A Globalização da Política: Política Externa Americana para um Novo Século

O 11 de setembro marcou o fim da era da geopolítica e o advento de uma nova era - a era da política global. O desafio que os formuladores de políticas dos EUA enfrentam hoje é reconhecer essa mudança fundamental na política mundial e usar o poder militar, econômico e político incomparável da América para moldar um ambiente internacional que conduza a seus interesses e valores.

nenhuma criança deixada para trás renúncia

Durante grande parte do século 20, a geopolítica impulsionou a política externa americana. Sucessivos presidentes procuraram impedir que um único país dominasse os centros de poder estratégico na Europa e na Ásia. Para esse fim, os Estados Unidos travaram duas guerras mundiais e continuaram sua Guerra Fria de quatro décadas com a União Soviética. O colapso do império soviético encerrou o último desafio sério para o domínio territorial da Eurásia. O objetivo principal da política externa americana foi alcançado.

Durante a década de 1990, a política externa americana se concentrou em consolidar seu sucesso. Junto com seus aliados europeus, os Estados Unidos se propuseram a criar, pela primeira vez na história, uma Europa pacífica, não dividida e democrática. Esse esforço agora está quase completo. A União Europeia - que abrangerá a maior parte da Europa com a esperada adesão de 10 novos membros em 2004 - tornou-se o ponto focal da política europeia em uma ampla gama de questões. A Organização do Tratado do Atlântico Norte evoluiu de uma aliança de defesa coletiva para a principal instituição de segurança da Europa. Um novo relacionamento com a Rússia está sendo estabelecido.



O progresso foi mais lento, embora ainda significativo, na Ásia. As relações dos EUA com seus dois principais parceiros regionais, Japão e Coréia do Sul, continuam sendo a base da estabilidade regional. A democracia está se enraizando na Coreia do Sul, Filipinas, Indonésia e Taiwan. O envolvimento dos EUA com a China está lentamente amarrando Pequim em alta econômica à economia global.

O sucesso da política americana na última década significa que nenhuma potência - nem a Rússia, nem a Alemanha, nem uma Europa unida, nem a China ou o Japão - representa hoje uma ameaça hegemônica para a Eurásia. Nesta nova era, a política externa americana não girará mais na geografia. Em vez disso, será definido pela combinação do poder incomparável da América nos assuntos mundiais e a extensa e crescente globalização da política mundial.

O Único Poder Global

Os Estados Unidos são hoje a única potência verdadeiramente global. Seu alcance militar - seja em terra, no mar ou no ar - se estende a todos os pontos do globo. Suas proezas econômicas alimentam o comércio e a indústria mundiais. Seu apelo político e cultural - o que Joseph Nye chamou de soft power - é tão amplo que a maioria das instituições internacionais reflete os interesses americanos. A posição da América no mundo é única - nenhum outro país na história jamais chegou perto.

Mas a posição exaltada da América é sustentável? Militarmente, a grande lacuna entre os Estados Unidos e todos os demais está crescendo. Enquanto os gastos com defesa estão caindo na maioria dos outros países, os gastos com defesa dos EUA estão aumentando rapidamente. O aumento solicitado neste ano nos gastos com defesa é maior do que todo o orçamento de defesa chinês. O mais notável é que a América pode se dar ao luxo de gastar mais. Os gastos com defesa têm uma parcela menor do produto interno bruto dos EUA do que há uma década - e mesmo os aumentos projetados do governo Bush produzirão um orçamento geral igual a apenas cerca de 3,5 por cento do PIB, cerca de metade dos picos da Guerra Fria. Há poucas perspectivas de qualquer país ou grupo de países devotar os recursos necessários para começar a competir militarmente com os Estados Unidos, quanto mais superá-los.

Economicamente, os Estados Unidos podem não ampliar sua vantagem sobre seus concorrentes, mas também não é provável que fiquem para trás. A economia dos Estados Unidos provou ser pelo menos tão competente quanto seus principais concorrentes em perceber os ganhos de produtividade possibilitados pela tecnologia da informação. A Europa e o Japão enfrentam graves desafios demográficos à medida que suas populações envelhecem rapidamente, criando provável escassez de mão de obra e severas pressões orçamentárias. A China está se modernizando rapidamente e a Rússia pode ter dobrado a esquina, mas suas economias hoje são comparáveis ​​em produção às da Itália e da Bélgica - e eles ainda precisam desenvolver uma infraestrutura política que possa apoiar o crescimento econômico sustentado.

