Êxodo dentro das fronteiras: a crescente crise de deslocamento interno

Em primeiro lugar, gostaria de agradecer ao Centro para Refugiados e Estudos de Migração Forçada do Instituto de Pesquisa Sociológica, Política e Jurídica da Universidade St. Cyril and Methodius por iniciar esta série de palestras sobre o Exodus Within Borders. Ao fazê-lo, reconheceu que uma visão abrangente da migração forçada deve incluir não apenas os refugiados, mas também os deslocados internos (IDPs). De fato, espero que este Centro e outras instituições acadêmicas da região comecem a incorporar sistematicamente em seus currículos o estudo do deslocamento interno. Agradeço em particular ao Professor Pande Lazarevski, Diretor do Instituto, Professora Mirijana Naicheveska, chefe do Centro, e ao Dr. Sunoor Verma, que veio a Washington e trabalhou incansavelmente para organizar esta conferência. Em segundo lugar, gostaria de expressar minha gratidão ao ACNUR Skopje, que deu forte apoio à série, principalmente ao Sr. Amin Awad, o Representante do ACNUR, e à Sra. Brenda Goddard, que contribuiu para o desenvolvimento do programa. E meus agradecimentos também ao Open Society Institute por seu apoio à série de palestras.

Por último, mas não menos importante, sou grato à equipe de palestrantes por se juntar a mim neste empreendimento. O grupo, como você verá, é uma rica mistura de disciplinas acadêmicas e especialização. E como o assunto de deslocamento interno é muito novo, a equipe inclui alguns dos verdadeiros pioneiros nesse campo.

Quanto ao local da série de palestras, dificilmente consigo pensar em um local mais adequado para abrir discussões sobre o tema deslocamento interno. Desde o início da década de 1990, com o desmembramento da ex-Iugoslávia, a região dos Bálcãs experimentou alguns dos piores conflitos e deslocamentos na Europa desde a segunda guerra mundial. Estima-se que haja hoje 500.000 deslocados internos na Bósnia-Herzegovina, 480.000 na Sérvia, 34.000 na Croácia e 20.000 na Macedônia. Isso totaliza mais de um milhão de pessoas deslocadas internamente somente nesta região. E apenas dois anos atrás, a guerra em Kosovo produziu mais 500.000 pessoas deslocadas internamente e 900.000 refugiados, a maioria dos quais puderam retornar para suas casas. Portanto, o assunto do deslocamento interno dificilmente é acadêmico nesta parte do mundo, mas um problema real que afeta um grande número de pessoas e envolve questões não resolvidas de fronteiras nacionais, estados multiétnicos versus monoétnicos, direitos das minorias e democratização. Mas antes de considerarmos as características especiais que definem o deslocamento interno nos Bálcãs, vamos nesta primeira aula colocar o problema em um contexto global.



O fenômeno do deslocamento interno não é novo. Na verdade, é tão antigo quanto a história humana. Depois que as marcações territoriais surgiram e, mais formalmente, o estado-nação, os deslocados internos e externos tornaram-se uma realidade, mesmo que não fossem chamados de refugiados e deslocados internos. De fato, na Europa, durante o século passado, especialmente antes e durante a segunda guerra mundial, Hitler e Stalin deslocaram à força milhões de seus cidadãos, e a própria guerra criou um número enorme de pessoas deslocadas internamente.

Mas não foi até os últimos 10 anos de 20ºséculo que o termo internamente Pessoas deslocadas passaram a ser utilizadas regularmente e a atenção internacional se voltou para a tentativa de criar um sistema internacional para lidar com essas pessoas. É preciso lembrar que, após a segunda guerra mundial, os esforços internacionais se concentraram na criação de leis e mecanismos para fornecer proteção internacional às pessoas que fugiram através fronteiras por causa da perseguição. A Convenção de Refugiados e o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados surgiram em 1951 - um grande passo à frente naquela época, já que antes disso as pessoas que buscavam asilo no território de um país estrangeiro eram rejeitadas rotineiramente.

Mas o sistema internacional criado para refugiados não se estendeu a pessoas deslocadas à força e em risco dentro de seus próprios países. Pessoas deslocadas que não puderam cruzar a fronteira por causa de barreiras geográficas ou porque os combates eram muito ferozes ou porque eram muito velhas, jovens ou doentes para tentar, ou porque queriam ficar em seus próprios países - não foram consideradas abrangidas este guarda-chuva de proteção internacional. Para ter certeza, se houvesse um conflito armado interno, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha ajudaria se fosse permitido a entrada. Mas, na maioria das vezes, os deslocados internos não eram considerados motivo de preocupação para a comunidade internacional. Noções tradicionais de soberania estatal excluíam essa preocupação. Os governos foram considerados como tendo a responsabilidade exclusiva de prover o bem-estar e a segurança de seus cidadãos. Quando eles não conseguiram fazer isso ou deliberadamente sujeitaram suas populações ao deslocamento forçado, fome, assassinatos em massa e outros abusos graves, a comunidade internacional basicamente apoiou.

