Emissão de gases de efeito estufa

As metas de crescimento das emissões de gases de efeito estufa (GEE) pelos países em desenvolvimento devem fazer parte do esforço para mitigar as mudanças climáticas globais. Este resumo de política apresenta uma abordagem para determinar os alvos apropriados. Não devem ser tão rígidos a ponto de retardar o desenvolvimento econômico, nem tão generosos a ponto de conferir enormes ganhos inesperados. Mas onde, neste intervalo, essas metas devem ser definidas? Uma alocação justa para novos participantes em potencial se ajustaria ao padrão atual de reduções de emissões acordado entre os países industrializados em Kyoto em dezembro de 1997. Os países mais ricos, de fato, concordaram em fazer sacrifícios maiores (em média) do que os pobres. Dada a incerteza sobre o futuro, no entanto, fixar a meta de emissão quantitativa precisa agora criaria grandes riscos em relação ao rigor final da meta. Isso levantaria preocupações de que uma meta pudesse se tornar inesperadamente rigorosa - restringindo involuntariamente o desenvolvimento econômico - ou inesperadamente relaxada - resultando em emissões maiores do que na ausência de um acordo. A indexação das metas de emissão ao crescimento do produto interno bruto (PIB) de um país moderaria os efeitos da incerteza.

RESUMO DA POLÍTICA # 52

Muitas dificuldades atrapalham o esforço para implementar o Protocolo de Kyoto negociado em novembro de 1997, e as outras medidas necessárias para reduzir as emissões globais de gases de efeito estufa em um esforço para conter a mudança climática global. Provavelmente, o abismo mais difícil que precisa ser transposto é entre os Estados Unidos e os países em desenvolvimento no que diz respeito à necessidade de participação destes últimos em qualquer plano mundial de mudança climática.



O Miradouro do Norte

Não podemos resolver o problema da mudança climática sem a participação dos países em desenvolvimento. Para começar, o Senado dos EUA se opõe veementemente a qualquer acordo que omita metas para eles. O Senado aprovou por 95-0 a resolução Byrd-Hagel, que tornava o compromisso dos países em desenvolvimento com as metas de emissão um pré-requisito para a ratificação do tratado de Kyoto.

qual desses modernos u.s. guerras foram travadas para expulsar um país de outro país?

A participação significativa dos países em desenvolvimento é essencial por várias razões:

  • Primeiro, um problema global requer uma solução global. O problema é inerentemente aquele em que um país individual pode fazer pouco progresso por conta própria. Uma solução eficaz requer que todos os países concordem em participar juntos.
  • As emissões nos países em desenvolvimento estão aumentando mais rapidamente e passarão das dos países industrializados no início do próximo século, assumindo que as emissões em ambos os grupos de países continuem conforme o esperado na ausência de um acordo, ou seja, assumindo que continuem com negócios como usual. O International Energy Outlook 1999 , divulgado pela Agência de Informação de Energia dos Estados Unidos, projeta que o crossover pode ocorrer até 2010. A China deve ultrapassar os Estados Unidos como o maior emissor por volta de 2020. Assim, sem a participação das economias em desenvolvimento, os cortes de emissões pelos países industrializados não fazem muito para evitar a mudança climática.
  • Se os países em desenvolvimento não participarem do regime internacional, suas emissões podem aumentar ainda mais do que o previsto sob a continuação dos negócios globais como de costume (BAU). Este é o problema do vazamento. As emissões nos países em desenvolvimento podem aumentar em um quarto de tonelada para cada tonelada de cortes nas emissões de carbono dos países industrializados. A transferência de indústrias intensivas em carbono de países participantes para não participantes é um possível canal de vazamento, uma consequência não intencional do acordo de Kyoto. Da mesma forma, a redução do uso do petróleo nos países industrializados resultará na queda dos preços mundiais do petróleo, incentivando o aumento do uso e das emissões de carbono nos países em desenvolvimento.
  • Finalmente, a participação dos países em desenvolvimento é crucial porque permitiria reduções de emissões de custo relativamente baixo em lugar de reduções de custo elevado nos países industrializados. As reduções nas emissões de gases de efeito estufa nos países em desenvolvimento têm o mesmo benefício ambiental global que as reduções nos países industrializados, embora as reduções nos países em desenvolvimento sejam freqüentemente muito menos onerosas. Portanto, faz sentido incorporar as reduções de emissões nos países em desenvolvimento ao sistema internacional.