O que nos leva à questão de como transformar esse poder inquestionável em influência. A menos que empregada habilmente, a superioridade militar e econômica da América pode gerar ressentimento, mesmo entre seus amigos. Uma percepção crescente de que Washington se preocupa apenas com seus próprios interesses e está disposto a usar seus músculos para conseguir o que quer, alimentou uma lacuna preocupante entre as atitudes dos EUA e da Europa. As elites europeias cada vez mais criticam os Estados Unidos como sendo moral, social e culturalmente retrógrados - especialmente em sua aceitação da pena de morte, capitalismo predatório e fast food e entretenimento de massa. A Europa também começou a exercer força diplomática em instituições internacionais e outras arenas, buscando criar novos regimes internacionais destinados a limitar o recurso da América ao seu hard power.

A sustentabilidade do poder americano depende, em última análise, de até que ponto os outros acreditam que ele é empregado não apenas nos interesses dos EUA, mas também nos interesses deles. Após sua vitória na Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos lideraram o esforço para criar não apenas novas instituições de segurança, como as Nações Unidas e a OTAN, mas também novos regimes para promover a recuperação econômica, o desenvolvimento e a prosperidade, como o Plano Marshall, o sistema monetário de Bretton Woods e o Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas para promover o livre comércio. Essas instituições e acordos preservaram e ampliaram o poder americano - mas de uma forma que beneficiou todos os que participaram. O desafio dos Estados Unidos é fazer o mesmo hoje.

Globalização

A globalização não é apenas um fenômeno econômico, mas também político, cultural, militar e ambiental. Nem a globalização é nova; redes de interdependência abrangendo continentes estavam aumentando rapidamente nas décadas anteriores à Primeira Guerra Mundial, à medida que a máquina a vapor e o telégrafo reduziam o custo de transporte e informação. O que distingue a globalização hoje é a velocidade e o volume dos contatos internacionais.

Os profetas da globalização alardearam seus benefícios, especialmente como o aumento do fluxo de bens, serviços e capital através das fronteiras pode impulsionar a atividade econômica e aumentar a prosperidade. Durante a década de 1990, as economias mais globalizadas cresceram em média 5% ao ano, enquanto as economias menos globalizadas contraíram em média 1% ao ano. A disseminação de ideias e informações pela Internet e outras mídias globais ampliou os horizontes culturais e capacitou as pessoas ao redor do mundo a desafiar governantes autocráticos e promover a causa dos direitos humanos e da democracia. A globalização pode ainda diminuir a chance de guerra. Temendo que a guerra com o Paquistão interrompesse seus laços com as multinacionais sediadas nos EUA, o poderoso setor eletrônico da Índia pressionou com sucesso Nova Delhi em meados de 2002 para diminuir o conflito com o Paquistão.

Mas a globalização também traz novos perigos terríveis. Um punhado de homens do outro lado do mundo pode sequestrar quatro aviões comerciais e transformá-los em símbolos-chave do poder americano, matando milhares. Um hacker de computador nas Filipinas pode desligar a Internet e interromper o comércio eletrônico a milhares de quilômetros de distância. Os especuladores podem provocar uma corrida à moeda tailandesa, mergulhando a Rússia e o Brasil na recessão, roubando os mercados dos exportadores americanos e custando empregos aos americanos. Os gases de efeito estufa que se acumulam na atmosfera em economias em expansão podem aumentar as temperaturas globais, possivelmente inundando planícies costeiras e transformando prados montanhosos em desertos.

Pior, para os Estados Unidos, é que seu poder os torna um ímã para o terrorismo. Como Richard Betts argumentou, o poder da América anima tanto os propósitos dos terroristas quanto sua escolha de táticas ... O poder político e cultural torna os Estados Unidos um alvo para aqueles que os culpam por seus problemas. Ao mesmo tempo, o poder econômico e militar americano os impede de resistir ou retaliar os Estados Unidos em seus próprios termos. Golpear a única superpotência requer modos não convencionais de força e táticas [que] oferecem esperança aos fracos de que eles possam trabalhar sua vontade apesar de seu déficit geral de poder. Pior ainda, outros países fracos podem decidir comprar sua segurança fechando os olhos para as atividades terroristas em seu solo, aumentando assim o risco para os Estados Unidos.

