Proteção Ambiental e Estados: Corrida para o Resultado ou Corrida para o Resultado Final?

Quando o Congresso lançou as bases para a regulamentação ambiental de hoje no início dos anos 1970, a ideia de que os estados inevitavelmente abriam caminho no controle da poluição e na conservação para atrair negócios foi um argumento poderoso para a ação nacional. Quando detritos industriais no rio Cuyahoga, em Cleveland, pegaram fogo e o óleo de uma explosão no mar destruiu as praias de Santa Bárbara em 1969, os incidentes se tornaram símbolos nacionais de uma corrida para o fundo da política estadual e local.

Recentemente, essa visão ganhou novo suporte. Não muito tempo atrás, a imprensa publicou relatos gráficos de dejetos de suínos descendo o rio Pagan da Virgínia em direção à Baía de Chesapeake de uma fábrica de propriedade da Smithfield Foods, Inc., o maior produtor de produtos suínos da Costa Leste. A aplicação negligente das leis nacionais contra a poluição da água poderia criar 'paraísos da poluição' e levar a uma mudança na produção e nos empregos que penalizariam os estados conscienciosos, publicou o New York Times.

Mas a ideia da corrida para o fundo do poço é muito simplista para descrever as forças que moldaram as políticas ambientais estaduais na década de 1990. A ideia está desatualizada por três motivos. Em primeiro lugar, as evidências agora são esmagadoras de que as empresas raramente decidem onde se instalar ou expandir com base na força ou na fraqueza dos programas ambientais estaduais. Em segundo lugar, a política estadual foi transformada de forma a tornar mais provável que as questões de poluição e conservação recebam uma audiência justa, independente de ação federal. Finalmente, e mais importante, as atitudes públicas mudaram. Hoje, os estados competem para ganhar prosperidade em uma economia em rápida mudança. Depois de quase 30 anos de ação governamental e progresso científico, funcionários do governo, executivos e eleitores descobriram que algumas medidas ambientais ajudam nessa disputa. Há evidências crescentes de que alguns estados lideram em crescimento econômico e proteção ambiental, enquanto outros ficam para trás em ambos.



Chamar atenção para essas mudanças não é negar que os governos estaduais e locais enfrentam duras negociações, que as empresas costumam fazer lobby para enfraquecer as regras ambientais ou que alguns poluidores ainda tentam vencer o sistema. Contratar inspetores para fazer cumprir a lei ou comprar terras para proteger uma bacia hidrográfica é caro e deve competir por fundos estaduais limitados para melhorar escolas, construir estradas e pagar pelo Medicaid e bem-estar. As questões ambientais continuam a ser controversas porque muitas vezes opõem trabalhos a um ar mais limpo ou mais conservador e, às vezes, ambas as opções oferecem benefícios econômicos. Quando as apostas são altas, empresas, trabalhadores, proprietários de casas e outros grupos lutarão por seus interesses. E, é claro, sempre haverá trapaceiros.

Trinta anos atrás, a suposição de que havia uma corrida ao fundo do poço entre os estados era importante porque o Congresso estava debatendo a necessidade de uma estrutura nacional de proteção ambiental. Essa questão agora está resolvida. Os democratas e republicanos convencionais concordam que a poluição do ar, da água e outros problemas ambientais que cruzam as fronteiras estaduais devem continuar a ser controlados por regras federais. Como a maior parte de nossa atenção diária é voltada para batalhas duras no perímetro da autoridade governamental, é fácil esquecer que testemunhamos um acontecimento excepcional nas últimas três décadas: a introdução bem-sucedida de um novo tema na política nacional.

Hoje, a questão de saber se os estados diminuem a proteção ambiental para atrair negócios é importante por diferentes razões. Em primeiro lugar, chegamos a um ponto de inflexão na política ambiental nacional em que algum reajuste das funções federais e estaduais é inevitável. Graças em parte ao sucesso considerável das leis nacionais destinadas a controlar as principais fontes de poluição e encorajar a conservação em grandes extensões de terras federais, a atenção do público está agora se voltando para problemas que são mais difíceis de resolver em Washington. A próxima geração de políticas ambientais abordará fontes amplamente dispersas de poluição e oportunidades de conservação que afetam fazendas e empreendimentos habitacionais, bem como florestas e prados.

Em segundo lugar, tanto democratas quanto republicanos estão pedindo novas abordagens para a primeira geração de problemas ambientais, a fim de dar mais flexibilidade aos Estados. A frustração com os altos custos e a rigidez das regulamentações de comando e controle gerou movimentos para complementar essas regras com incentivos de mercado, acordos negociados, padrões do setor e outras técnicas que descentralizam as decisões.

