Fit for Fat City: Um Menu Simples de Políticas Europeias para Melhorar Nossa Forma Urbana

A expansão urbana nos Estados Unidos reflete circunstâncias geográficas, demográficas e econômicas distintas, mas também resulta de uma combinação única de políticas públicas. As paisagens urbanas americanas e europeias são moldadas em parte por diferenças fundamentais em como as sociedades organizaram tudo, desde impostos nacionais e sistemas de transporte a estratégias habitacionais, subvenções agrícolas, esforços de conservação de energia, proteção de pequenos negócios e responsabilidades fiscais locais. Embora a maior parte da agenda pública no exterior não possa, e não deva, ser imitada aqui, alguns aspectos gerais são decididamente dignos de consideração. Eles sugerem maneiras pelas quais as cidades dos EUA podem se beneficiar de revisões seletivas de nossa estrutura tributária, orçamento de transporte, programa de habitação pública e estrutura regulatória federal.

RESUMO DA POLÍTICA # 44

Os assentamentos urbanos crescem em três direções: em prédios altos, aglomerados ou nos subúrbios. Embora as cidades em todos os lugares tenham se desenvolvido em cada uma dessas formas em vários momentos, em nenhum lugar da Europa a dispersão externa de pessoas e empregos correspondeu ao escopo da suburbanização nas áreas metropolitanas dos Estados Unidos. Em 1950, menos de um quarto da população dos EUA vivia nos subúrbios. Agora, bem mais da metade. Por que a maioria das cidades europeias permaneceu compacta em comparação com a extensa metrópole americana? E que lições, se houver, podem valer a pena aprender no exterior?



Equívocos

À primeira vista, a resposta parece elementar. Os centros urbanos da Europa são mais antigos e as populações de seus países não aumentaram tão rapidamente no período do pós-guerra. Além disso, as rigorosas leis nacionais de uso da terra desaceleraram o desenvolvimento suburbano, enquanto as jurisdições desarticuladas nas regiões metropolitanas dos EUA o encorajaram.

Mas, em uma inspeção mais próxima, essa sabedoria convencional não é suficiente. Embora os contornos da maioria das principais áreas urbanas dos Estados Unidos tenham sido formados em grande parte pela expansão econômica e demográfica após a Segunda Guerra Mundial, o mesmo aconteceu em grande parte da Europa, onde cidades inteiras foram reduzidas a escombros pela guerra e tiveram para ser reconstruído do zero. Considere a Alemanha, cujas cidades foram bombardeadas. Muitos hoje são velhos apenas no nome e, embora a população do país como um todo tenha crescido muito menos rapidamente do que a da América depois de 1950, as áreas metropolitanas da Alemanha Ocidental experimentaram um crescimento econômico formidável e migrações internas. No entanto, a densidade populacional metropolitana dos Estados Unidos ainda é de cerca um quarto o da Alemanha. Nova York, nossa cidade mais densa, tem aproximadamente um terço do número de habitantes por milha quadrada de Frankfurt.

Além disso, o padrão disperso de desenvolvimento nos Estados Unidos continuou acelerado, mesmo em lugares onde a população aumentou pouco ou não aumentou. De 1970 a 1990, a população da área de Chicago aumentou apenas 4%, mas as áreas construídas da região aumentaram 46%. A população da região metropolitana de Cleveland diminuiu 8%, mas 33% a mais do território da área foi desenvolvido.

Nem pode nosso grau extremo de descentralização ser necessariamente imputado à estrutura jurisdicional fragmentada das áreas metropolitanas dos EUA, em que cada cidade ou condado suburbano presumivelmente tem controle autônomo sobre o uso da terra. Na verdade, várias regiões urbanas nos Estados Unidos são menos fragmentadas do que em grande parte da Europa. Desde 1950, cerca de metade das cidades centrais da América pelo menos dobraram seu território anexando novos subúrbios. Houston cobria 160 milhas quadradas em 1950. Em 1980, exercendo amplos poderes para anexar seus arredores, ela incorporou 556 milhas quadradas. No mesmo período de 30 anos, Jacksonville passou de uma cidade de 30 milhas quadradas a um governo regional envolvendo 841 milhas quadradas, tornando-se dois terços do tamanho de Rhode Island. É verdade que a região tristate de Nova York contém 780 localidades separadas, algumas com ordenações de zoneamento que permitem apenas subdivisões de baixa densidade. Mas a região urbana de Paris - Ile de France - compreende 1.300 municípios, todos os quais também têm considerável poder discricionário na consignação de terras para desenvolvimento.