Americanistas vs. Globalistas: a utilidade do poder

Grande parte do debate sobre política externa nos Estados Unidos hoje gira em torno de avaliações da importância fundamental da primazia e da globalização americanas. Americanistas, assim chamados porque enfatizam a primazia americana, veem um mundo no qual os Estados Unidos podem usar seu poder predominante para conseguir o que quer, independentemente do que os outros queiram. Eles acreditam que os Estados Unidos devem reunir a vontade de agir sozinhos, se necessário. Os globalistas enfatizam a globalização. Eles veem um mundo que desafia as soluções unilaterais dos EUA e, em vez disso, requer cooperação internacional. Eles alertam contra o pensamento de que a América pode seguir sozinha.

Os americanistas veem duas grandes virtudes na primazia da América. Primeiro, permite que os Estados Unidos estabeleçam seus próprios objetivos de política externa e os alcancem sem depender de terceiros. O resultado é uma preferência pela ação unilateral, desvinculada de acordos ou instituições internacionais que, de outra forma, restringiriam a capacidade de ação dos Estados Unidos. Como Charles Krauthammer coloca, um Estados Unidos sem precedentes dominante ... está na posição única de ser capaz de moldar sua própria política externa. Após uma década em que Prometeu bancando o pigmeu, a primeira tarefa do novo governo [Bush] é precisamente reafirmar a liberdade de ação americana. As opiniões, preferências e interesses de aliados, amigos ou qualquer outra pessoa, portanto, não devem ter influência na ação americana.

Em segundo lugar, porque o poder americano permite aos Estados Unidos perseguir seus interesses como bem entender, a política externa americana deve procurar manter, estender e fortalecer essa posição relativa de poder. Como disse o presidente Bush aos cadetes formandos de West Point em junho passado, os Estados Unidos têm, e pretendem manter, a força militar além de qualquer desafio, tornando inúteis as corridas armamentistas desestabilizadoras de outras épocas e limitando as rivalidades ao comércio e outras buscas pela paz. Em outras palavras, os Estados Unidos podem alcançar melhor seus objetivos de política se puderem impedir que outros adquiram o poder necessário para se opor a eles com eficácia quando há conflito de interesses. É a melhor definição possível do que constituiria um império americano.

Em contraste, os globalistas enfatizam como a globalização limita e transforma a capacidade da América de usar seu poder para influenciar eventos no exterior. No fundo, os desafios e oportunidades criados pelas forças da globalização não são suscetíveis de os Estados Unidos agirem por conta própria. O combate à propagação de doenças infecciosas, a prevenção da propagação de armas de destruição em massa, a derrota do terrorismo, a garantia de acesso a mercados abertos, a proteção dos direitos humanos, a promoção da democracia e a preservação do meio ambiente requerem a cooperação de outros países. Como o primeiro-ministro britânico Tony Blair disse sucintamente após os ataques de 11 de setembro, agora somos todos internacionalistas.

Mas, argumentam os globalistas, não é simplesmente que a natureza das questões decorrentes da globalização limita o alcance do poder americano e obriga a cooperação internacional. A globalização transforma a própria natureza do poder. Ninguém lutou com este problema com mais atenção do que Joseph Nye em seu último livro, O Paradoxo do Poder Americano . Como Nye explica, o poder hoje é distribuído entre os países em um padrão que se assemelha a um complexo jogo de xadrez tridimensional. Uma dimensão é o poder militar, em que os Estados Unidos gozam de uma vantagem incomparável e, portanto, a distribuição do poder é unipolar. A segunda dimensão é econômica, em que o poder entre os Estados Unidos, Europa e Japão é distribuído de forma mais igualitária. A terceira dimensão são as relações transnacionais, onde o poder é amplamente disperso e essencialmente fora do controle do governo. Este é o reino dos atores não-estatais - de empresas multinacionais e gestores de dinheiro a organizações terroristas e sindicatos do crime a organizações não governamentais e a mídia internacional. Aqueles que recomendam uma política externa americana hegemônica [ou baseada no poder], Nye conclui, estão confiando em análises lamentavelmente inadequadas. Quando você está em um jogo tridimensional, você perderá se se concentrar no tabuleiro militar interestadual e deixar de notar os outros tabuleiros e as conexões verticais entre eles.