Não foi até a última década de 20ºséculo em que começaram a surgir questões sobre a proteção das pessoas em seus próprios países - não deveria haver algum tipo de instrumento jurídico internacional para as pessoas desenraizadas em seus próprios países? Não deveria haver alguns arranjos institucionais internacionais para ajudá-los? Em outras palavras, um senso de responsabilidade internacional começou a surgir em relação às pessoas em risco em seus próprios países. Uma das principais razões para a mudança foi o aumento no número de pessoas deslocadas internamente durante a década de 1990. Quando contado pela primeira vez em 1982 pelo Comitê dos EUA para Refugiados, havia apenas 1,2 milhão em 11 países. Em 1997, 20 a 25 milhões eram encontrados em mais de 40 países, principalmente por causa da explosão de guerras civis decorrentes ou após a Guerra Fria.

Uma segunda razão pela qual a questão do deslocamento interno veio à tona foi o fim da Guerra Fria. Quando as superpotências estavam envolvidas em guerras por procuração em Angola, Moçambique, El Salvador ou Afeganistão, nenhuma atenção foi dada aos deslocados internos. Foi apenas quando essas lutas geopolíticas começaram a diminuir que a dimensão humanitária da situação veio à tona e foi reconhecida como exigindo atenção internacional. O fim da guerra fria também facilitou o acesso. Sem medo de retaliação das superpotências, abriram-se possibilidades para cruzar fronteiras e alcançar os deslocados internos. Isso foi reforçado por uma maior aceitação da ideia de que os eventos que ocorrem dentro de um país são uma preocupação legítima da comunidade internacional. Essa visão há muito é defendida pelo movimento de direitos humanos, que insistia que os governos deveriam ser responsabilizados quando deixassem de cumprir suas obrigações de acordo com a Carta das Nações Unidas e os acordos internacionais de direitos humanos. As organizações humanitárias também começaram a insistir que, quando o acesso fosse negado às populações que necessitavam de alimentos e medicamentos, a comunidade internacional deveria encontrar maneiras de se envolver. Assim, no Sudão em 1989 e 1990, a ONU usou duras negociações diplomáticas para persuadir o governo e as forças rebeldes a aceitar alimentos e suprimentos para os deslocados internos. De fato, um programa humanitário, Operação Lifeline Sudan, foi instituído dentro de um país soberano e durante um conflito em curso para alcançar deslocados internos e outras pessoas afetadas. E nos casos do Iraque, Somália, Bósnia e Ruanda, o Conselho de Segurança exigiu acesso e até usou a força para tentar levar ajuda aos deslocados e outras populações afetadas.

Os avanços tecnológicos - o que chamamos de fator CNN - também ajudaram. Assistir pessoas morrendo de fome nas telas de TV gerou demandas públicas por ação internacional e uma onda de ajuda a pessoas deslocadas dentro de seus próprios países.

Certamente, parte do interesse em proteger as pessoas em seus próprios países surgiu do desejo de conter o fluxo de refugiados. A vantagem política que motivou muitas nações a aceitar refugiados durante a Guerra Fria deu lugar - no início da década de 1990 - ao desejo de limitar sua entrada. Tanto os governos ocidentais quanto os de outras partes do mundo começaram a demonstrar menos disposição para aceitar um grande número de refugiados e, em vez disso, concentraram suas energias na necessidade de promover proteção e assistência aos deslocados dentro de seus próprios países. O decrescente número de refugiados no mundo hoje e o aumentando número de deslocados internos estão inextricavelmente conectados.

Ainda outra razão pela qual a questão do deslocamento interno ganhou destaque foi a compreensão de que a paz e a reconstrução em sociedades devastadas pela guerra não poderiam ocorrer sem a reintegração efetiva das pessoas deslocadas. Muitos dos países devastados pela guerra civil tiveram de um terço a três quartos de sua população desenraizada à força. Assim, tornou-se impossível falar sobre reconstrução e desenvolvimento sem levar em consideração o retorno e a reintegração de refugiados e pessoas deslocadas internamente. E aqui nos Bálcãs, pode-se ver que o retorno das pessoas deslocadas e a resolução de suas reivindicações de propriedade estão intrinsecamente ligadas à restauração da paz e da estabilidade em diferentes áreas.

Finalmente, a proteção dos deslocados internos passou a ser vista como tendo ramificações políticas e estratégicas, necessitando de ação internacional. De fato, em 1998, o secretário-geral das Nações Unidas, Kofi Annan, alertou que, se não for abordado, o deslocamento interno pode causar não apenas instabilidade interna, mas pode se espalhar através das fronteiras e perturbar a estabilidade externa e regional. Isso, disse ele, exigia preocupação internacional em apoio aos esforços nacionais. E desde a década de 1990, o Conselho de Segurança da ONU tem feito ligações entre situações de desastre humanitário e paz e segurança internacionais.