O Miradouro do Sul

Os países em desenvolvimento apresentam vários contra-argumentos:

  • Primeiro, seu dever é para com seus cidadãos. Especificamente, sua prioridade deve ser elevar seus próprios padrões econômicos de vida. Para fazer isso, eles devem aumentar as receitas conforme refletido nas transações de mercado, ao mesmo tempo que controlam a poluição do ar e da água local. Essa poluição já é visível e está causando graves prejuízos à saúde. O controle da poluição local deve ter precedência sobre o controle dos gases de efeito estufa, que não são visíveis e podem não ter efeitos graves para a saúde até um século no futuro.
  • Em segundo lugar, os países em desenvolvimento não deveriam ser obrigados a dar qualquer passo que implique sacrifício econômico até que os países industrializados o tenham feito. Os países industrializados criaram o problema; e eles são mais ricos e podem se dar ao luxo de fazer sacrifícios com mais facilidade.

Pacote de estímulo de 1,9 trilhão de dólares

É difícil discordar desses argumentos. Mas não acredito que o governo Clinton esteja pedindo aos países pobres que renunciem ao seu desenvolvimento econômico. A participação significativa durante o período de 2008 a 2012 não precisa implicar sacrifícios econômicos por parte dos países em desenvolvimento.

Os ganhos do comércio

Os países industrializados deveriam pagar aos países em desenvolvimento pelas reduções de emissões. Sob tal sistema - chamado de metas com comércio - os países em desenvolvimento se comprometeriam com metas obrigatórias para as emissões de gases de efeito estufa e, então, participariam de um sistema internacional no qual as licenças de emissão são compradas e vendidas. Um país ou empresa seria capaz de pagar por uma licença que excedesse sua meta, enquanto outros países receberiam pagamento por emissões que ficassem abaixo de suas metas. Se os países em desenvolvimento aderissem a um sistema como o de metas com comércio, isso não teria apenas vantagens ambientais e econômicas para o resto do mundo; também teria importantes benefícios ambientais e econômicos para os próprios países em desenvolvimento. Vamos considerar um plano sob o qual os países em desenvolvimento não façam mais do que se comprometer com suas trajetórias de emissão business-as-usual no período orçamentário de 2008-2012 e aderir ao sistema de comércio.

A primeira coisa a notar é que esse sistema não vai prejudicar os países em desenvolvimento. Eles têm o direito, neste período orçamentário, de emitir qualquer quantia que teriam emitido de qualquer maneira. Eles não precisam empreender reduções de emissões, a menos que um governo ou corporação de um país desenvolvido se ofereça para pagá-los o suficiente para persuadi-los voluntariamente a fazê-lo. (A administração Clinton propõe que a participação dos EUA no comércio internacional de permissões de emissão seja realizada exclusivamente por entidades privadas agindo voluntariamente, não pelo governo com dinheiro do contribuinte.)

Antecipa-se que os governos e empresas dos países desenvolvidos ofereceriam de fato pagar aos países participantes o suficiente no período orçamentário para persuadi-los voluntariamente a reduzir as emissões abaixo de seus níveis de BAU. Caso contrário, poderia ficar caro para os Estados Unidos, Europa e Japão reduzir as emissões domésticas para menos do que os níveis de 1990 nos próximos dez a quatorze anos, porque exigiria grandes mudanças estruturais nessas economias em um curto espaço de tempo. Mas o custo das reduções é muito menor nos países em desenvolvimento. Assim, governos e empresas em países industrializados poderão oferecer condições que tornem as reduções de emissões economicamente atraentes para os países em desenvolvimento. A teoria econômica por trás dos ganhos com o comércio de direitos de emissão é análoga à teoria econômica por trás dos ganhos com o comércio de commodities. Ao fazer o que cada um faz de forma mais barata, tanto os países em desenvolvimento quanto os industrializados ganham. No exemplo clássico do economista britânico David Ricardo, Portugal se especializou na produção de vinho e a Inglaterra na produção de têxteis. No contexto atual, os países em desenvolvimento se especializam, por exemplo, na instalação de capacidade de geração de energia com novas tecnologias limpas, enquanto os países industrializados se especializam na produção de bens de capital que vão para essas fábricas.