Quem está certo?

Americanistas e globalistas estão certos em aspectos importantes. Considere os americanistas primeiro. Apesar da globalização, o poder continua sendo a moeda do reino na política internacional. Cinco décadas de esforços combinados dos EUA e aliados podem ter transformado a Europa em uma zona kantiana de paz perpétua, onde o estado de direito triunfou, mas em grande parte do resto do mundo o poderio militar continua a dominar. É verdade que nenhum país, nem mesmo a China, representa para os Estados Unidos a ameaça geoestratégica que primeiro a Alemanha e depois a União Soviética representaram no século anterior. Ainda assim, ameaças de ordem inferior abundam, de Pyongyang a Teerã e Bagdá, e o poder militar e econômico dos EUA será necessário para contê-los, se não extingui-los. De forma mais ampla, o estado de direito exige mais do que simplesmente codificar regras de comportamento. Também requer disposição e capacidade para aplicá-los. Mas esse requisito, como Mancur Olson demonstrou anos atrás, esbarra em um problema fundamental de ação coletiva - se os custos potenciais da ação forem grandes e os benefícios amplamente compartilhados, poucos estarão dispostos a incorrer nos custos. É aí que o poder esmagador e a concomitante disposição e capacidade de fornecer bens públicos globais fazem uma diferença crucial. Portanto, sem a primazia americana - ou algo parecido - é duvidoso que o império da lei possa ser sustentado.

A aplicação inteligente da primazia americana pode promover os valores e interesses dos EUA. O uso (ou ameaça) de militares americanos pode expulsar as tropas iraquianas do Kuwait, convenceu a junta militar do Haiti a renunciar ao poder, acabou com as atrocidades sérvias em Kosovo e quebrou o controle da Al Qaeda sobre o Afeganistão. Nem a primazia americana promove apenas os interesses e valores dos EUA. Como o único país disposto e capaz de quebrar impasses e impasses que impedem o progresso nas questões de promoção da paz nos Bálcãs, Irlanda do Norte e Oriente Médio para preservar a estabilidade financeira em todo o mundo, os Estados Unidos freqüentemente defendem os interesses da maioria dos outros estados democráticos também. Freqüentemente, os Estados Unidos são exatamente o que Madeleine Albright disse que era - a nação indispensável que torna possível mobilizar o mundo para uma ação efetiva.

E os Estados Unidos diferem de outros países. Única entre as hegemonias do passado por não buscar expandir seu poder por meio de ganhos territoriais, é também única entre seus contemporâneos. Sua primazia e interesses globais levam outros a buscar sua ajuda para resolver seus problemas e a se ressentir por se intrometer em seus assuntos. A ambivalência que o mundo sente em relação ao engajamento americano - bem como a natureza única desse engajamento - torna imperativo que os Estados Unidos não confundam a conduta da política externa com uma competição de popularidade. Fazer a coisa certa pode nem sempre ser popular - mas é de vital importância, no entanto.

como as leis de salário mínimo aumentam a pobreza

Mas os globalistas estão certos de que, embora a América seja poderosa, ela não é onipotente. Muito mais capaz do que a maioria dos países de se proteger contra as consequências perniciosas da globalização, não é de forma alguma invulnerável. Alguns problemas cruciais desafiam soluções unilaterais. O aquecimento global é talvez o caso mais óbvio, mas outros incluem parar a disseminação de armas de destruição em massa e combater o terrorismo global. Em outros casos, como proteger a pátria americana de ataques terroristas, a ação unilateral pode reduzir, mas não eliminar os riscos.