O aumento da visibilidade do problema, entretanto, não o tornou mais fácil de lidar. Existem hoje no mundo cerca de 20 a 25 milhões de pessoas deslocadas internamente por conflitos, conflitos internos e violações sistemáticas dos direitos humanos. A maioria são mulheres e crianças. Pelo menos 10 milhões podem ser encontrados na África, 5 milhões na Ásia, 3 a 4 milhões na Europa e 2 milhões nas Américas. O acesso a eles costuma ser difícil devido aos combates em curso ou porque governos ou grupos insurgentes obstruem deliberadamente a assistência aos deslocados, temendo que a ajuda fortaleça o outro lado. O acesso também pode ser dificultado pelas diferentes manifestações de deslocamento interno. Na maioria dos países, os deslocados internos não se reúnem em acampamentos ou assentamentos de fácil acesso, como os refugiados, mas se dispersam para evitar a identificação ou podem buscar refúgio nas comunidades locais.

Apesar das dificuldades em alcançá-los, a ação humanitária internacional torna-se necessária devido à falta de atenção às suas necessidades por parte de suas próprias autoridades nacionais. Em muitas situações de deslocamento interno, os governos não têm capacidade para ajudar suas populações deslocadas ou se recusam deliberadamente a fazê-lo. Em guerras civis que dividem os países em linhas raciais, religiosas, étnicas ou lingüísticas, os governos costumam ver suas populações deslocadas como inimigas, não como seus próprios cidadãos a serem protegidos e assistidos. Da mesma forma, os grupos insurgentes costumam usar as populações deslocadas como escudos humanos, forçando-os a fornecer cobertura e a se juntar às fileiras dos insurgentes. O resultado é que, em muitas situações de deslocamento, as pessoas deslocadas internamente são mais frequentemente privadas de suporte básico de vida do que outros membros da população. E porque estão isolados de suas casas e separados de suas comunidades, meios de subsistência e todas as fontes familiares de proteção, são alvos especialmente fáceis para ataques físicos, recrutamento forçado e abuso sexual. Pesquisas encontraram taxas de mortalidade entre pessoas deslocadas internamente até 60 por cento mais altas do que aquelas para pessoas afetadas por conflitos e não deslocadas no mesmo país. Na verdade, as taxas de mortalidade mais altas já registradas durante emergências humanitárias envolvem deslocados internos. E algumas das taxas de desnutrição mais altas registradas nos últimos anos ocorreram em populações de deslocados internos. Mesmo nos países europeus mais desenvolvidos, onde as pessoas deslocadas, ao contrário de outras partes do mundo, não morrem de fome ou morrem em massa de doenças, os deslocados internos podem ser extremamente negligenciados. Os governos geralmente estão dispostos a ajudar apenas os deslocados internos pertencentes ao mesmo grupo étnico do dominante no governo. E, mesmo assim, eles podem fazer isso de forma inadequada como na Geórgia ou no Azerbaijão, onde deslocados internos ainda podem ser encontrados vivendo em vagões de trem e quartos de hospital vazios, embora a emergência tenha acabado. Na Chechênia, os deslocados internos de um grupo étnico diferente do governo da Federação Russa estão em uma situação verdadeiramente desesperadora.

Respondendo à crescente preocupação internacional com o número de deslocados internos e sua clara necessidade de assistência e proteção, o Secretário-Geral da ONU em 1992 nomeou um Representante para Pessoas Deslocadas Internamente, Dr. Francis Deng, para estudar o problema e apresentar recomendações para ação internacional. Tenho trabalhado em estreita colaboração com o Dr. Deng desde sua nomeação, tentando responder às perguntas fundamentais: Quem são os deslocados internos? Como eles são diferentes e semelhantes aos refugiados? Quem é responsável por eles - seus governos, a comunidade internacional? Deve haver um quadro jurídico internacional para eles? As organizações internacionais devem receber certas responsabilidades? Quais são as melhores soluções para o problema?

O desenvolvimento de uma definição de PDI levou vários anos. Conforme estabelecido na introdução aos Princípios Orientadores sobre Deslocamento Interno, os deslocados internos são descritos como pessoas ou grupos de pessoas que foram forçadas ou obrigadas a fugir ou deixar suas casas ou locais de residência habitual, em particular como resultado de ou em a fim de evitar os efeitos de conflitos armados, situações de violência generalizada, violações de direitos humanos ou desastres naturais ou de origem humana, e que não tenham cruzado uma fronteira estatal reconhecida internacionalmente.

As duas características cruciais da definição são coerção ou movimento involuntário e permanência dentro de suas fronteiras nacionais. A definição também inclui as principais causas do deslocamento - conflito armado, violência generalizada, violações dos direitos humanos e desastres naturais ou de origem humana, embora a qualificação, em particular, deixe claro que o deslocamento interno não se limita apenas a essas causas.

