Uma oportunidade de ouro para simplificar o sistema tributário: opções para reformar um código tributário complexo

A maior parte do debate sobre as propostas fiscais do presidente Bush e as alternativas democráticas concentrou-se nas questões altamente polêmicas de tamanho e justiça. Os efeitos sobre a complexidade tributária foram amplamente ignorados, apesar do consenso generalizado de que os impostos são muito complicados. Com ambas as partes interessadas em algum tipo de redução de impostos, esta é uma excelente oportunidade para simplificar o sistema tributário. Neste resumo, discutimos por que os impostos são complicados, examinamos como as propostas do governo Bush e dos democratas afetariam a complexidade tributária e apresentamos opções para impostos mais simples.

RESUMO DA POLÍTICA # 77

A complexidade tributária é como o clima: todos falam sobre isso, mas ninguém faz nada a respeito. O debate deste ano não é exceção. Do jeito que as coisas estão indo, os impostos vão ficar mais complicados após a próxima rodada de reformas. Ao contrário do clima, porém, os formuladores de políticas podem fazer algo a respeito da complexidade. E se eles não simplificarem o sistema tributário agora, quando há fundos excedentes para pagar pela simplificação, eles terão perdido uma oportunidade de ouro.



Impostos mais simples são necessários por vários motivos. Em primeiro lugar, a complexidade tributária cria dores de cabeça para quase todos os contribuintes. Impostos complexos são difíceis de cumprir e administrar. As disposições destinadas a incentivar certas atividades - como economizar para a faculdade - serão menos eficazes se as pessoas não compreenderem como trabalham. Pessoas que não entendem as regras tributárias também podem questionar a justiça do sistema tributário, sentindo que os outros estão recebendo mais benefícios do que eles. Como resultado, esses contribuintes podem estar menos aptos a cumprir a lei.

Por que os impostos são tão complexos?

Qualquer apelo por impostos mais simples deve começar abordando um problema básico: se todos pensam que os impostos devem ser simples, por que os impostos são tão complicados? Acreditamos que cinco fatores ajudam a explicar por que os impostos se complicam e sugerem as chaves para torná-los mais simples.

Em primeiro lugar, a simplicidade freqüentemente entra em conflito com outros objetivos da política tributária. A maioria das pessoas acredita que os impostos devem ser justos, propícios à prosperidade econômica e aplicáveis, além de simples. Mesmo as pessoas que concordam com esses objetivos frequentemente discordam sobre a importância relativa de cada um. Como resultado, as políticas geralmente representam um equilíbrio entre objetivos concorrentes e a simplicidade muitas vezes perde para objetivos concorrentes. Por exemplo, a maioria dos países adapta a carga tributária às características de cada contribuinte. Isso pode tornar os impostos mais justos, mas também mais complexos. A receita deve ser rastreada desde as empresas até os indivíduos. As características individuais, como estado civil e número de dependentes, bem como a composição das despesas ou da renda, devem ser informadas e documentadas. Esses conflitos parecem ter sido especialmente relevantes na administração Clinton, onde o desejo de canalizar cortes de impostos para grupos específicos acrescentou uma complexidade significativa às regras tributárias, especialmente para famílias de renda média.

Em segundo lugar, o processo político cria complexidade. Políticos e grupos de interesse apóiam subsídios fiscais para grupos ou atividades específicas. Os subsídios direcionados inevitavelmente complicam o sistema tributário, criando distinções entre os contribuintes e entre as fontes e usos da receita.

Terceiro, alguma complexidade é necessária para impedir a evasão fiscal. Os contribuintes têm todo o direito de reduzir seus impostos por qualquer meio legal. Mas essa atividade inevitavelmente levanta questões sobre se determinadas atividades ou despesas se qualificam para o status de preferência fiscal. O Departamento do Tesouro responde com regras complexas destinadas a limitar a evasão. Os contribuintes, por sua vez, respondem inventando transações complexas para contornar as novas regras. Isso pode criar um ciclo vicioso que leva a regras cada vez mais complexas e a estratégias de prevenção cada vez mais sofisticadas e complexas.

Quarto, muitas disposições complicadas foram promulgadas para aumentar a receita ou limitar as perdas de receita em épocas de déficits orçamentários galopantes. Por exemplo, a histórica Lei de Reforma Tributária de 1986 (TRA) - uma realização notável em muitos aspectos - ficou aquém de seu objetivo de simplicidade a fim de atender ao requisito de neutralidade de receita. A TRA criou várias eliminações complicadas e impostos ocultos para aumentar a receita e cumprir as metas de distribuição.