Terceiro, o alcance da regulamentação federal pode ser excessivamente amplo. A Academia Nacional de Administração Pública sugeriu, por exemplo, que controlar os contaminantes químicos na água potável e decidir quando, onde e como limpar os resíduos perigosos pode ser melhor feito pelos governos estaduais e locais.

A confusão contínua sobre as capacidades dos governos estaduais é cara. As revisões muito necessárias de três dos pilares legais da política ambiental nacional - a Lei do Superfundo, Água Limpa e Espécies Ameaçadas - estão paralisadas no Congresso em parte por causa de questões problemáticas sobre como os governos federal e estadual devem compartilhar autoridade.

As empresas mudaram

Na década de 1970, novos requisitos repentinos de controle de poluição com prazos curtos exigiam grandes investimentos não planejados que eram extremamente caros para algumas indústrias. Hoje, os custos ambientais raramente determinam a localização da empresa porque se tornaram um elemento relativamente pequeno e geralmente previsível das despesas corporativas. Mesmo para as indústrias química e de petróleo, as despesas anuais com redução da poluição chegam a menos de 2% das vendas. Os custos de capital para o controle da poluição variam amplamente de uma indústria para outra, variando de 2 por cento dos custos de capital totais para maquinário e 3 por cento para eletrônicos a 13 por cento para indústrias químicas e 25 por cento para petróleo e carvão. Mesmo quando substanciais, no entanto, esses custos geralmente são superados por considerações de mão de obra, imóveis, transporte, energia e impostos nas decisões de relocação, de acordo com pesquisas de executivos de empresas. Uma advertência, no entanto. Mudanças repentinas nas regras de poluição às vezes podem fechar fábricas individuais e destruir empregos. A reforma de fábricas antigas pode ser extremamente cara, e as pequenas empresas ou marginais nem sempre podem sobreviver às exigências do governo para fazer mudanças.

A evidência empírica confirma que o rigor das políticas ambientais estaduais geralmente tem pouca influência na localização das empresas. Os economistas, que acharam o problema difícil de analisar devido à escassez de informações sobre a relocação de empresas e a complexidade da política ambiental, geralmente não encontraram uma forte associação entre os custos de conformidade ambiental e a localização da empresa. Estudos durante o governo Reagan, quando a supervisão nacional diminuiu, não encontraram evidências de empresas se movendo em busca de paraísos poluidores. Da mesma forma, há poucas evidências de que as empresas internacionais busquem paraísos poluidores, de acordo com um relatório recente da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico.

em quantos estados as lixadeiras ganharam

Às vezes, as empresas podem escolher um alto padrão de proteção ambiental por motivos que nada têm a ver com a legislação estadual. Os investidores atingidos pela queda nos preços das ações do Rust Belt na década de 1970, quando as empresas previram custos devastadores para cumprir a primeira onda de leis ambientais, agora querem saber se as empresas planejaram novos requisitos. E empresas com fábricas em muitos locais podem achar mais econômico aderir a um único conjunto de padrões ambientais.

Estados mudaram

Os estados da década de 1990 têm pouca semelhança com os estados da década de 1960 e seu papel na proteção ambiental mudou fundamentalmente. Como entidades políticas, foram transformadas pelo crescimento de quadros profissionais, vigorosos sistemas bipartidários, uso de referendos e iniciativas para fazer políticas e requisitos procedimentais que asseguram uma maior participação pública nas decisões regulatórias.

Muitos aspectos da proteção ambiental foram assimilados na política estadual e local, assim como na política nacional. O cientista político Barry Rabe observa em Proteção Ambiental na década de 1990 que cerca de 70 por cento da legislação ambiental importante promulgada pelos estados tem pouco ou nada a ver com a política nacional e apenas cerca de 20 por cento dos US $ 10 bilhões que os estados agora gastam anualmente com meio ambiente e recursos naturais vêm de Washington. Os governos estaduais e locais são responsáveis ​​por quase toda a aplicação das leis ambientais nacionais e continuam a dominar as decisões em áreas como uso da terra e disposição de resíduos. Ocasionalmente, os estados cooperaram para distribuir os custos do tratamento de um problema complexo ou para concentrar as pressões de ação entre os estados afetados. A aplicação negligente ainda ocorre, é claro, mas é mais provável que seja controlada por interesses políticos dentro do estado.