Basicamente, a definição tenta encontrar um equilíbrio entre uma estrutura muito estreita que corre o risco de excluir pessoas e uma tão ampla que poderia se provar operacionalmente incontrolável. Ele se concentra principalmente em pessoas que, se tivessem que cruzar uma fronteira, se qualificariam como refugiados, mas também inclui pessoas que seriam não se qualificam como refugiados, aqueles que foram desenraizados por desastres naturais e causados ​​pelo homem. A justificativa para incluí-los foi dupla: primeiro, eles são, descritivamente falando, internamente deslocados; em segundo lugar, sabe-se que os governos respondem a desastres naturais discriminando ou negligenciando certos grupos por motivos políticos ou étnicos ou violando seus direitos humanos de outras maneiras. Esse mesmo raciocínio se aplica àqueles arbitrariamente deslocados por projetos de desenvolvimento. Mas as pessoas que migram por razões econômicas são excluídas da definição porque na maioria dos casos o elemento de coerção não é tão claro.

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Deve-se enfatizar que a definição de PDI, ao contrário da definição de refugiado, não confere status legal aos deslocados internos. Os deslocados internos estão em seu próprio país e, portanto, ao contrário dos refugiados, não recebem uma proteção legal substituta. O que a definição de PDI faz é ajudar a identificar quem são os deslocados e quem entre eles pode precisar de proteção e assistência especial.

Desde que foi formulada em 1998, a definição recebeu amplo apoio, embora tenham surgido dúvidas sobre sua aplicação. Diferentes organizações usam diferentes partes dele, aplicando-o de acordo com seus conhecimentos e mandatos. Assim, o ACNUR, de acordo com o seu mandato, trata apenas das pessoas na definição deslocadas por conflitos e violações dos direitos humanos, ou seja, aquelas pessoas que seriam refugiadas se cruzassem uma fronteira. E ONGs como o Comitê para Refugiados dos EUA, que publica estatísticas anuais sobre deslocados internos, contabiliza apenas os deslocados por conflitos e violações dos direitos humanos. Assim, o total de 20 a 25 milhões de deslocados internos, geralmente citados internacionalmente, inclui apenas aqueles que seriam refugiados se cruzassem uma fronteira. Ainda assim, milhões de pessoas deslocadas internamente são desarraigadas por desastres naturais e por projetos de desenvolvimento. Quando esses são somados ao total, passa de 40 milhões. Considerando que as organizações internacionais regularmente se envolvem na ajuda às pessoas deslocadas por desastres naturais, alguns governos e especialistas continuam a argumentar contra a inclusão de pessoas deslocadas por projetos de desenvolvimento na definição de deslocados internos, alegando que tais casos não devem ser motivo de preocupação para a comunidade internacional . Mas quando os projetos de desenvolvimento não atendem aos padrões de interesse público superior e deslocam à força grupos indígenas, pobres e marginalizados sem consulta, respeito aos seus direitos humanos ou a provisão de reassentamento ou compensação adequados, eles certamente devem ser contados como deslocados internos. Na verdade, devemos explorar esses casos de forma mais completa, a fim de identificar aqueles em que as questões de proteção e direitos humanos estão fortemente envolvidas e onde os deslocados podem precisar internacional atenção.

Saber quando termina o deslocamento interno, ou quem não deve mais ser considerado um deslocado interno, é uma questão relacionada que ainda precisa ser respondida. Para os refugiados, o deslocamento termina quando eles retornam aos seus países ou encontram outra solução durável ou quando o ACNUR determina que é seguro para eles retornar e termina com o status do grupo de refugiados. Para deslocados internos, não há cláusula de cessação e nenhuma organização internacional pode fazer tal determinação. Portanto, devemos perguntar: o deslocamento interno termina quando o deslocado volta para casa? E se suas casas forem ocupadas por outras pessoas? Isso termina quando eles se integram a outras áreas? E se eles continuarem a querer voltar para casa, como muitos cipriotas gregos ou bósnios fazem, apesar de sua integração em outros lugares? Termina quando a situação que causa o deslocamento deixa de existir? Na ausência de diretrizes, os cálculos são feitos caso a caso e são arbitrários. Os governos decidem, as organizações que contam decidem ou ninguém decide. Como resultado, o Representante do Secretário-Geral foi solicitado pela ONU para fornecer orientação sobre esta questão e vamos explorar o assunto para ver se podemos chegar a algo útil na tomada de tais decisões.