Por último, a complexidade é difícil de quantificar. Se os membros do Congresso soubessem que uma determinada disposição aumentaria os custos de conformidade em um determinado número de dólares, eles poderiam avaliar mais facilmente as compensações entre complexidade e outras metas.

Na medida em que a complexidade surgiu dos esforços para limitar a perda de receita, o superávit e o consenso político em favor dos cortes de impostos cria uma oportunidade para simplificar os impostos. Mas a simplificação não será fácil. Os trade-offs entre os objetivos das políticas, as disputas políticas e a evasão do contribuinte afetarão qualquer sistema tributário e limitarão o quão simples os impostos podem ser.

Dados os trade-offs de políticas, a questão fundamental não é o nível geral de complexidade, mas se seus benefícios - em termos de atingir outras metas de políticas - compensam os custos da complexidade. Essa avaliação pode ser complicada. A maioria das pessoas não se importa com a complexidade que reduz diretamente seus impostos, mas isso não torna essa complexidade uma boa ideia do ponto de vista da sociedade. Por exemplo, suponha que cada contribuinte tenha que preencher cinco linhas extras do formulário de imposto para receber um corte de impostos de $ 1.000. Cada registro de pessoa pode considerar isso como uma boa complexidade, valendo o custo de fornecer informações extras. Mas, se a intenção é que as receitas permaneçam constantes, os fundos ainda teriam que ser levantados de algum lugar, de modo que o contribuinte médio não receberia nenhum benefício da boa complexidade. Assim, no geral, as contas fiscais dos indivíduos não são mais baixas, mas os contribuintes teriam que trabalhar muito mais para descobrir o que devem. Portanto, mesmo o que parece ser uma boa complexidade do ponto de vista do indivíduo pode ser uma ilusão e uma perda inequívoca para a sociedade.

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Simplificação do Plano do Presidente

O corte de impostos proposto pelo presidente Bush é dominado por quatro componentes principais: reduções nas taxas marginais de imposto de renda, criação de uma nova faixa de imposto de renda de 10 por cento, expansão do crédito infantil e abolição do imposto sobre herança. Mas, por questões de simplificação, o diabo está quase sempre nos detalhes, e o presidente também oferece um grande conjunto de propostas adicionais (ver gráfico). Os impostos seriam mais simples no plano do presidente? Provavelmente não.

Reduções da taxa de imposto de renda

Ao contrário de algumas alegações, reduzir o número de faixas de impostos não simplifica o cumprimento. Os contribuintes continuarão a consultar suas obrigações fiscais em uma tabela de impostos. Mas as taxas de impostos mais baixas simplificam o cumprimento dos impostos indiretamente, reduzindo o incentivo para evitar impostos ou encontrar paraísos fiscais. Eles são uma forma de quebrar o ciclo vicioso descrito anteriormente.

Imposto Mínimo Alternativo

Quaisquer ganhos em simplicidade decorrentes de taxas mais baixas seriam compensados ​​várias vezes, porque taxas mais baixas sujeitariam milhões de contribuintes ao imposto mínimo alternativo individual (AMT). O AMT é um sistema tributário paralelo criado para evitar que os contribuintes de alta renda usem agressivamente paraísos fiscais e deduções para eliminar a carga tributária. Os contribuintes devem pagar o AMT se sua obrigação regular de imposto de renda for menor do que sua obrigação de AMT. O AMT é bastante complexo e exige que os responsáveis ​​pelo imposto façam muitos cálculos detalhados. Atualmente, menos de 2 milhões de contribuintes enfrentam o AMT.

Ao reduzir as taxas de imposto de renda, mas não o AMT, a proposta do presidente aumentaria o número de pessoas sujeitas ao AMT. Em 2011, 36 milhões de pessoas - mais de um quarto dos contribuintes - enfrentariam o AMT. A maioria seria de contribuintes de renda média e média alta que precisam concluir o AMT simplesmente porque têm famílias numerosas ou vivem em um estado com impostos elevados. Essas famílias são as mais prejudicadas porque o AMT não oferece isenções para crianças ou deduções de impostos estaduais e locais. É claro que ter filhos e viver em um estado com impostos elevados dificilmente representam as atividades de abrigo flagrantes que o AMT pretendia capturar. Com certeza, o AMT seria um problema muito sério, mesmo sem nenhuma mudança na legislação tributária; cerca de 21 milhões de pessoas deverão enfrentar a imposição em 2011. Mas o plano do governo aumentaria o número de pagantes do AMT em 70 por cento, de acordo com o Comitê Conjunto de Tributação.