Por que as reduções de emissões são muito mais baratas nos países em desenvolvimento do que nos ricos? Uma das principais razões é que, nos países industrializados, seria necessário sucatar as usinas movidas a carvão muito antes do final de sua vida útil de quarenta anos, a fim de substituí-las por instalações de gás natural ou outras tecnologias mais limpas. Seria muito caro fazer isso, porque significaria o desperdício de um enorme estoque de capital existente. Em países em desenvolvimento de rápido crescimento, por outro lado, é mais uma questão de escolher construir usinas geradoras de energia mais limpas para começar, em vez de construir usinas movidas a carvão. Em geral, ao contemplar grandes aumentos na demanda futura de energia, é bom poder planejar com antecedência. Isso inclui aprender com os erros de outros que aconteceram antes e tirar proveito de seus avanços tecnológicos.

Subsídios de combustível fóssil

Um exemplo extremo de como as medidas para reduzir as emissões de carbono custam menos nos países em desenvolvimento é o caso dos subsídios existentes aos combustíveis fósseis, especialmente o carvão, que é a forma de combustível mais emissora de carbono. A eliminação de tais subsídios criaria benefícios imediatos substanciais - fiscais, econômicos e ambientais - mesmo antes de contar quaisquer benefícios sob um acordo global de mudança climática. O carvão fornece a maior parte da energia na China, por exemplo. Uma das principais razões para o uso pesado de carvão é que, historicamente, ele foi fortemente subsidiado. As estimativas são de que os subsídios ao carvão fora da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) totalizaram de $ 37 a $ 51 bilhões de 1991 a 1992. Os subsídios totais aos combustíveis fósseis foram muito maiores - bem mais de $ 200 bilhões no início dos anos 1990, embora menores agora. Um estudo de 1994 estimou que removê-los reduziria as emissões globais em 7 por cento. Um estudo de 1995 estimou que os subsídios à energia atualmente atuam como um imposto negativo sobre o carbono de cerca de US $ 40 por tonelada e que as emissões globais de dióxido de carbono seriam reduzidas em 4 a 5 por cento se todos os subsídios à energia fossem removidos.

A China e outros países asiáticos, Argentina, Brasil, África do Sul e alguns países produtores de petróleo já reduziram substancialmente o valor em dólares desses subsídios nos últimos anos. Os países não pertencentes à OCDE cortaram os subsídios aos combustíveis fósseis pela metade no período de 1990-91 a 1995-96. Mas é necessário mais progresso. Os cortes de subsídios dentro de um sistema de metas e comércio pagariam aos governos de países em desenvolvimento duas vezes - uma na forma do dinheiro que é economizado pela eliminação de gastos desnecessários e, em seguida, novamente na forma do dinheiro que é pago por um país desenvolvido para as reduções de emissões resultantes.

Resumo dos Argumentos para Target-and-Trade

Seria útil fazer com que os países em desenvolvimento concordassem com limites obrigatórios de emissões, mesmo que as metas envolvessem apenas pequenos (ou nenhum) cortes abaixo do nível esperado caso os países continuassem com os negócios normais no primeiro período orçamentário. Essas metas, com a comercialização, implicam ganhos para as economias desenvolvidas, ganhos para os Estados Unidos e ganhos para o meio ambiente. O sistema de metas e comércio tem várias vantagens:

Donald Trump é um supremacista branco

  • Os Estados Unidos querem evitar vazamentos - aumentos acima dos níveis normais de negócios - que ocorreriam em resposta às reduções dos países industrializados se outros países não cumprissem as metas.
  • As compras de reduções de emissões de países em desenvolvimento por países industrializados diminuiriam drasticamente os custos de cumprimento das metas de Kyoto. Em particular, o Conselho de Consultores Econômicos estimou que os custos dos EUA para atingir as metas diminuiriam em mais de 80% por meio do comércio com países em desenvolvimento, em oposição à redução apenas das emissões domésticas. (Essas reduções se comparam a uma economia de 57% obtida com o comércio apenas entre os países industrializados. Essas são estimativas moderadas entre os principais modelos econômicos. Os modelos pressupõem monitoramento preciso, aplicação bem-sucedida e mercados eficientes.)
  • Se as metas forem fixadas em valores iguais ou ligeiramente abaixo do normal, os países em desenvolvimento lucrariam com sua capacidade de vender licenças de emissão nos mercados mundiais onde o preço das licenças é mais alto do que o custo das reduções. Na verdade, isso lhes dá um incentivo econômico genuíno para aderir ao sistema de metas e comércio.
  • Além disso, quando as licenças são vendidas, as reduções nas emissões de dióxido de carbono produzem melhorias adicionais na qualidade do ar nos países em desenvolvimento por meio da redução das emissões de partículas, dióxido de enxofre e óxidos de nitrogênio.
  • Se os Estados Unidos conseguirem comprometer os países em desenvolvimento com metas agora, eles atenderão aos requisitos da resolução Byrd-Hagel. O acordo sobre metas moderadas pode ajudar a atrair os países em desenvolvimento para o sistema, onde cortes maiores em relação ao BAU podem ser possíveis em períodos orçamentários posteriores.