A necessidade de estatísticas confiáveis ​​foi uma das primeiras recomendações feitas pelo Representante, e tanto o Comitê dos Estados Unidos para Refugiados quanto o Projeto IDP Global se tornaram as duas organizações no mundo hoje contando sistematicamente os IDPs. Eles seriam os primeiros a reconhecer que as figuras usadas são realmente suposições uma vez que, na maioria dos casos, os deslocados internos não são contados individualmente e, muitas vezes, os deslocados internos são inacessíveis a estranhos. Além disso, governos e grupos insurgentes muitas vezes subestimam o número de deslocados internos para negar a magnitude do problema ou aumentam os números para garantir mais ajuda humanitária. Também há muita confusão nos relatórios. Os artigos de jornais freqüentemente fornecem o total de refugiados quando se referem a deslocados internos e vice-versa, e às vezes a migração rural para a urbana é erroneamente contabilizada como deslocamento interno. No entanto, tornou-se claro que o número de pessoas deslocadas internamente é muito maior do que o de refugiados e que tem havido uma tendência de aumento nos totais de deslocados internos desde a década de 1980.

A maioria dos casos de deslocamento induzido por conflito têm um elemento em comum: certos grupos étnicos ou grupos minoritários na sociedade se sentem ou são despossuídos e abandonados pelas autoridades nacionais e, na ausência de recursos nacionais, procuram reverter isso por meio de alguma forma de autonomia cultural. Às vezes, eles até fomentam uma guerra civil para atingir seus objetivos. Os governos, por outro lado, temendo a desorganização do Estado, buscam manter o controle sobre o grupo e, muitas vezes, reprimem-no. Ao olhar ao redor do mundo, vê-se caso após caso de governos monopolizados por ou identificados com um grupo étnico para a exclusão ou marginalização de outros, resultando em conflito civil e deslocamento em massa. Não é por acaso que muitos deslocados internos são membros de minorias.

Especialmente na Europa, há um forte componente étnico nos conflitos internos. Mas mesmo em situações de conflito em que a etnia pode não ser tão aparente, muitas vezes também é um fator. Em conflitos sobre desigualdades de distribuição de riqueza e recursos, como nas Américas, as classes baixas afetadas geralmente vêm de um determinado grupo étnico ou indígena, ou em estados falidos onde diferentes grupos entram em combate nas chamadas guerras de lucro, eles freqüentemente vêm de tribos ou clãs opostos.

Alguns analistas atribuem a violência de base étnica aos líderes políticos ou líderes insurgentes que manipulam diferenças étnicas, religiosas ou linguísticas para seus próprios fins políticos ou militares. Outros apontam que a razão pela qual esses líderes podem explorar com sucesso as diferenças existentes é porque há genuíno queixas na sociedade sobre a divisão do poder político e econômico que precisam ser tratadas. Qualquer que seja a explicação mais pertinente para uma dada situação, deve-se ressaltar que raramente são meras diferenças em uma sociedade que geram conflito, mas sim as consequências dessas diferenças quando se trata de compartilhar o poder e distribuir os recursos da nação.

Existem no mundo hoje cerca de 3.000 grupos étnicos, e a maioria não tem seu próprio estado-nação. Resta ver se o pluralismo ou o estado democrático e multiétnico servirão de modelo para ajudar a reduzir a violência e o deslocamento. Sabemos que uma maior partilha do poder, maiores liberdades políticas e uma distribuição mais equitativa da riqueza nacional levam tempo. Isso sugere que o número de pessoas deslocadas internamente por conflito permanecerá alto nos próximos anos.

Além da definição, das estatísticas e das causas, o Representante do Secretário-Geral teve que enfrentar a questão da soberania, que muitas vezes é o principal desafio para lidar com os problemas de deslocamento interno. De fato, logo no início de sua nomeação, Deng desenvolveu o conceito de soberania como responsabilidade em um esforço para reconciliar a tensão entre a soberania nacional e a ação humanitária internacional em nome das populações deslocadas. Basicamente, estipula que os governos têm a responsabilidade principal de fornecer proteção vital e assistência aos seus próprios cidadãos. Mas se os governos são incapazes de cumprir suas responsabilidades para com seus cidadãos, espera-se que eles solicitem e aceitem ofertas externas de ajuda. Se recusarem ou obstruírem deliberadamente o acesso e colocarem um grande número em risco, a comunidade internacional tem o direito e até a responsabilidade de fazer valer a sua preocupação. O envolvimento internacional em tais casos pode variar do diálogo diplomático à negociação de acesso, à pressão política, às sanções ou, em casos excepcionais, à intervenção militar.

Deng defende isso em todos os seus diálogos com os governos, e nenhum governo jamais questionou o conceito de soberania como uma forma de responsabilidade. O principal motivo é que as noções tradicionais de soberania começaram a mudar. Os governos não podem mais argumentar que a soberania lhes permite negar o apoio vital a seus cidadãos. Eles são vistos como tendo responsabilidades para com seus cidadãos e para com a comunidade internacional. Refletindo isso, o Secretário-Geral da ONU disse à Assembleia Geral em abril de 2000 que a soberania não pode ser um escudo para crimes contra a humanidade. E Francis Deng declarou que quando um grande número de pessoas precisa desesperadamente dos princípios básicos da vida, a comunidade internacional não pode fechar os olhos e dizer que se trata de um assunto interno.