O fato de que agências centrais em países como a França exercem influência sobre essas decisões locais por meio de estatutos nacionais de uso da terra nem sempre é uma distinção reveladora. A relação dos governos estaduais dos EUA com suas comunidades locais é aproximadamente análoga à dos regimes unitários da Europa com suas respectivas entidades locais. Não apenas os governos de alguns de nossos estados são gigantes (os gastos anuais do estado de Nova York, por exemplo, se aproximam de todo o orçamento nacional da Suécia), mas um número significativo promulgou legislação de planejamento territorial que lembra as diretrizes europeias. Na verdade, do ponto de vista jurídico, os governos locais neste país são meras criaturas dos estados, que podem dirigir, modificar ou mesmo abolir suas localidades à vontade. Muitos municípios europeus, com suas antigas cartas independentes, são menos subordinados.

Cursos Diferentes

Os contrastes mais interessantes entre as influências formativas nas estruturas espaciais urbanas na América e na Europa estão em outros lugares. Com 3,5 milhões de milhas quadradas de território, os Estados Unidos tiveram muito mais espaço para espalhar seus assentamentos. E nessa vasta extensão, a difusão de tecnologias descentralizadoras - veículos motorizados, por exemplo - começou décadas antes do que em outros países industrializados. (Em 1921, 1 em cada 12 americanos possuía um automóvel; a Alemanha não atingiu essa proporção até 1960.) Mas, além de tais fundamentos, as agendas públicas aqui e nos principais países europeus estavam a quilômetros de distância. Além disso, as distinções importantes têm menos a ver com os diferentes programas urbanos e controles de uso do solo do que com outras políticas nacionais, cujas consequências são menos compreendidas.

Copiosos subsídios agrícolas na Europa, por exemplo, mantêm mais agricultores no negócio e ajudam a dissuadi-los de vender suas terras aos incorporadores. Graças à escassa tributação da gasolina, o preço do combustível automotivo nos Estados Unidos é quase um quarto do que é na Itália. É surpreendente que os italianos vivam mais perto de seus centros urbanos, onde podem caminhar mais facilmente para o trabalho ou usar o transporte público? (Em uma base per capita, os residentes de Milão fazem uma média de 350 viagens por ano no transporte público; as pessoas em, digamos, San Diego fazem uma média de 17.) A gasolina não é a única forma de energia que é muito mais barata no Estados Unidos do que na Europa. Taxas de energia elétrica e combustíveis de fornalha também são. A despesa de aquecimento equivalente a uma casa suburbana média independente dos EUA e de operar os eletrodomésticos gigantes (como geladeiras e freezers) que substituem as lojas de bairro em muitas comunidades residenciais americanas seria assustadora para a maioria das famílias em grandes partes da Europa.

Os sistemas de tributação fazem uma diferença profunda. As estruturas tributárias europeias afetam o consumo. Por que a maioria dos holandeses e dinamarqueses não desocupam suas cidades apertadas, onde muitos passageiros preferem andar de bicicleta, em vez de veículos utilitários esportivos, para trabalhar? O imposto sobre vendas de um carro novo de médio porte na Holanda é aproximadamente 9 vezes maior do que nos Estados Unidos; na Dinamarca, 37 vezes maior. O código tributário dos EUA, por outro lado, favorece o gasto em vez da poupança (o último é efetivamente tributado duas vezes) e, em seguida, fornece incentivos para a compra de determinados bens - principalmente casas. O efeito de tais disposições é levar a maioria das famílias americanas para os subúrbios, onde residências espaçosas estão disponíveis e absorvem grande parte da poupança pessoal do país.

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A propriedade de uma casa suburbana foi promovida nos Estados Unidos por mais do que a política tributária. Estima-se que as garantias hipotecárias da Federal Housing Administration e Veterans Administration tenham financiado mais de um quarto de todas as casas unifamiliares construídas no período do pós-guerra. Enquanto isso, os estoques de moradias de muitos países da Europa foram dizimados pela guerra. Os governos responderam à emergência erguendo prédios de apartamentos e estendendo os subsídios de aluguel a grandes segmentos da população. A América também construiu muitas casas de aluguel subsidiadas publicamente nos anos do pós-guerra, mas principalmente para acomodar os mais pobres moradores das cidades. Ao contrário dos complexos residenciais de renda mista espalhados por Londres ou Paris, os projetos de habitação pública dos EUA concentraram ainda mais os pobres urbanos nas cidades do interior, transformando South Side de Chicago em criadouros de degradação social e violência. O efeito foi acelerar a fuga de famílias de classe média urbana das vizinhanças desses lugares para locais mais seguros na periferia metropolitana.