O nível de equilíbrio

Se os países em desenvolvimento estivessem preparados para aprovar as metas de emissão, como o nível deveria ser determinado? Uma meta razoável para os próprios países proporem seriam os níveis de emissões esperados se eles continuassem com os negócios normalmente. Conforme observado, as metas nesse nível trazem benefícios ambientais e econômicos para todos os envolvidos. Mas os países desenvolvidos, e especialmente os ambientalistas que ali residem, responderão exigindo metas que representem cortes nas emissões, abaixo da trajetória do nível de emissão BAU. Essa demanda também poderia ser considerada razoável, a menos que os cortes propostos fossem tão grandes a ponto de causar danos econômicos. BAU representa um teto. Um piso que poderia ser proposto com sensatez é o que chamarei de nível de equilíbrio, em que os ganhos das vendas de licenças são totalmente compensados ​​pelos custos de cumprimento da meta. Qualquer coisa acima do BAU não beneficiaria necessariamente os países industrializados economicamente, enquanto qualquer coisa abaixo do nível de equilíbrio prejudicaria economicamente os países em desenvolvimento. Claramente, os alvos devem cair em uma faixa intermediária. Para qualquer um dos lados, propor um ponto fora dessa faixa seria equivalente a um comerciante de tapetes no bazar pedindo um preço maior do que o cliente pode comprar o mesmo tapete para voltar para casa, ou então equivalente ao cliente pedindo um preço menor do que o custo para o comerciante. Os ganhos do comércio devem ser compartilhados.

Uma Alocação Justa

Se for razoável que os países pobres proponham metas do tipo business-as-usual como sua oferta inicial, e que os países ricos proponham metas de equilíbrio como suas, qual seria um nível razoável para o qual um compromisso negociado poderia convergir? Mesmo que as metas de emissão acordadas em Kyoto reflitam o resultado das negociações políticas, é possível discernir padrões econômicos sistemáticos nelas. Uma meta justa para os países em desenvolvimento pode ser aquela que se encaixa no padrão de redução de emissões que prevalece entre as metas existentes. Essa abordagem resultaria em países mais ricos fazendo reduções maiores do que os países pobres; ainda assim, não resultaria na redistribuição maciça de riqueza que alguns representantes de países pobres gostariam de ver.

A Figura 1 mostra as metas de emissões com as quais os países industrializados e em transição concordaram (incluindo aqueles dentro da União Europeia), expressas em termos de reduções abaixo do BAU esperado para 2010. A redução média geral é de cerca de 8%. Um padrão progressivo é evidente - com os países mais ricos concordando em reduzir suas emissões a taxas mais altas do que os países pobres.

Figura 1:
Reduções de emissões implícitas nas metas de Kyoto vs. Renda dos países per capita

Fonte: Banco Mundial, Indicador de Desenvolvimento Mundial 1998 (CD-ROM); U.S. Energy Information Administration, International Energy Outlook 1998 Tabela A9; Comunicações Nacionais à UNFCCC, FCCC / CP / 1998/11 / Add.2, p.65.