Abolição do imposto imobiliário

A reforma do imposto sobre a propriedade pode simplificar o cumprimento dos impostos para alguns contribuintes ricos. Por exemplo, isentar US $ 2,5 milhões por pessoa - em vez dos atuais US $ 675.000 - reduziria o número de contribuintes do imposto de propriedade em cerca de 85 por cento e reduziria substancialmente a quantidade de planejamento de imposto de propriedade que essas famílias devem fazer. (De acordo com a lei atual, a isenção está programada para aumentar para US $ 1 milhão até 2006, e é de US $ 1,3 milhão para indivíduos com empresas familiares e fazendas.)

A revogação total do imposto - como proposta pelo governo - provavelmente seria mais complexa do que aumentar a isenção. A revogação eliminaria o planejamento tributário para todas as propriedades, mas o planejamento imobiliário ainda seria necessário, uma vez que grande parte dele ocorre por motivos outros que não os impostos. E a revogação também criaria novas complexidades. Por exemplo, de acordo com a lei atual, quando um herdeiro recebe um ativo de uma propriedade, o preço base é aumentado (ou seja, alterado) de seu preço de compra original para seu valor atual. Se o step-up sobreviver após a abolição do imposto sobre a propriedade, criaria lacunas no tratamento de presentes e legados que poderiam ser explorados com lucro pelos muito ricos. Por exemplo, o Joint Committee on Taxation estimou recentemente que, embora o próprio imposto sobre a propriedade deva arrecadar pouco mais de US $ 400 bilhões nos próximos 10 anos, aboli-lo imediatamente custaria muito mais - cerca de US $ 660 bilhões - por causa dos abrigos que custaria criar no imposto de renda. Embora esse problema também surgisse com uma isenção de $ 2,5 milhões, seria muito mais grave se o imposto fosse totalmente revogado, porque os extremamente ricos têm mais a ganhar com abrigos fiscais agressivos e, portanto, são mais propensos a tirar vantagem de brechas.

Uma abordagem alternativa - aprovada pelo Congresso em 2000 - é acoplar a abolição do imposto sobre a propriedade com a transferência de base, sob a qual os herdeiros herdam o preço base original de um ativo. A implementação da transição levanta questões incômodas. Por exemplo, algumas famílias teriam que manter registros por gerações para rastrear os preços e aumentos de compra de ativos. A base de transferência aumentaria os impostos sobre muitos herdeiros em comparação com a lei atual, a menos que ganhos modestos sejam excluídos da nova regra. Mas isentar uma parte dos ganhos de capital criaria uma grande complexidade. Por exemplo, de acordo com a lei atual, é fácil para um pai dividir uma propriedade igualmente entre seus filhos. Sob a transferência de base, a propriedade teria que decidir como alocar uma exclusão de ganho de capital entre os filhos. Os bens herdados por filhos que receberam legados iguais, mas valores de exclusão diferentes, valeriam valores diferentes após os impostos.

Uma cláusula de base de transição foi promulgada no final dos anos 1970, mas foi revogada antes de entrar em vigor porque os contribuintes reclamaram das novas complexidades e problemas de implementação. Não há razão para pensar que essas questões seriam mais fáceis de lidar agora.

Créditos e deduções direcionados

Dada sua crítica às propostas direcionadas de Al Gore, uma característica surpreendente da proposta do presidente é a panóplia de incentivos fiscais direcionados (ver gráfico). O presidente quer subsidiar tudo, desde cuidados de saúde a despesas correntes com os professores em sala de aula, combustíveis alternativos e conservação e muito mais. Esses programas complicariam os impostos. Cada programa exigiria definições precisas de contribuintes elegíveis, níveis de renda e despesas qualificatórias. Muitos dos incentivos propostos exigiriam planilhas ou formulários fiscais separados. A possibilidade de erros honestos ou fraude aumentaria proporcionalmente. O governo precisaria gastar mais no monitoramento ou auditoria dos contribuintes, e os programas provavelmente enviariam mais famílias de renda média e baixa para preparadores de impostos pagos.

