obrigações nos termos do Tratado INF de não possuir, produzir ou testar em vôo um míssil de cruzeiro lançado em terra (GLCM) com uma capacidade de alcance de 500 km a 5.500 km, ou possuir ou produzir lançadores de tais mísseis.

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Antes da designação pública do descumprimento da Rússia em 2014, os Estados Unidos envolveram a Rússia diplomaticamente na questão a partir de Maio de 2013 em uma tentativa de convencer a Rússia a voltar ao cumprimento. Nenhum desses esforços diplomáticos - que ocorreram ao longo de cinco anos e sob as administrações Obama e Trump - fez qualquer progresso na resolução do problema. Portanto, a decisão da administração de Trump de sair do tratado é certamente compreensível. Do meu ponto de vista, a questão chave não era se poderíamos ter salvado o Tratado INF, uma proposta altamente duvidosa, mas se a administração Trump lidou com a diplomacia em torno da saída do tratado de forma eficaz.

Se o governo Trump acreditava que era necessário que os Estados Unidos abandonassem o tratado, ele precisava fazê-lo de uma forma que: 1) colocasse a culpa por encerrar o Tratado INF diretamente na Rússia; e 2) manteve os aliados dos EUA unidos. Infelizmente, o anúncio inicial do governo sobre a decisão falhou em ambas as acusações. Na verdade, o presidente Trump anunciou a decisão à margem de um comício de campanha, sem qualquer consulta prévia aos aliados dos EUA. Isso representou uma clara negligência diplomática. Ao fazer o anúncio inicial da forma como o fez, o governo Trump levantou a questão sobre os Estados Unidos, em vez da violação da Rússia, onde a culpa claramente pertence.

Dito isso, o governo parece ter reconhecido seu erro de não consultar adequadamente os aliados no final de 2018 e trabalhou para garantir a unidade da OTAN antes do anúncio do Secretário Pompeo neste mês. Na verdade, no dia 1 de fevereiro declaração , Os aliados da OTAN expressaram seu total apoio à decisão dos EUA de fornecer um aviso por escrito de seis meses às partes do tratado sobre sua retirada de acordo com o Artigo XV.

Precisamos reconhecer que a morte do Tratado INF é um resultado direto da sorte em declínio do regime de estabilidade estratégica EUA-Rússia.

Precisamos reconhecer que a morte do Tratado INF é um resultado direto da sorte em declínio do regime de estabilidade estratégica EUA-Rússia e a incapacidade desse regime de responder de forma eficaz ao ambiente de segurança em evolução. Por exemplo, a Rússia e outros críticos do tratado têm um argumento válido quando argumentam que, embora o Tratado INF restrinja as capacidades dos mísseis da Rússia e dos Estados Unidos, ele não faz nada para limitar os sistemas chinês, norte-coreano e iraniano. Para ser eficaz, qualquer nova estrutura de estabilidade estratégica precisaria incorporar novos atores como a China e novas tecnologias como o ciberespaço e o espaço sideral. Ele também precisa ser flexível o suficiente para lidar com as mudanças no ambiente de segurança. Mas levará algum tempo para fazer a transição para uma nova estrutura. É aí que entra a extensão do Novo Tratado START.

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O eixo: nova extensão START

Existem várias razões fortes para os Estados Unidos buscarem estender o Novo START, assinado em 2010 pelos presidentes Obama e Medvedev. De uma perspectiva militar, ajudará os Estados Unidos a manter uma dissuasão estável. Na verdade, como afirmou o General John Hyten, comandante do Comando Estratégico dos EUA, durante o Congresso testemunho em março de 2017: Eu declarei para registro no passado, e direi novamente, que sou um grande defensor [do tratado]. … Quando se trata de armas nucleares e capacidades nucleares, os acordos bilaterais de controle de armas verificáveis ​​são essenciais para nossa capacidade de fornecer um meio de dissuasão eficaz. O tratado também dá aos Estados Unidos informações importantes sobre as forças nucleares estratégicas russas às quais não necessariamente teriam acesso sem elas. Além disso, de acordo com o relatório anual do Departamento de Estado relatório na implementação do Novo START e ao contrário do Tratado INF, a Rússia está em total conformidade com suas obrigações sob o Novo START.

Existem também razões políticas sólidas que favorecem a extensão do Novo START. Como eu escrevi em outro lugar , não fosse pelo Novo START, questiona-se se teria sido possível obter o apoio de alguns deputados democratas para o programa de modernização estratégica. No entanto, esse suporte agora está começando a se desgastar. Por exemplo, o deputado Adam Smith (D-WA), presidente do Comitê de Serviços Armados da Câmara, questionado a necessidade de elementos-chave do programa de modernização estratégica. Além disso, o senador Robert Menendez (D-NJ), membro graduado do Comitê de Relações Exteriores do Senado, observou em 18 de setembro de 2018 audição no controle de armas estratégicas EUA-Rússia:

Também quero lembrar ao governo que o apoio bipartidário à modernização nuclear está vinculado à manutenção de um processo de controle de armas que controle e busque reduzir as forças nucleares russas, o que inevitavelmente significa promover políticas militar e fiscalmente responsáveis ​​contra nós mesmos. Não estamos interessados ​​em assinar cheques em branco para uma corrida armamentista nuclear com a Rússia. E não queremos sair do nosso caminho atual de estabilidade para vagar novamente por uma estrada incerta cheia de consequências potencialmente terríveis.