O desenvolvimento dos Princípios Orientadores sobre Deslocamento Interno, os primeiros padrões internacionais para deslocados internos, que abordaremos na próxima sessão, ressalta que o deslocamento interno requer tanto e ação internacional. Apresentados pelo Representante do Secretário-Geral na ONU em 1998, os Princípios afirmam basicamente a doutrina da soberania como responsabilidade. Eles afirmam que a responsabilidade primária pelos deslocados recai sobre seus governos, mas ressaltam o importante papel que a comunidade internacional deve desempenhar quando os governos deixam de cumprir essas responsabilidades. Os governos, afirmam os Princípios, devem permitir o acesso rápido e desimpedido das organizações humanitárias aos deslocados internos.

Foi a pedido de órgãos da ONU que o Representante criou um quadro jurídico para os deslocados internos, em colaboração com uma equipe de especialistas jurídicos internacionais. Os Princípios estabelecem os direitos dos deslocados internos e as obrigações dos governos e dos grupos insurgentes para com essas populações. Eles se baseiam no direito humanitário e nos direitos humanos e no direito dos refugiados, por analogia, e oferecem proteção antes do deslocamento, durante o deslocamento e durante o retorno e reintegração. Eles reúnem em um documento coerente a legislação existente relevante para os deslocados internos e adaptam suas disposições às suas necessidades.

A resposta internacional aos Princípios tem sido extremamente positiva, embora alguns governos no Grupo dos 77 tenham levantado questões, até mesmo algumas objeções aos Princípios, com base no fato de que os governos não os redigiram. No entanto, os Princípios foram formal e unanimemente reconhecidos por órgãos da ONU e por várias organizações regionais, e o Secretário-Geral da ONU instou o Conselho de Segurança a encorajar os Estados membros a observar os Princípios em situações de deslocamento em massa. Mais importante ainda, vários governos começaram a usar os Princípios como base para suas leis e políticas sobre deslocamento interno, e organizações internacionais e ONGs os consideram uma ferramenta valiosa de monitoramento e defesa de direitos. Esse uso mundial dos Princípios aponta para mudanças noções de soberania.

O crescente papel das organizações internacionais na proteção e assistência às pessoas deslocadas internamente também reflete as mudanças nas noções de soberania e uma responsabilidade internacional emergente para com as pessoas deslocadas internamente. Na última década, várias organizações humanitárias, de direitos humanos e de desenvolvimento se apresentaram para fornecer proteção, assistência e reintegração e apoio ao desenvolvimento para pessoas deslocadas internamente. Isso inclui o Alto Comissariado da ONU para Refugiados (que atualmente está ajudando cerca de 4 milhões de pessoas deslocadas internamente em todo o mundo), o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (que está ajudando 5 milhões em 49 países), o Programa Mundial de Alimentos (que forneceu alimentos para 19 milhões de deslocados internos em 1999), UNICEF, o Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas, a Organização Internacional para as Migrações, a Organização Mundial da Saúde, o Gabinete do Alto Comissário para os Direitos Humanos. Existe também uma coordenação, a Coordenação de Assuntos Humanitários, que em breve contará com uma unidade especial para deslocados internos. E há uma miríade de organizações não governamentais.

Seu papel local em ajudar diretamente as pessoas dentro de seus próprios países é uma característica nova e definidora do mundo pós-guerra fria. Mas é um noivado altamente difícil. De fato, nos últimos anos, mais equipes humanitárias foram mortas em emergências humanitárias do que tropas de manutenção da paz. Como resultado, a segurança da equipe humanitária se tornou uma das questões mais urgentes que a comunidade internacional enfrenta quando se trata de deslocamentos internos.

Examinaremos mais de perto o papel das organizações internacionais e regionais em sessões posteriores. Gostaria apenas de enfatizar neste ponto que, apesar do envolvimento de muitas organizações, a resposta internacional ainda é para isso , com as diferentes organizações basicamente escolhendo e escolhendo as situações em que se envolverão com base em seus mandatos, recursos ou outras considerações. O resultado é que um grande número de pessoas deslocadas internamente em todo o mundo ficam sem proteção e assistência. Ao mesmo tempo, há agora um esforço revigorado para fortalecer a colaboração entre as diferentes agências e corrigir as lacunas na resposta.

Uma das lacunas mais marcantes é a proteção dos deslocados internos. Para começar, ainda não existe uma estrutura legal obrigatória para os deslocados internos, embora os Princípios Orientadores estejam rapidamente ganhando terreno como diretrizes respeitadas. Além disso, a proteção de deslocados internos em situações de guerra civil requer habilidades especiais. O acesso pode precisar ser negociado, realocações e evacuações realizadas, áreas seguras criadas e intercessões feitas para garantir que os deslocados não sejam devolvidos à força às condições de perigo ou sujeitos a outros abusos graves dos direitos humanos.