Dedução de caridade para não discriminadores

O presidente permitiria que os contribuintes que não especificassem deduzissem as contribuições de caridade até o valor da dedução padrão. Essa proposta poderia simplificar as coisas para os 2% dos contribuintes que atualmente discriminam, mas cujas deduções, exceto para fins de caridade, são menores do que a dedução padrão. Mas para os cerca de 70% dos contribuintes que aceitam a dedução padrão, a mudança aumentaria a complexidade. Eles precisariam manter registros das contribuições, o que pode ser difícil se as contribuições forem pequenas ou em dinheiro. Uma dedução semelhante no início dos anos 1980 criou sérios problemas de conformidade, com muitos contribuintes reivindicando deduções indocumentadas. Tanto o limite para as deduções de caridade não discriminadas quanto a interação dessa disposição com a eliminação progressiva das deduções discriminadas para contribuintes de alta renda complicariam as escolhas de alguns contribuintes e exigiriam mais auditoria e monitoramento por parte do IRS.

Simplificação sob alternativas democráticas

Embora não haja um plano democrata oficial, o Membro de Classificação do Comitê de Caminhos e Meios da Câmara, Charles Rangel (D-NY), propôs quatro itens: uma nova faixa de 12 por cento, uma dedução padrão expandida para casais, um aumento na isenção do imposto sobre imóveis e ampliação e simplificação do crédito tributário do imposto de renda (EITC).

Este pacote é menos caro e mais voltado para as famílias de baixa renda do que o plano do presidente Bush, e seria mais simples. Conforme observado, aumentar o valor isento do imposto sobre heranças cria menos complexidades do que abolir o imposto. Aumentar a dedução padrão reduziria a complexidade, diminuindo o número de famílias que detalham suas deduções. A reforma proposta do EITC simplificaria as regras que regem quem é elegível para o crédito - atualmente uma fonte significativa de confusão. As propostas de Rangel não fazem nada para aliviar o problema AMT discutido acima, mas também não o tornam pior.

Tornando os impostos mais simples

A chave para a simplificação tributária é fazer menos distinções entre atividades econômicas e características pessoais. Os impostos devem ser cobrados em uma base ampla, com taxas relativamente baixas, que não variam por fonte de receita ou tipo de despesa. A progressividade deve ser incorporada na estrutura de taxas e na base tributária, não na concepção de disposições específicas. Isenções, deduções ou créditos universais são muito mais simples do que os direcionados. Os seguintes tipos de reformas são exemplos de opções que poderiam tornar o sistema tributário mais simples, bem como mais justo e mais propício ao crescimento econômico.

Reformar o AMT individual

Para poupar pessoas de renda média que nunca foram sua meta, o AMT deve ser indexado pela inflação, deduções devem ser permitidas para dependentes e impostos estaduais e locais, e todos os créditos pessoais devem estar disponíveis contra o AMT. Qualquer proposta que reduza as obrigações regulares de imposto de renda deve ser obrigada a fazer ajustes em conformidade com o AMT para que mais contribuintes não fiquem sujeitos ao imposto alternativo. Alguns argumentariam que o AMT deveria ser eliminado por completo. Mas um AMT reformado evitaria que os muito ricos eliminassem sua obrigação tributária, e os legisladores provavelmente desejarão ser poupados do constrangimento de ver como os bem assessorados podem explorar as brechas.

Limites de revogação de isenções pessoais e deduções discriminadas

O imposto de renda pessoal contém várias disposições de retoma - impostos ocultos destinados a aumentar a receita de pessoas de alta renda de uma forma obscura. As isenções pessoais são eliminadas gradualmente para os contribuintes de alta renda, criando uma sobretaxa familiar secreta para os contribuintes de alta renda. Outra disposição reduz as deduções discriminadas em 3 por cento da renda das famílias acima de certos limites. Juntas, essas disposições podem aumentar as taxas fiscais efetivas em quatro ou mais pontos percentuais para uma família de quatro pessoas (e mais para famílias maiores). Eles constituem sobretaxas para famílias de renda média-alta que não se refletem diretamente em nenhuma tabela de impostos.

Elimine a eliminação gradual do crédito

Vários créditos são eliminados gradualmente em diferentes faixas de renda. Cada crédito requer planilhas e cálculos de impostos separados. As eliminações criam impostos ocultos ao longo da faixa de eliminação e diminuem a eficácia dos créditos no incentivo às atividades que eles devem estimular.