A extensão do Novo START também pode ajudar a tranquilizar os críticos de que o governo Trump não é intrinsecamente hostil ao controle de armas. Dado o grave problema de mensagens que tem, a administração Trump também seria sensata se identificasse outros acordos de controle e não proliferação de armas que posso Apoio, suporte. Uma coisa relativamente fácil que poderia fazer seria instar o Senado dos EUA a fornecer seu conselho e consentimento para Protocolo ao Tratado sobre uma Zona Livre de Armas Nucleares na Ásia Central e Protocolos I e II do Tratado de Zona Livre de Armas Nucleares da África.

Funcionários da administração de Trump, incluindo o Conselheiro de Segurança Nacional John Bolton, mencionado a ideia de negociar um novo tratado para substituir o Novo START, argumentando que o tratado não aborda efetivamente as forças nucleares não estratégicas da Rússia ou novos tipos de sistemas, como veículos planadores hipersônicos e torpedos autônomos submarinos intercontinentais com armas nucleares e nucleares. Este é um ponto justo. No entanto, negociar um novo acordo durante os dois anos restantes do atual mandato do governo Trump no cargo provavelmente não é uma opção viável por uma série de razões. Em primeiro lugar, se uma nova negociação começasse, a Rússia quase certamente insistiria em incluir itens que atualmente são inaceitáveis ​​para os Estados Unidos, como limitações na defesa antimísseis, espaço sideral e sistemas de ataque convencionais. Em segundo lugar, com o relacionamento político EUA-Rússia em seu pior estado de coisas desde o fim da Guerra Fria, é difícil ver como as questões políticas mais amplas não interfeririam em quaisquer negociações de controle de armas. Além disso, também existem sérias dúvidas se a administração Trump tem a equipe certa para negociar com eficácia um acordo sucessor para o Novo START.

Rumo a um novo quadro de estabilidade estratégica

O fim do Tratado INF é, em muitos aspectos, evidência de uma tendência muito maior: o colapso da atual estrutura de estabilidade estratégica EUA-Rússia. Embora essa estrutura tenha atendido aos interesses de segurança dos Estados Unidos, ela precisa ser atualizada para permanecer relevante. A chave para essa atualização é a incorporação de novos atores como a China e tecnologias emergentes. Mas levará algum tempo para que essa transição ocorra. Por conseguinte, devem ser tomadas várias medidas de curto a médio prazo para ajudar a gerir eficazmente o fim do Tratado INF e facilitar a transição para um novo quadro de estabilidade estratégica.

Em primeiro lugar, os Estados Unidos devem se coordenar de perto com os aliados ao considerar como responder de maneira eficaz à nova capacidade de mísseis de cruzeiro lançados em terra da Rússia. Isso será de particular importância quando se trata do possível desenvolvimento e implantação de mísseis de cruzeiro lançados em solo dos EUA. Qualquer implantação desse tipo teria implicações políticas e estratégicas significativas, portanto, as consultas antecipadas são obrigatórias. No entanto, ainda existem sérias dúvidas sobre se tais implantações são necessárias, uma vez que os Estados Unidos provavelmente poderiam atender às suas necessidades militares com capacidades de mísseis de cruzeiro lançados por mar e ar.

Em segundo lugar, o governo Trump e o Congresso devem tomar medidas para identificar o que os Estados Unidos desejam alcançar em um futuro regime de controle estratégico de armas. Isso poderia ser alcançado por meio de uma variedade de mecanismos, incluindo: o estabelecimento de uma comissão mandatada pelo Congresso semelhante à Comissão de Postura Estratégica ; dirigir um Centro de Pesquisa e Desenvolvimento com financiamento federal para realizar um estudo sobre o assunto; ou fazendo com que o Poder Executivo conduza revisões internas. Acha que tanques e outros grupos externos também podem contribuir. De fato, no final deste ano, a Brookings Institution planeja lançar um projeto examinando essa questão crítica.

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Terceiro, com as relações entre os Estados Unidos e a Rússia em seu ponto mais baixo desde o fim da Guerra Fria, é fundamental manter o diálogo entre os dois países sobre questões estratégicas. Portanto, ambos os lados devem convocar conversas de alto nível para abordar todo o espectro de questões de estabilidade estratégica.

Quarto, os Estados Unidos devem considerar seriamente a melhor forma de trazer a China e outros novos atores para uma futura estrutura de estabilidade estratégica. O desenvolvimento da China de capacidades nucleares, cibernéticas, anti-satélite e outras estão impactando cada vez mais os cálculos de estabilidade estratégica. Portanto, avançando, o governo Trump deve considerar a convocação de uma discussão trilateral entre os Estados Unidos, a Rússia e a China para explorar o futuro da estabilidade estratégica com mais detalhes.

Finalmente, os Estados Unidos devem estender o Novo START a fim de facilitar o apoio político doméstico bipartidário contínuo para a modernização nuclear estratégica; manter um nível de estabilidade estratégica com a Rússia no curto a médio prazo; e ganhar tempo enquanto trabalhamos para desenvolver uma nova estrutura para estabilidade estratégica que incorpora novos atores e tecnologias emergentes.