Atitudes públicas mudaram

Finalmente, a ideia de que os estados rotineiramente minimizam a proteção ambiental para atrair negócios está desatualizada porque aprendemos algumas coisas nos últimos 25 anos sobre os benefícios - e custos - da proteção ambiental. Mesmo sem um estímulo federal, os eleitores mostraram que às vezes estão dispostos a pagar pela limpeza ou conservação estadual ou local, se puderem colher os frutos. As medidas ambientais que contribuem para a infraestrutura crítica, atraem trabalhadores qualificados ou satisfazem as necessidades de empresas específicas são corretamente vistas como tendo valor econômico. Governadores e legisladores apóiam propostas ambientais que promovem água potável ou fornecem saneamento adequado não porque Washington exige, mas porque a saúde pública é uma pré-condição para a prosperidade. Os eleitores aprovam medidas que melhoram o apelo de uma área como um lugar para se viver e trabalhar, em parte porque atender às preferências de trabalhadores qualificados pode aumentar o crescimento econômico. E o turismo (responsável por quase 10 por cento dos empregos dos EUA em 1995) não é o único negócio com interesse direto no controle da poluição ou conservação. As empresas que requerem grandes quantidades de água pura, por exemplo - fabricantes de chips de computador, empresas de processamento de alimentos e cervejarias, para citar alguns - têm incentivos econômicos para manter córregos, rios e lençóis freáticos sem contaminação.

No outro extremo, gastar dinheiro para limpar a poluição que se espalha, flui, vaza ou pode ser transportada para outros estados é provavelmente visto como uma perspectiva ruim pelos políticos estaduais. E desistir de áreas de desenvolvimento primordial para proteger espécies ameaçadas é geralmente visto como oferecendo poucos benefícios econômicos ou políticos. Os cientistas ambientais devem considerar os efeitos do desenvolvimento nas gerações futuras. Os políticos estaduais geralmente não podem. Quando os investimentos insuficientes para os estados são prioridades para o país, é necessária uma supervisão federal rigorosa.

Uma corrida para o resultado final

Em geral, porém, o apoio à proteção ambiental é um resultado, não uma causa, da prosperidade. Pelo menos nos extremos, os estados com economias fortes tendem a apoiar programas de proteção ambiental relativamente fortes, enquanto aqueles com economias fracas costumam apoiar programas mais fracos.

Na década de 1990, a competição real entre os estados não é uma corrida para o fundo do poço para minimizar a proteção ambiental, mas uma corrida para o resultado final para melhorar os valores das propriedades e aumentar as receitas fiscais. Os Estados competem para ganhar prosperidade em uma economia em que as empresas estão se consolidando, o capital está cada vez mais móvel e os trabalhadores qualificados às vezes são escassos.

Como a experiência mostra que as economias ricas dedicam mais recursos à proteção ambiental do que as que lutam, devemos nos preocupar com o futuro do controle da poluição e da conservação em estados relativamente pobres.

Algumas pesquisas sugeriram ligações diretas entre prosperidade e proteção ambiental. Uma análise do Institute for Southern Studies em 1994 descobriu que 9 dos 12 estados mais fortes em proteção ambiental também foram os mais fortes em crescimento econômico, enquanto 12 dos 14 estados mais fracos em proteção ambiental também se classificaram entre os mais baixos em crescimento econômico . Os estados que dependem de petróleo, madeira, mineração ou outras indústrias de recursos naturais podem enfrentar problemas especiais com a melhoria da proteção ambiental e com a montagem dos ingredientes para um crescimento duradouro.

Essas diferenças entre os estados não são surpreendentes. As fronteiras dos estados foram traçadas por acidentes de acordo e compromisso político, não por um desejo de equidade. Essas divisões fortuitas produziram variações na cultura política e na história que, em geral, celebramos. Eles também produziram variações nos recursos naturais e ativos tributáveis. A proteção ambiental do Estado, que reside em uma junção de forças econômicas, vontade política e tradição histórica, reflete naturalmente essas diferenças duradouras.

Um perigo, porém, é que os estados que são fracos tanto em crescimento econômico quanto em proteção ambiental são particularmente vulneráveis ​​a um aperto de financiamento que pode se tornar uma dinâmica política importante durante os próximos 10 anos - a perspectiva de demandas crescentes por proteção ambiental que ninguém está disposto ou pode pagar. Muitos dos estados menos prósperos dependem mais fortemente de fundos federais para financiar a proteção ambiental em um momento em que esses fundos são cada vez mais escassos. E seus orçamentos provavelmente serão mais sobrecarregados por demandas como bem-estar e Medicaid e menos facilmente expansíveis por aumentos de impostos ou empréstimos.

Porém, nada disso é um argumento para o determinismo econômico. As economias estatais estão mudando constantemente à medida que os mercados mudam, e a experiência mostra que a vontade política e as circunstâncias fortuitas podem superar os obstáculos ao crescimento. As indústrias de alta tecnologia em expansão e o turismo tornaram os estados das Montanhas Rochosas, tradicionalmente dependentes da mineração, madeira e agricultura, a região de crescimento mais rápido do país no início dos anos 1990. E a recente inauguração do Old Works Golf Course, projetado por Jack Nicklaus, de US $ 11 milhões, em Anaconda, Montana, construído sobre um terreno do Superfund, não é um evento isolado.

