Gastos com educação superior: o papel do Medicaid e o ciclo de negócios

Nos últimos anos, muitas faculdades e universidades públicas em todo o país anunciaram aumentos de dois dígitos nas mensalidades. A recessão e o aperto resultante nas receitas do Estado são as causas imediatas. No entanto, a crise de curto prazo não deve obscurecer uma mudança de longo prazo no financiamento estatal do ensino superior, que começou há mais de uma década. Como os estados têm lutado para responder a outras demandas em seus orçamentos - principalmente devido às crescentes obrigações estaduais do Medicaid -, pais e alunos são solicitados a pagar uma parcela cada vez maior dos custos do ensino superior público.

As faculdades e universidades públicas não devem esperar muito alívio quando a crise atual diminuir. Em muitos estados, os cortes impostos ao ensino superior durante a última recessão de 1990-91 não foram compensados ​​na recuperação subsequente. Como as despesas com o Medicaid devem crescer rapidamente nas próximas décadas, o apoio do estado para o ensino superior provavelmente ficará sob pressão crescente, mesmo com a recuperação das receitas do estado. Como cerca de três quartos de todos os estudantes universitários nos Estados Unidos frequentam instituições públicas, as implicações para o sistema de ensino superior do país são profundas.

RESUMO DA POLÍTICA # 124



DOCUMENTANDO A RECUSA

O aumento das mensalidades tem sido o sinal mais visível da deterioração do apoio estatal. No entanto, apesar de seu tamanho, os aumentos das mensalidades compensaram apenas parcialmente o declínio nas dotações do estado ao permitir que as faculdades públicas acompanhassem as privadas. Muito menos notado, a qualidade do ensino superior público parece ter piorado em relação ao setor privado. Em instituições mais e menos seletivas, as lacunas público-privadas em várias medidas indiretas de qualidade educacional - gastos por aluno, salários do corpo docente, carga de ensino do corpo docente e credenciais acadêmicas para os alunos que chegam - aumentaram.

O declínio do apoio estatal ao ensino superior nas últimas décadas se manifesta em várias medidas comuns. A Figura 1, por exemplo, mostra as dotações do estado para o ensino superior em relação à renda pessoal. Embora as dotações tendam a aumentar à medida que os orçamentos estaduais aumentam durante os booms econômicos (como no final da década de 1990) e depois diminuem conforme os orçamentos estaduais respondem às recessões, a tendência é clara: as dotações estaduais caíram de uma média de cerca de US $ 8,50 por US $ 1.000 de renda pessoal em 1977 para uma média de cerca de US $ 7,00 por US $ 1.000 em renda pessoal em 2003. Visto que a renda pessoal atualmente chega a mais de US $ 9 trilhões, as dotações do estado seriam cerca de US $ 14 bilhões mais altas - ou cerca de 20 por cento mais altas do que seu nível real - se as apropriações tivessem sido mantidas na mesma proporção da renda pessoal de 1977.

EXPLICANDO AS TENDÊNCIAS: O PAPEL DO MEDICAID

Um fator chave para explicar a tendência de declínio nas dotações do estado para o ensino superior é o aumento das obrigações do estado no âmbito do programa Medicaid. O Medicaid oferece assistência médica a idosos de baixa renda e deficientes físicos, bem como a famílias de baixa renda e mulheres grávidas. Os custos do Medicaid aumentaram rapidamente no final dos anos 1980 e no início dos anos 1990, refletindo tanto a ampliação da elegibilidade quanto os aumentos nos custos por inscrito.