Coordenar e consolidar disposições com fins semelhantes

Em várias áreas, várias disposições - cada uma com regras ligeiramente diferentes - se aplicam à mesma atividade geral. Coordenar ou consolidar as seguintes disposições simplificaria os impostos, muitas vezes com pouca ou nenhuma receita perdida:

EITC, Isenção de Dependentes e Crédito Infantil

Várias propostas recentes combinariam características do código tributário que tratam de famílias com crianças. A coordenação dos três subsídios fiscais - e a adoção de uma definição comum de criança qualificada - poderia tornar os impostos muito mais simples para famílias de baixa renda.

Subsídios de educação

A escolha entre os subsídios fiscais alternativos para a educação universitária requer álgebra universitária e a atenção de um advogado aos detalhes. Essas escolhas poderiam ser feitas de forma muito mais simples por meio da consolidação em dois subsídios, um enfocando incentivos de poupança para educação e outro em deduções ou créditos para despesas educacionais correntes.

Economizando incentivos

Independentemente das contas fornecidas pelo empregador, as famílias podem economizar em contas de aposentadoria individual (IRAs), Roth IRAs, IRAs educacionais e planos Keogh. As regras relativas aos limites de contribuição e padrões de retirada variam de acordo com o programa. A consolidação dessas opções em uma ou duas opções não sobrepostas com regras simples e amplas sobre elegibilidade, contribuição e regras de retirada simplificaria o planejamento tributário para a aposentadoria.

Ganhos de capital

Os ganhos de capital serão eventualmente tributados em até onze taxas diferentes, dependendo do ativo, da renda do proprietário, quando o ativo foi comprado e por quanto tempo foi mantido. Seria muito mais simples substituir esse confuso hodge podge com a exclusão de uma fração definida dos ganhos de capital da renda tributável - digamos 50 por cento - como foi feito antes de 1987.

Simplifique o arquivamento e a manutenção de registros

Trinta e seis países administram algum tipo de sistema de impostos sem declaração. Sob tal sistema, o contribuinte ou empregador do contribuinte fornece alguns itens de informação às autoridades fiscais, que calculam o imposto devido e fatura o contribuinte. Até 52 milhões de contribuintes (e muitos mais se a dedução padrão fosse significativamente aumentada) poderiam ser colocados em um sistema sem retorno com mudanças relativamente pequenas na estrutura do imposto de renda. Isso inclui arquivadores que têm renda apenas de salários, pensões, seguridade social, juros, dividendos e seguro-desemprego; que não especifiquem deduções ou reivindiquem créditos além do EITC ou do crédito infantil; e que estão na faixa de zero ou 15 por cento de imposto. O aumento significativo da dedução padrão reduziria os custos administrativos, reduzindo o número de discriminadores e removendo milhões de famílias das listas de impostos. Também proporcionaria um corte de impostos para muitas famílias de baixa e média renda.

Corrija o imposto de renda

Embora não seja provável em um futuro próximo, a melhor opção seria uma ampla reforma do imposto de renda. Alargar a base eliminando as preferências direcionadas e tributando os ganhos de capital como renda ordinária removeria as principais fontes de complexidade e os principais incentivos ao abrigo. A receita arrecadada poderia ser usada para aumentar a dedução padrão - removendo milhões do sistema tributário - e para reduzir as taxas de impostos - reduzindo assim o incentivo para fundos de proteção e encorajando o cumprimento.

Porque agora?

A simplificação tributária pode beneficiar famílias de baixa e alta renda e tornar os impostos mais justos e eficientes. Mas isso sempre foi verdade. Por que se concentrar na simplificação agora?

Os eventos recentes sugerem uma maior disposição de enfocar na simplificação em alguns círculos. O Gabinete do Advogado Nacional do Contribuinte do IRS, por exemplo, listou a complexidade como o problema mais difícil que os contribuintes enfrentam, e o agora aposentado senador Daniel Patrick Moynihan (D-NY) e outros propuseram o estabelecimento de uma comissão nacional de simplificação tributária. Os principais grupos profissionais do setor tributário, incluindo advogados tributários e contadores, apresentaram suas próprias propostas de simplificação.

Mas a principal razão para focar na simplificação agora é que o superávit orçamentário e o ímpeto por trás dos cortes de impostos criam uma rara oportunidade de resolver esse problema. A simplificação no passado parecia impossível porque eliminar brechas e preferências em um pacote de receita neutra aumenta os impostos de algumas pessoas, que naturalmente se opõem. Conseguir a simplificação em um pacote de redução de impostos, no entanto, pode evitar os aumentos de receita que compensam politicamente difíceis. Pela primeira vez, todos poderiam ter impostos mais baixos e mais simples, se os políticos decidirem colocar seu dinheiro onde está sua retórica.