Poucas forças têm mais consequências para a forma das cidades do que os investimentos de uma sociedade em infraestrutura de transporte. O governo em todos os níveis nos Estados Unidos comprometeu centenas de bilhões para a construção e manutenção de rodovias, ferrovias de passageiros e sistemas de trânsito. O que conta, entretanto, não é apenas a magnitude do compromisso, mas a distribuição dos gastos públicos entre os meios de transporte. Nos Estados Unidos, a parcela reivindicada pelas estradas superou a das alternativas em quase 6 para 1. Um aumento implacável nas viagens de automóvel e um declínio constante no uso do transporte público, embora fortemente subsidiado, era inevitável.

Cidades densas se dissipam sem o uso relativamente intensivo de transporte público. Em 1945, o trânsito era responsável por aproximadamente 35% das milhas de passageiros urbanos viajadas nos Estados Unidos. Em 1994, o número havia caído para menos de 3% - ou cerca de um quinto da média na Europa Ocidental. Se, no início, os planejadores de transporte americanos tivessem seguido a prática orçamentária britânica ou francesa de alocar entre 40% e 60% de seus gastos com transporte para ferrovias de passageiros e sistemas de transporte de massa, em vez de reservar 83% para rodovias, muitas cidades dos EUA sem dúvida ser mais comprimido hoje.

Cidades densas também exigem uma economia vibrante de lojas e serviços de bairro. (Por que morar na cidade se desempenhar as funções cotidianas mais simples da vida, como pegar mantimentos frescos para o jantar, requer dirigir até vendedores distantes?) Mas os lojistas locais não podem competir com as megarrojas regionais que proliferam nos shopping centers metropolitanos da América e nos shoppings. Múltiplas restrições à penetração e às práticas de preços de grandes varejistas em vários países europeus protegem os pequenos negócios urbanos. Os custos para os consumidores são altos, mas a conveniência e intimidade das ruas principais de Londres ou dos mercados de esquina em praticamente todos os parisienses bairro são preservados.

Para mais rico ou para mais pobre?

Concluir que uma ampla gama de políticas públicas na Europa ajudou a conter a expansão suburbana, é claro, não quer dizer que todas essas políticas aumentaram o bem-estar dos europeus - e, portanto, que os Estados Unidos deveriam imitá-las. A maioria das famílias não fica em melhor situação quando os agricultores são fortemente subsidiados ou quando as práticas anticompetitivas protegem as microempresas às custas de empresas maiores e mais eficientes. Nem a maioria dos consumidores obteria maior satisfação com estratégias de habitação que auxiliam a ocupação do locatário, mas não com a propriedade, ou com impostos maximalistas e políticas de transporte que forçam as pessoas a saírem de seus carros e entrarem em ônibus, trens ou bicicletas. Pode-se argumentar que as economias de alguns países da Europa Ocidental vacilaram nos últimos anos em meio a esse tipo de preconceito público, enquanto os Estados Unidos prosperaram em parte porque resistiram a eles com sucesso.

Ainda assim, se nos perguntarmos por que as paisagens urbanas da América e da Europa costumam ser tão diferentes, faríamos bem em ir além dos clichês (sobre programas urbanos subfinanciados nos Estados Unidos, planejamento inadequado do uso da terra ou governos metropolitanos balcanizados dos Estados Unidos) e reconhecer todos os amplitude de escolhas políticas difíceis que contribuem para diferenças internacionais. Devemos também reconhecer que nem toda a combinação de políticas neste país se compara favoravelmente com as alternativas no exterior. Entre outras correções, a América urbana teria a ganhar com alguns ajustes criteriosos da política tributária nacional, do trust das rodovias, do programa de habitação pública e do regime regulatório federal.

Remédios

Reforma tributária.