A expansão na elegibilidade refletiu três mudanças. Em primeiro lugar, os estados são obrigados a fornecer cobertura de Medicaid para beneficiários de Supplemental Security Income (SSI), principalmente idosos de baixa renda e pessoas com deficiência. A cobertura do SSI para deficientes aumentou rapidamente no final dos anos 1980 e início dos anos 1990, em parte por causa da decisão da Suprema Corte de 1990 em Sullivan v. Zebley, que ampliou a elegibilidade ao programa SSI para crianças com deficiência. O número de beneficiários do SSI com deficiência aumentou de 2,4 milhões em 1984 para 4,7 milhões em 1994. Em segundo lugar, no início da década de 1990, os estados foram autorizados e obrigados a expandir seus programas de Medicaid para cobrir crianças de baixa renda e mulheres grávidas. Finalmente, em 1988 e 1993, o Congresso exigiu que os estados expandissem seus programas Medicaid para cobrir certos beneficiários de baixa renda do Medicare, o programa federal de seguro saúde.

Além dessas expansões na cobertura, os aumentos contínuos no custo relativo dos cuidados de saúde, pelo menos parcialmente cobertos pelo Medicaid - especialmente o custo dos cuidados de longo prazo para os idosos e o custo dos medicamentos prescritos - aumentaram os gastos.

A análise econométrica com base nas variações no Medicaid e nos gastos com ensino superior entre os estados e o tempo sugere que cada novo dólar gasto no Medicaid estadual elimina as dotações para o ensino superior em cerca de seis a sete centavos. Para colocar esses números em perspectiva, observe que os gastos reais per capita com o Medicaid aumentaram de aproximadamente $ 125 em 1988 para aproximadamente $ 245 em 1998. No mesmo período, as dotações reais per capita para o ensino superior diminuíram de $ 185 para $ 175. De acordo com nossas estimativas, o efeito previsto do aumento nos gastos do Medicaid seria uma redução nas dotações para ensino superior per capita de cerca de US $ 8. Portanto, os gastos com Medicaid parecem explicar a grande maioria do declínio de US $ 10 nas dotações de ensino superior per capita: a expansão nos gastos do estado com o Medicaid entre 1988 e 1998 pode explicar cerca de 80 por cento do declínio nos gastos do estado com o ensino superior no mesmo período período.

O CICLO DE NEGÓCIOS

A análise estatística também destaca a importância do ciclo de negócios e a interação entre o ciclo de negócios e os gastos com Medicaid. Embora o rigor varie um pouco, todos os estados, exceto Vermont, têm algum tipo de requisito de orçamento equilibrado. Esses requisitos forçam os governos estaduais a adotar políticas fiscais anticíclicas, reduzindo despesas ou aumentando impostos durante uma recessão econômica. Normalmente, os estados cortam os programas durante a recessão e os expandem durante a recuperação subsequente.

O ensino superior tem historicamente tendido a estar entre as categorias mais cíclicas do orçamento do estado. Quando a economia entrou em recessão no início dos anos 1980, por exemplo, as dotações diminuíram em termos reais. Então, durante a recuperação de meados da década de 1980, as dotações se recuperaram e, em última análise, excederam o pico anterior à recessão. (O padrão cíclico de dotações é menos aparente na figura 1, uma vez que o denominador também está diminuindo durante uma recessão e aumentando durante uma recuperação.)

No entanto, algo estava dramaticamente diferente durante o ciclo econômico da década de 1990. Quando a economia entrou em recessão no início da década de 1990, as apropriações reais per capita diminuíram novamente. Mas durante o boom da década de 1990, as dotações para o ensino superior se recuperaram lentamente e só alcançaram os níveis anteriores à recessão em 1999. No mesmo período, as despesas por aluno estavam aumentando, especialmente em instituições privadas.

Esse padrão também se manifesta em uma base de estado cruzado. Os estados com maiores aumentos no desemprego entre 1979 e 1982 reduziram suas dotações para o ensino superior mais do que os estados com aumentos menores no desemprego. Durante a recuperação subsequente da década de 1980, os estados que tiveram maiores reduções no desemprego aumentaram suas dotações para o ensino superior em mais do que os estados com menores reduções no desemprego. Algo dramaticamente diferente ocorreu na década de 1990, no entanto. À medida que a economia nacional entrava em recessão, os estados com aumentos maiores nas taxas de desemprego mais uma vez reduziram suas dotações para o ensino superior em mais do que os estados com aumentos menores nas taxas de desemprego. Durante a recuperação de meados da década de 1990, no entanto, quedas maiores nas taxas de desemprego entre os estados não foram estatisticamente associadas a aumentos maiores nas dotações para o ensino superior.