Da mesma forma, o poder unilateral americano pode não ser suficiente para sustentar os benefícios da globalização. A globalização não é irreversível. A Primeira Guerra Mundial, a Revolução Russa e a Grande Depressão combinaram-se para estrangular as interações econômicas e sociais que surgiram no início do século XX. A globalização econômica hoje repousa em uma intrincada rede de comércio internacional e instituições financeiras. Ampliar, desenvolver e melhorar essas instituições requer a cooperação de outras pessoas. Sem ela, os benefícios da globalização, que ajudam a garantir o poder americano, podem se desgastar.

prós e contras do bem-estar

A globalização ampliou muito a agenda de política externa da América. Doenças infecciosas, pobreza e má governança não apenas ofendem nossa sensibilidade moral, mas também representam novas ameaças potenciais à segurança. Estados falidos e falidos colocam em perigo não apenas seus próprios cidadãos, mas também os americanos. Se os Estados Unidos não conseguirem encontrar maneiras de estimular a prosperidade e a boa governança, correm o risco de ver as ameaças à sua segurança se multiplicarem. Ele poderia acabar sendo prejudicado não por ursos na floresta, mas por enxames de minúsculas pragas.

Finalmente, a cooperação pode estender a vida da primazia americana. Trabalhar com outras pessoas pode distribuir os custos da ação por uma gama mais ampla de atores, permitindo que os Estados Unidos façam mais com menos. Ao criar regimes e organizações internacionais, Washington pode embutir seus interesses e valores em instituições que moldarão e restringirão os países por décadas, independentemente das vicissitudes do poder americano. E a cooperação pode construir laços com outros países, diminuindo as chances de táticas culturais e políticas que podem, ao longo dos anos, minar o poder dos EUA.

Implicações para a política externa americana

Americanistas e globalistas entendem verdades essenciais sobre o mundo hoje. O poder continua a importar, mas o poder sozinho muitas vezes não será suficiente para atingir nossos objetivos. Um internacionalismo americano pragmático reconheceria que não precisamos escolher entre essas duas verdades. Ambos devem guiar a política externa americana.

Mas o que a América deve buscar realizar no exterior? O primeiro objetivo indiscutível deve ser salvaguardar e aumentar nossa liberdade, segurança e prosperidade. A questão é como. Na nova era da política global, a melhor maneira de cumprir esses objetivos é promover uma ordem internacional baseada na democracia, nos direitos humanos e na livre empresa - estender a todas as pessoas a zona de paz e prosperidade que os Estados Unidos ajudaram a estabelecer na Europa outra região do mundo. Em outras palavras, os Estados Unidos precisam integrar os despossuídos do mundo ao Ocidente globalizado. Perseguir esse objetivo não é caridade. Criar uma ordem internacional na qual mais pessoas sejam livres e prósperas é profundamente do interesse da América. Em um mundo de democracias de mercado, os Estados Unidos e os americanos provavelmente serão mais prósperos e mais seguros. Em um mundo assim, é mais provável que cumpramos a promessa da globalização e, ao mesmo tempo, minimizemos seus perigos.

Garantir que o compromisso com a democracia e os mercados abertos triunfem em escala global envolve quatro estratégias amplas. Primeiro, é necessário sustentar e fortalecer as bases do poder americano. Isso, acima de tudo, requer a garantia de que os fundamentos da economia do país permaneçam sólidos. É importante não gastar hoje o que o país pode precisar amanhã. Também requer a manutenção da vantagem militar dos Estados Unidos, tanto tecnologicamente quanto em termos de capacidade geral de aplicar a força em um momento e local de sua própria escolha. E requer envolvimento diplomático persistente da parte de Washington para demonstrar consciência de que o que acontece no exterior e é importante para os outros também pode ter um impacto profundo na segurança e prosperidade em casa.

Em segundo lugar, a política dos EUA deve buscar estender e adaptar instituições e arranjos internacionais comprovados. A recente transformação da OTAN é um excelente exemplo. Durante a década de 1990, a organização de defesa coletiva que havia salvaguardado a integridade territorial de seus membros contra a União Soviética por quatro décadas gradualmente assumiu um novo papel: fornecer segurança para todos os estados e seus cidadãos em uma área do Atlântico Norte cada vez maior. Ao assumir a liderança na estabilização de regiões assoladas por conflitos como os Bálcãs, bem como ao abrir as suas portas a novos membros, a OTAN começou a fazer pelo leste da Europa o que tinha feito pelo oeste da Europa. O sistema de comércio mundial também está maduro para mudanças. As barreiras ao livre fluxo de bens, capital e serviços têm caído constantemente ao longo dos anos, e mais e mais países aderiram ao regime de livre comércio. Agora é hora de reduzir as barreiras mais perniciosas, especialmente aquelas para produtos agrícolas, e trazer os países pobres para o sistema econômico global.