A análise estatística pode tornar mais preciso o padrão de progressividade inerente às metas já acordadas para os países industrializados. Estatisticamente, as metas de Kyoto existentes mostram este padrão de progressividade: cada aumento de 1% na renda per capita implica um sacrifício 0,1% maior, expresso como maiores reduções de emissões do BAU. Em termos absolutos, um aumento na receita está associado a um aumento no nível da meta de emissão. Mas também se sabe que um aumento na receita implica em um aumento no nível esperado se os países continuarem com os negócios normalmente, porque as emissões respondem diretamente à produção econômica. Quando pedimos aos países mais ricos que façam maiores sacrifícios, estamos sugerindo que o aumento na meta atribuída deve ser menor do que o aumento no BAU. Por analogia, quando a renda antes dos impostos de um indivíduo aumenta, sua renda depois dos impostos e os impostos que ele paga aumentam.

A abordagem estatística certamente tem limitações e os resultados relatados aqui são muito preliminares. Eles são sensíveis às decisões sobre os dados usados. Os dados da renda per capita podem mudar dependendo do ano e da taxa de câmbio usada para comparar os países. As estimativas das emissões de BAU também podem variar. Mas, dado que a questão de qualquer alocação de metas de emissões parece inerentemente arbitrária, esses resultados sugerem uma abordagem sensata. A proposta incorpora o princípio da progressividade, evitando propostas impraticáveis ​​de alguns representantes de países em desenvolvimento de que os países ricos redistribuam parte de sua riqueza para os pobres.

Resolvendo preocupações sobre a restrição do alvo

Os governos dos países em desenvolvimento temem que a incerteza em torno de seu desempenho econômico previsto seja tão grande que eles não podem arriscar a adotar uma meta de emissões em 1999 que seria vinculativa em 2008. Mesmo que uma meta numérica particular pareça benéfica agora, depois de uma década pode acabar para ser algo diferente. Uma resposta a essa preocupação seria estruturar acordos internacionais sobre metas de países em desenvolvimento para reduzir o risco de ser inadvertidamente restritivo. Os acordos devem ser elaborados para reduzir a possibilidade de uma meta tão rigorosa que cause grandes perdas econômicas aos países em desenvolvimento ou restrinja o desenvolvimento econômico.

por que o trunfo venceu?

Ambientalistas também expressaram uma contra-preocupação, de que um alvo pode ser muito frouxo. Eles temem que tal meta possa não resultar em reduções reais de emissões em relação ao que teria acontecido na ausência de um tratado. Assim, é desejável mitigar o risco de rigor inadvertido enquanto também mitiga o risco de frouxidão inadvertida - para estreitar a variabilidade das restrições eficazes sem relaxar ou apertar o alvo pretendido.

Minha proposta seria indexar metas para países em desenvolvimento. O acordo internacional pareceria um contrato em que a meta numérica de emissão depende, de forma definida, de variáveis ​​futuras cujos valores ainda são indeterminados. (Um exemplo são os acordos de ajuste de custo de vida em um contrato de trabalho. Ele especifica certos aumentos salariais para cada aumento no Índice de Preços ao Consumidor, reduzindo assim a incerteza sobre os salários reais.) As taxas de crescimento econômico futuras são provavelmente a maior fonte de incerteza . As previsões do PIB entre os países do Leste Asiático, por exemplo, já são muito diferentes agora do que eram em 1997 e voltarão a parecer diferentes em 2007. Um formato simples indexaria as emissões agregadas de um país apenas à renda futura. (Outras propostas possíveis incluem na fórmula outras variáveis ​​como população ou temperatura.)

Mais especificamente, para cada ponto percentual no crescimento do PIB maior ou menor do que o previsto, a meta de emissões é aumentada ou diminuída em um valor correspondente. O ajuste especificado nas emissões pode ser um pouco menos do que proporcional. Essa proposta exigiria que os países que estão se saindo um pouco melhor do que o esperado contribuíssem mais do que aqueles que não estão, novamente mantendo o princípio da progressividade, sem penalizá-los indevidamente por seu sucesso.

A indexação é uma abordagem possível para remover algumas das incertezas econômicas que impedem o compromisso com uma meta quantitativa de emissão. Outra ideia possível, adequada para qualquer país que esteja disposto a implementar seu programa para cumprir suas metas por meio de um imposto de carbono ou sistema de licenças negociáveis, é um cláusula de escape ou válvula de segurança , que alivia o limite quantitativo quando o preço do carbono ameaça subir acima de um limite pré-acordado. Essas soluções para o problema da incerteza tornariam mais provável que a meta acabe caindo dentro da faixa pretendida, onde traga benefícios - tanto ambientais quanto econômicos - tanto para os países em desenvolvimento quanto para os industrializados.