Durante a década de 1990, as dotações estaduais para o ensino superior não responderam à redução do desemprego como seria de se esperar com base em relacionamentos anteriores. A análise econométrica das interações entre o ciclo de negócios, ensino superior e gastos com o Medicaid sugere que a expansão da cobertura do Medicaid citada acima desempenhou um papel importante. Os estados com gastos médios per capita mais altos do Medicaid entre 1980 e 1998 reduziram os gastos com educação superior durante a recessão econômica de 1990-1991 em mais do que outros estados. Além disso, em estados com gastos mais elevados com o Medicaid, as dotações estaduais para o ensino superior tornaram-se mais sensíveis aos aumentos no desemprego durante a recessão de 1990-91 e menos sensíveis aos declínios no desemprego decorrentes da recessão de 1990-91, em relação a outros estados.

O resultado final é que existe uma forte ligação negativa entre as dotações do ensino superior e os gastos do Medicaid. Os aumentos substanciais nos gastos com Medicaid durante os anos 1980 e início dos anos 1990 parecem ter desempenhado um papel importante no fracasso das dotações para o ensino superior em aumentar significativamente durante o boom dos anos 1990. Os aumentos projetados nos custos do Medicaid nas próximas décadas, portanto, levantam sérias questões sobre o caminho futuro das dotações do estado para o ensino superior público.

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IMPLICAÇÕES PARA A QUALIDADE

Embora as mensalidades tenham aumentado acentuadamente nas instituições públicas, o aumento nas receitas das mensalidades compensou apenas parcialmente o declínio nas dotações estaduais. Temerosos das consequências políticas, os governadores e legisladores estaduais têm relutado em permitir os maiores aumentos nas mensalidades, que seriam necessários para compensar totalmente os cortes estaduais no ensino superior e permitir que as instituições públicas acompanhem as privadas. Como resultado, os gastos com educação por aluno equivalente em tempo integral diminuíram nas instituições públicas em relação às privadas: a proporção caiu de cerca de 70 por cento em 1977 para cerca de 58 por cento em 1996. Essas tendências de gastos diferenciais começaram a se manifestar em medidas indiretas de qualidade no ensino superior público.

Uma variedade de dados sugere que os salários nas universidades públicas diminuíram em relação às universidades privadas. Entre 1981 e 2001, os salários médios em instituições públicas para assistentes, associados e professores catedráticos diminuíram 16 a 24 por cento em relação às instituições privadas. O declínio ocorreu tanto em instituições mais quanto menos seletivas. Grande parte do declínio ocorreu durante a década de 1980 e a recessão do início da década de 1990. (Embora não tenham recuperado o terreno perdido durante a década e meia anterior, os salários públicos parecem ter acompanhado os salários do setor privado durante o final dos anos 1990). universidades públicas.

As instituições públicas também parecem estar cada vez mais propensas a perder alunos talentosos para instituições privadas. Entre as instituições com alunos semelhantes em 1986, as notas de matemática e verbal do SAT aumentaram mais rapidamente em instituições privadas entre 1986 e 2000.

Outras evidências sugerem um declínio relativo na qualidade das instituições públicas. Os membros do corpo docente em universidades públicas de pesquisa e doutorado, por exemplo, são muito mais propensos a acreditar que a qualidade da educação de graduação em suas instituições diminuiu do que os membros do corpo docente em universidades privadas. Na pesquisa de 1999 do Departamento de Educação do corpo docente pós-secundário, quase metade do corpo docente efetivo em instituições públicas concordou ou concordou fortemente com a afirmação de que a qualidade do ensino de graduação em sua instituição havia diminuído nos últimos anos, em comparação com pouco mais de um terço do corpo docente efetivo em instituições privadas.