Terceiro, a política dos EUA deve garantir o cumprimento dos acordos internacionais existentes e fortalecer a capacidade das instituições de monitorar e obrigar o cumprimento. Muitos são a favor da negociação de novos conjuntos de regras ou novas instituições para seu próprio benefício, e muito poucos prestam atenção em garantir que as novas regras sejam respeitadas e as novas instituições funcionem de maneira eficaz. O Iraque é um exemplo disso. Mesmo que se acredite que o Iraque pode ser contido e dissuadido e que, portanto, a mudança forçada de regime não é necessária nem aconselhável, a recusa de Bagdá em cumprir as resoluções do Conselho de Segurança da ONU (incluindo os termos críticos da resolução de cessar-fogo da Guerra do Golfo) significa que a ameaça e o possível uso da força deve estar em jogo. A vontade de usar a força é sem dúvida necessária (embora de forma alguma suficiente) para persuadir Saddam Hussein a permitir que os inspetores da ONU reentrem no Iraque e que cumpram o mandato da comunidade internacional. Se ele se recusar, os Estados Unidos devem estar preparados para usar a força, de preferência com outros, mas sozinhos, se necessário, para obrigar ao cumprimento. O mau comportamento que não produz consequências é emulado.

Finalmente, a política dos EUA deve assumir a liderança na criação de instituições e arranjos internacionais eficazes para lidar com novos desafios, especialmente aqueles decorrentes do lado negativo da globalização. Os Estados Unidos devem liderar não só porque podem ajudar a comunidade internacional a superar seus problemas de ação coletiva, mas porque é mais provável que sejam prejudicados pela inação. Apenas como um exemplo, um sistema internacional para relatar e monitorar pesquisas em patógenos perigosos poderia fornecer um alerta precoce se os biotecnologistas criarem tais patógenos deliberada ou inadvertidamente.

Como essas estratégias deixam claro, a promoção de uma ordem internacional baseada nas democracias de mercado exigirá que os Estados Unidos liderem e também ouçam, dêem e recebam. Argumentar que a política externa americana deve ser unilateral ou multilateral é postular uma escolha falsa, bem como confundir meios com fins. O unilateralismo pode ter bons ou maus usos. A falha na decisão do governo Bush de retirar os Estados Unidos do Tratado de Kyoto não foi tanto que Washington seguiu seu próprio caminho - embora a maneira peremptória da retirada maximizou os sentimentos negativos - mas que não conseguiu propor uma estratégia melhor para lidar com com um aumento nas temperaturas globais que seus próprios cientistas da EPA reconhecem. Nesse caso, o que é necessário não é mais multilateralismo, mas mais ação unilateral por parte dos Estados Unidos para reduzir suas emissões de gases de efeito estufa. Da mesma forma, o multilateralismo pode produzir um Tratado Kellogg-Briand moderno com a mesma facilidade com que produz uma coalizão da Guerra do Golfo ou uma Organização Mundial do Comércio.

A política externa dos EUA pode promover uma ordem mundial liberal na nova era da política global? Em muitos aspectos, não há outra escolha. Os efeitos perniciosos da globalização, que capacitam pequenos grupos de pessoas a infligir danos graves, tornam essencial a criação de uma comunidade mundial que compartilhe os valores americanos. Mas também há boas razões para acreditar que os Estados Unidos podem ter sucesso na integração do resto do mundo à ordem mundial ocidental. Imediatamente após a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos forjaram uma série de ousados ​​arranjos políticos, econômicos e militares que tornaram seus ex-inimigos aliados e prepararam o terreno para a vitória na era da geopolítica. Os legisladores dos EUA na época tinham uma visão ampla dos interesses americanos e compreenderam que seus esforços seriam em vão se os parceiros da América não os considerassem como sendo do interesse de todos. Os legisladores dos EUA na era da política global devem fazer o mesmo.