O que fazer?

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Desistir do tema simplista de uma corrida para o fundo do poço entre os estados para minimizar a proteção ambiental abre o caminho para considerar questões mais difíceis. Quanta flexibilidade os estados devem ter para fazer escolhas sobre medidas ambientais? Como as prioridades nacionais que não são do interesse de nenhum estado podem ser promovidas? Como lidar com as desigualdades crônicas entre os estados? Diversas iniciativas já em andamento sugerem respostas parciais.

Variações sobre temas nacionais. Definir metas nacionais claras e dar aos estados o máximo de flexibilidade possível em como realizá-las é a melhor maneira de mediar entre as prioridades nacionais e as diferenças entre os estados. Suplementar os padrões com um uso mais amplo de incentivos de mercado, soluções negociadas e automonitoramento de negócios pode ampliar as escolhas locais, respeitando as prioridades nacionais. O governo federal deve concentrar a supervisão onde os estados são mais fracos, como sugeriu a Academia Nacional de Administração Pública. E, à medida que as informações melhoram, o progresso do estado deve ser avaliado pelas condições ambientais, não pelo número de inspeções e autorizações. É claro que tudo isso é muito mais fácil de dizer do que fazer. Após 30 anos de esforços e bilhões de dólares gastos, os Estados Unidos ainda não têm um sistema confiável de medição das tendências nas condições ambientais que poderia ser uma base para estabelecer metas nacionais e marcar o progresso em direção a elas.

Informação como regulamento. Exigir que o público receba informações detalhadas sobre as consequências ambientais pode criar incentivos para que empresas e governos limitem a poluição, especialmente se as consequências afetarem diretamente aqueles que recebem as informações e se os fatos forem acompanhados de interpretação objetiva. Usando Surf Your Watershed, o mais novo site da EPA na Internet, por exemplo, qualquer pessoa que inserir um código postal pode agora aprender sobre fontes de poluição, qualidade da água e fontes de água potável. E as emendas de 1996 à Lei de Água Potável Segura, aprovadas pelo 104º Congresso após dois anos de acrimônia, exigem que os sistemas locais de água notifiquem os clientes uma vez por ano sobre bactérias e produtos químicos na água encanada como uma forma de encorajar um monitoramento cuidadoso. Esses requisitos de informação seguem o exemplo do Inventário de Liberação de Tóxicos, uma disposição adicionada à lei federal em 1986 e recentemente ampliada, que exige que as empresas relatem suas descargas de substâncias tóxicas. Cooperação regional. Os possíveis benefícios da cooperação regional têm recebido muito pouca atenção em um sistema político que enfatiza a autoridade nacional e estadual. Muitos problemas ambientais são inerentemente de escopo regional, ao invés de nacional ou local. Precisamos entender melhor por que algumas tentativas de cooperação regional são bem-sucedidas e outras fracassam.

Financiamento criativo. Os eleitores que efetivamente limitaram as receitas do estado resistindo aos aumentos de impostos continuam dispostos a pagar taxas especiais por serviços ambientais ou projetos que são vistos como investimentos necessários, ajudando a aliviar o aperto de financiamento, especialmente para os estados menos prósperos. Três quartos dos programas estaduais e locais de eliminação de resíduos são financiados por taxas especiais, uma proporção que aumentou rapidamente na década de 1990, de acordo com um relatório de 1995 do General Accounting Office. Taxas especiais também têm desvantagens, é claro. Vincular a arrecadação de receitas aos gastos em atividades específicas pode interferir na agilidade do sistema político em responder às mudanças nas necessidades do público.

Tempos de mudança

Seria um erro deixar os temores dos anos 1970 dominarem a ação nos anos 2000. A corrida para o fundo do poço é uma ideia poderosa que ressoou com mudanças repentinas nos requisitos ambientais durante os anos 1970. Tem pouca relação com os desafios da década de 1990, quando os custos ambientais são uma parcela relativamente pequena das despesas comerciais, os governos estaduais estão mais abertos para incluir os interesses ambientais e o entendimento público melhorou. Depois de quase 30 anos, a proteção ambiental foi assimilada ao sistema político, onde continuará a evoluir em milhares de ações nacionais, estaduais, locais e privadas separadas. O sucesso dessas ações depende em parte de nossa capacidade de adaptar nossas ideias sobre como governos e empresas trabalham às novas circunstâncias. Em uma época de recursos nacionais escassos e disparidades contínuas entre os estados que têm sucesso no crescimento econômico e proteção ambiental e aqueles que têm menos sucesso em ambos, nossa atenção agora deve se voltar da corrida para o fundo, para a corrida para o lucro líquido.