Não são muitas as organizações humanitárias internacionais e de desenvolvimento que possuem esse tipo de habilidade ou experiência. Para ter certeza, o CICV, e cada vez mais o ACNUR, o UNICEF e uma variedade de ONGs começaram a se concentrar em maneiras de fornecer proteção aos deslocados internos. Mas muitos funcionários internacionais de campo consideram tais iniciativas além de seus mandatos ou experiência e temem que a defesa de direitos em nome dos deslocados comprometa sua capacidade de fornecer ajuda ou resulte em sua expulsão do país.

Ao mesmo tempo, as agências internacionais têm experimentado cada vez mais maneiras de aumentar a proteção dos deslocados internos. E isso porque fornecer comida, remédios e abrigo não é suficiente. Na verdade, as pessoas deslocadas internamente, seja na Bósnia ou em qualquer outro lugar, deixaram claro que oferecer alívio, ignorando o fato de que estão sendo espancadas, estupradas ou mortas, leva a descrições trágicas das vítimas como mortos bem alimentados.

Infelizmente, ainda não existe consenso sobre quais organizações internacionais e ONGs devem se envolver na proteção e quais medidas devem ser tomadas. Algumas agências descobriram que aumentar sua presença ativa em locais onde há problemas de proteção pode aumentar a segurança. Outros descobriram que a defesa conjunta pode ser eficaz, ao mesmo tempo que protege agências individuais de serem escolhidas para retribuição. A formulação de programas de assistência para aumentar a proteção também provou ser um meio importante de abordar as questões de proteção. Por exemplo, garantir que as mulheres não tenham que ir longe para buscar lenha, ou que as latrinas sejam bem iluminadas, pode determinar se mulheres e meninas serão estupradas ou não em uma determinada situação. O relato rápido e eficiente de problemas de proteção para aqueles que podem agir sobre eles também é fundamental. Na Bósnia, no início da década de 1990, o pessoal militar e alguns trabalhadores humanitários ficaram em silêncio a princípio quando tomaram conhecimento dos campos de concentração e outros abusos flagrantes. Agora, é mais provável que as informações sobre violações graves sejam encaminhadas por organizações de ajuda humanitária a grupos de direitos humanos e outros que podem tomar medidas para expor as violações e tentar impedi-las. Durante o retorno e a reintegração, organizações internacionais e ONGs descobriram que, em alguns casos, ajuda a realmente acompanhar os deslocados de casa, ajudá-los a recuperar suas casas ou criar instituições para lidar com disputas de terras e propriedades. Eu observaria também que o envio de monitores internacionais para o censo populacional, programado para ocorrer neste país no outono, também se qualificaria como uma medida de proteção.

Infelizmente, a equipe de direitos humanos - ou seja, a equipe de campo do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos e de organizações de direitos humanos - continua ausente na maioria das situações de emergência. Mas, ao mesmo tempo, nos últimos anos, as organizações de direitos humanos começaram a examinar se deveriam desempenhar um papel mais ativo no campo. De fato, começaram os debates sobre se os papéis tradicionais dos direitos humanos de monitoramento e relatórios deveriam ser expandidos para incluir estratégias de proteção mais ativas, como facilitar o retorno, advogar junto às autoridades e ajudar a fortalecer e construir capacidades locais para lidar com o deslocamento. Também surgiu a ideia de um corpo de especialistas em proteção de prontidão para serem ativados em emergências, oriundos de unidades policiais e policiais, organizações humanitárias e de direitos humanos e especialistas em segurança para fornecer aconselhamento técnico e também enviar pessoal para cumprir responsabilidades de proteção.

Apesar da ausência de uma divisão de trabalho para lidar com a proteção no campo, é digno de nota que o Comitê Permanente Interagências da ONU, composto pelos chefes de todas as principais organizações humanitárias, de direitos humanos e de desenvolvimento e grupos guarda-chuva de ONGs, adotou um documento político sobre proteção no final de 1999, conclamando todas as agências humanitárias e de desenvolvimento no campo a se familiarizarem com os Princípios Orientadores e a tomarem medidas para aumentar a proteção, inclusive trabalhando em estreita colaboração com as comunidades locais e organizações locais na promoção da proteção baseada na comunidade .

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É claro que, em algumas situações, a única maneira pela qual a proteção dos deslocados e de outras populações afetadas é considerada possível é por meio da ação militar e policial. Esta região tem visto mais do que suficiente deste tipo de resposta, portanto, dificilmente sou necessário para fornecer comentários. Basta dizer que a ação militar, se olharmos para os casos do Iraque, Somália, Ruanda, Bósnia, Kosovo e Timor Leste, tem um histórico bastante misto no que diz respeito à proteção de populações deslocadas internamente. Certamente, as intervenções geralmente tiveram sucesso na prevenção da fome em massa e, em alguns casos, forneceram segurança limitada, mas na maior parte, houve uma falha em proteger adequadamente os deslocados internos e outras populações afetadas dentro do país. De fato, em 1999, funcionários da ONU pediram desculpas publicamente por não terem feito sua parte para salvar o povo de Srebrenica do massacre. E as autópsias, após a maioria dessas ações militares terem alcançado o consenso de que a intervenção internacional só deve ser empreendida se houver vontade política e as tropas encarregadas da proteção tiverem número, equipamento, recursos, treinamento e mandatos para fazer o trabalho.