Mudar modestamente a meta da tributação em direção ao consumo merece consideração séria. O sistema atual considera o objetivo morto de ganhos e economias, ao mesmo tempo em que interpõe preferências por atividades econômicas selecionadas, como a compra de casas ou a emissão de títulos que financiam novos estádios esportivos, parques industriais e shoppings. Essa combinação de incentivos freqüentemente superestimula o êxodo de população e empregos das cidades centrais para os subúrbios. É assim que a família Jones vai calcular o código tributário dos EUA: por que deveríamos nos preocupar em economizar muito se nossas economias são tributadas duas vezes, primeiro sobre nossa renda e depois sobre os juros dessa renda? Por que não despejar tudo o que economizamos em uma casa tão grande quanto possível, cujos juros hipotecários são dedutíveis? E por que deveríamos pesquisar em qualquer lugar que não seja no subúrbio? Afinal, é onde nossa hipoteca comprará mais casa, bem como onde as mais recentes conveniências comerciais e recreativas estão sendo construídas. A vida nos subúrbios significará possuir vários veículos e dirigi-los mais, mas esse luxo é tão pouco tributado que mal dá para pensar.

Uma estrutura tributária que influencia as decisões do consumidor dessa maneira está direcionando o capital para setores específicos, desviando-o, talvez excessivamente, de outros. A família Jones não precisa ser convidada a viver como suas contrapartes na Alemanha, sem dedução de impostos para os juros da hipoteca da casa, ou engolir uma taxa de US $ 3 por galão de gasolina, como na França ou na Itália. Mas se os Jones - e a maioria dos outros investidores - ficassem um pouco menos tentados pelo tratamento fiscal preferencial de afundar as economias da economia em imóveis suburbanos, mais poderia ser emprestado para formas alternativas de investimento urbano, incluindo negócios nas cidades centrais, onde os empréstimos são frequentemente notoriamente difícil de obter.

Transporte.

Algumas comunidades americanas gostariam de poder puxar a cintura e se moldar de maneira um pouco menos dependente do automóvel. Essas aspirações não têm chance enquanto o Congresso persistir em patrocinar uma onda de gastos em rodovias que evisceram os centros metropolitanos e puxam novas ondas de desenvolvimento para seus limites externos. Isso não quer dizer que nivelar o campo de jogo para uma estratégia de transporte mais matizada exija mais subsídios para o trânsito ferroviário ineficiente, nem significa permitir que o sistema interestadual do país desmorone. No entanto, pode ser necessário quebrar o antigo hábito de hipotecar receitas enormes para a construção de novas rodovias. Esse dispositivo fiscal foi útil para garantir a conclusão das interestaduais, mas agora distorce principalmente os termos do discurso público sobre projetos de transporte urbano. Os formidáveis ​​interesses investidos do fundo fiduciário de rodovias facilmente caracterizam os desvios de receitas reservadas para necessidades sociais que não sejam estradas como violação de um contrato - ou, literalmente, como violação de um fideicomisso.

Poucas outras nações avançadas atrelaram o financiamento de seus sistemas de transporte de superfície a uma vaca leiteira como esta. Os defensores dos gastos em rodovias na maioria dos países são forçados a vasculhar em meio às receitas gerais os dólares para a construção de estradas. Sem uma reivindicação de uma conta exclusiva, o saguão de rodovias neste país também teria que competir com outros interesses por recursos públicos, incluindo aqueles que suspeitam que estão jogando centenas de bilhões de dólares nos problemas de tráfego do país por meio da construção robotizada de rodovias adicionais ( conforme contemplado em grande parte da autorização legislativa da primavera passada) é um desperdício de dinheiro. Em suma, um meio menos estereotipado de financiar as necessidades de transporte do país pode permitir que outras prioridades concorram e talvez até dê precedência a inovações, como maior experimentação com racionamento de preços eficiente da infraestrutura existente.

Alojamento público.

Dos erros da política urbana do último meio século nos Estados Unidos, poucos deixaram uma marca mais distinta e mortal do que a decisão de condensar uma massa crítica de residentes empobrecidos em complexos residenciais isolados no centro da cidade. Muitos deles (embora não todos) tornaram-se poços de praga, crime e decadência social que estimularam a fuga exurbana da classe média americana. A onda de crimes do pós-guerra em Washington, D.C., por exemplo, pode ser atribuída em grande parte à realocação de milhares de famílias pobres de bairros antigos ao redor do Capitólio para novos projetos habitacionais mais ao norte e ao leste, do outro lado do rio Anacostia.

Deve ser de alta prioridade fechar ambientes fracassados ​​como esses e dispersar seus ocupantes em projetos dispersos de renda mista (como em muitas cidades europeias) ou, com vouchers de aluguel, diretamente em residências privadas. Um esforço ousado nesse sentido está em andamento em Chicago. A maioria das outras grandes cidades deve seguir o exemplo da Chicago Housing Authority, assim como os formuladores de políticas em Washington.

Revisão regulatória.

As cidades centrais da América continuarão a expulsar comerciantes e famílias de classe média enquanto as autoridades municipais continuarem a cobrar impostos pesados ​​para a prestação de serviços públicos insatisfatórios. Em sua busca por alívio fiscal, no entanto, os urbanistas não podem apenas clamar por subsídios mais generosos dos governos federal e estadual. Esses governos deveriam abolir, ou então compensar totalmente, mais dos mandamentos não financiados que impõem. No que diz respeito à suspensão dos controles que aumentam os custos diretos da empresa privada, os governos nacionais da Alemanha, França ou Itália são, de modo geral, atrasados ​​em comparação com os dos Estados Unidos. Mas quando se trata de aliviar o local público setor de decretos não compensados, nós americanos podemos tirar uma página de alguns modelos no exterior. O que Edward I. Koch, ex-prefeito da cidade de Nova York, outrora chamou de a pedra de moinho de mandatos não financiados pode na verdade ser mais pesado para os municípios deste país do que em muitos outros. O problema parece ser que os legisladores dos EUA estão tentando ter as duas coisas: durante a maior parte da década de 1990, eles buscaram menos gastos discricionários no orçamento federal, mas também não diminuíram a agenda social ativista do país. Ao mesmo tempo, eles queriam que as cidades, mesmo as que eram financeiramente fracas, fossem autossustentáveis.

Considere o desastre das escolas públicas urbanas da América. Poucas nações, se houver, dedicam uma parcela tão grande dos gastos escolares totais para não ensinando pessoal. Pode haver várias desculpas para essa sobrecarga administrativa desequilibrada, mas uma explicação quase certamente é o crescimento dos mandatos do governo e os exércitos de administradores acadêmicos necessários para lidar com a burocracia. O problema, de acordo com um relatório de 1996 da Comissão Consultiva dos EUA sobre Relações Intergovernamentais, pode ser ilustrado pelos requisitos da Lei de Educação de Indivíduos com Deficiências. As autoridades locais são obrigadas a gastar cerca de US $ 30 bilhões para atender às necessidades especiais de alunos com deficiência, enquanto o governo federal reembolsa insignificantes 8% das despesas adicionais. Os custos de conformidade para distritos escolares urbanos, onde as concentrações de alunos deficientes são altas e os meios fiscais para sustentá-los são baixos, às vezes são surpreendentes. Em Washington, D.C., a cidade passou a administrar educação especial a um custo de quase US $ 65 milhões por ano.

Ou veja o transporte de massa urbano na América. Seus assentos vazios e finanças lamentáveis ​​não são segredo. Menos abertamente reconhecido, entretanto, é o fato de que a Seção 504 da Lei de Reabilitação e, mais recentemente, a Lei dos Americanos com Deficiências, adicionaram obrigações financeiras importantes aos nossos sistemas de trânsito oscilantes. (Não importa, por exemplo, que o metrô de Washington, o sistema de metrô mais moderno e bem projetado do país, esteja cada vez mais pressionado para cobrir suas contas de manutenção crescentes, estimadas em US $ 200 milhões por ano. O sistema será necessário para demolir 45 e instalar ladrilhos irregulares ao longo das bordas da plataforma, a um custo estimado em mais de $ 15 milhões.) Acomodações especiais para pessoas com deficiência são desejáveis ​​e justas. Mas se os tribunais federais, agências e o Congresso insistem nos meios mais caros de fornecer esse serviço, no mínimo eles não deveriam recorrer ao que as autoridades locais chamam de federalismo de mudança e de eixo - repassando alegremente os custos para os contribuintes locais.

A desregulamentação, na forma de menos diretivas de cima para baixo, aliviaria o fardo de muitas cidades e, indiretamente, de seus negócios de bairro sobrecarregados. Um acréscimo implacável de ditames estaduais e federais apenas forçará as cidades, já com poucas receitas, a aumentar sua taxa de tributação, afastando as empresas e as pessoas de que precisam desesperadamente. O preceito adequado a seguir é simplesmente este: se o governo nacional ou as câmaras estaduais considerarem importante sua lista de desejos sociais obrigatórios, eles devem pagar por ela. A este respeito, os estados de bem-estar social da Europa são às vezes mais honestos. Por mais pesados ​​e extravagantes que possam ser, pelo menos alguns aceitam uma parcela maior de responsabilidade direta pelas obrigações fiscais que criam.