Na minha opinião, a principal lição a ser aprendida é um truísmo repetido demais - que a proteção mais eficaz, de longe, não é a intervenção, mas prevenção . Afinal, o deslocamento forçado é apenas um sintoma de um problema muito mais profundo em uma sociedade. Nem a ação militar nem a assistência humanitária podem substituir os assentamentos políticos necessários para resolver as disputas e desigualdades no cerne dos conflitos. É encorajador que o relatório da ONU de 2000 sobre manutenção e construção da paz, conhecido como relatório Brahimi, defenda especificamente estratégias preventivas de longo prazo para proteger os direitos das minorias e instituir acordos políticos nos quais todos os grupos estão representados. Todo grupo, diz o relatório, precisa se convencer de que o Estado pertence a todas as pessoas. Mecanismos internacionais e regionais fortalecidos para lidar com as questões das minorias são claramente necessários para evitar os conflitos que levam ao deslocamento. Além disso, as organizações internacionais e regionais devem despender muito mais energias trabalhando para a mediação e gestão de disputas, exercendo pressão sobre as partes em conflito em potencial e oferecendo ajuda ao desenvolvimento, investimento e alívio da dívida para aqueles que trabalharão para controlar os conflitos. O desenvolvimento internacional e as instituições financeiras como o Banco Mundial também precisam se envolver mais cedo para ajudar a estabilizar as situações, prevenir conflitos e deslocamento por meio de programas que reduzem as desigualdades econômicas e contribuem mais plenamente para o retorno e a reintegração.

Nossa série de palestras nos próximos dias abrangerá uma ampla gama de questões relevantes para o deslocamento interno; além disso, serão realizadas sessões de discussão para enfocar as questões que merecem mais atenção. O que eu enfatizaria ao concluir esta primeira palestra de abertura é que o sistema internacional estabelecido após a segunda guerra mundial para proteger as pessoas fora de seus países de origem é incompleto e inadequado para o desafio dos direitos humanos e emergências humanitárias de hoje. Embora tenha havido um progresso definitivo nos últimos dez anos no reconhecimento de que uma abordagem mais abrangente para a migração forçada é necessária, ainda não temos um sistema internacional eficaz ou previsível para responder às necessidades dos deslocados à força dentro de seus próprios países. Após o genocídio de 1994 em Ruanda, a maior parte da atenção e recursos foram para o outro lado da fronteira para aqueles que fugiram para o Zaire, deixando os deslocados dentro em grande parte para se defenderem sozinhos. E durante a crise de Kosovo de 1999, a maior parte da atenção e dos recursos foram novamente para o outro lado da fronteira e muito pouco para os que estavam presos lá dentro até o fim da guerra.

Alguns continuam a questionar se os deslocados internos devem ser identificados como uma categoria especial, sob o argumento de que a seleção desse grupo levará à discriminação contra outros, e que as situações, e não as categorias de pessoas, devem ser abordadas. Mas o fato é que os deslocados internos têm necessidades especiais, estejam eles em acampamentos ou porões, se fundem em favelas urbanas ou se escondem para evitar a identificação. Antes do deslocamento, durante o deslocamento ou no retorno, suas necessidades são distintas, conforme amplamente estabelecido nos Princípios Orientadores. Embora as abordagens situacionais possam dar maior margem de manobra para responder aos problemas de todos os grupos, essas abordagens devem reconhecer e atender às necessidades distintas de proteção e assistência de homens, mulheres e crianças deslocados internamente. Caso contrário, continuaremos a ver o que vimos muitas vezes no passado - que as necessidades dos deslocados internos são amplamente ignoradas e que as discrepâncias no tratamento entre refugiados e deslocados internos se perpetuam.

No entanto, há uma crescente preocupação internacional com a situação difícil dos deslocados internos, combinada com esforços em nível nacional, regional e internacional para tentar fazer algo para remediar o problema. E a sociedade civil em muitos países está se tornando cada vez mais ativa no apoio à proteção internacional para pessoas deslocadas internamente. Tudo isso traz esperança de que seremos capazes de construir um sistema internacional durante os 21stséculo que podemos chamar de regime IDP. A criação de um sistema internacional eficaz para os deslocados internos será o verdadeiro teste de uma noção ampliada e mais responsável de soberania e dará maior significado aos conceitos existentes de direitos humanos e proteção. Nos próximos dias, espero que todos contribuamos para moldar esse sistema. Não devemos deixar esse trabalho apenas para burocratas em diferentes capitais. A responsabilidade é de todos nós.