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OLHANDO PARA O FUTURO

A história subjacente que surge é que as pressões fiscais estaduais, especialmente o Medicaid, têm impedido as dotações para o ensino superior. O padrão da década de 1990 sugere que as reduções nas dotações para o ensino superior são implementadas durante uma desaceleração econômica e, em seguida, tornadas permanentes por uma falha em aumentar as dotações substancialmente durante a recuperação econômica subsequente. Os aumentos das mensalidades são insuficientes para compensar a queda nas dotações, espremendo recursos e reduzindo a qualidade do ensino nas universidades públicas em relação às privadas.

A atual desaceleração econômica está novamente pressionando fortemente os orçamentos estaduais: no total, os estados tiveram que fechar um déficit cumulativo de US $ 200 bilhões entre os anos fiscais de 2002 e 2004. Em resposta, muitos estados estão reduzindo drasticamente as dotações para o ensino superior. Os resultados da década de 1990 levantam a preocupação de que essas reduções se tornem parte de uma queda permanente no apoio estatal ao ensino superior, ao invés de um ajuste temporário aos problemas fiscais estaduais cíclicos. É provável que esse perigo se torne ainda mais pronunciado no futuro por causa de novos aumentos projetados nos custos do Medicaid e por causa das mudanças demográficas na próxima década e além.

Em primeiro lugar, os orçamentos estaduais provavelmente sofrerão pressão contínua do programa Medicaid. O Escritório de Orçamento do Congresso estima que os custos do Medicaid federal aumentarão de 1,2% do Produto Interno Bruto (PIB) hoje para 2,8% do PIB até 2030. Dada a divisão de custos entre o governo federal e os governos estaduais inerente ao programa Medicaid, esta projeção também implica um aumento substancial nos custos estaduais do Medicaid. Muito do crescimento do Medicaid durante o final da década de 1980 foi associado a pessoas com deficiência e idosos. No futuro, grande parte do crescimento dos custos provavelmente estará associado a esses grupos, tanto porque os baby boomers aumentarão as fileiras dos idosos quanto por causa dos aumentos contínuos no custo relativo dos cuidados de saúde.

Em segundo lugar, essas pressões serão exacerbadas por outras mudanças demográficas e sociais. À medida que os filhos dos baby boomers atingem a idade universitária, o número de americanos de 18 a 24 anos aumentará de 26,0 milhões em 1999 para 30,2 milhões em 2010 - um aumento de 16 por cento, em relação a um aumento esperado na população total de 10 por cento .

RESPOSTAS DA POLÍTICA

Reduções significativas nas dotações para o ensino superior, combinadas com restrições políticas aos aumentos das mensalidades, parecem estar causando uma deterioração na qualidade das instituições públicas de ensino superior em relação às privadas. Futuras pressões de gastos apenas agravarão o problema. Então, o que pode ser feito?

Qualquer reforma do programa Medicaid que retarde o crescimento dos compromissos do estado aliviaria a pressão sobre o financiamento do ensino superior. No entanto, a reforma do Medicaid é substantiva e politicamente complicada e uma reforma significativa não parece provável no futuro próximo. Parece inevitável, então, que futuros aumentos nas mensalidades sejam necessários, especialmente se as instituições públicas de ensino superior quiserem permanecer competitivas com as instituições privadas. O desafio será encontrar maneiras de minimizar os efeitos negativos sobre os alunos e suas famílias.

Fundos fiduciários do ensino superior. Em muitos estados, aumentos substanciais nas mensalidades ocorrem apenas durante as recessões. Em vez de aumentar gradualmente, as mensalidades aumentam exatamente quando as famílias podem ter dificuldade para ajustar seus planos. Infelizmente, é durante as recessões, quando é difícil encontrar trabalho, que os formuladores de políticas devem encorajar os jovens a deixarem de trabalhar para aumentar suas habilidades. Os estados devem formular planos de longo prazo para os gastos com ensino superior, levando em consideração aumentos ou reduções projetados no tamanho da população em idade universitária, com a intenção de suavizar os solavancos. Por exemplo, os estados poderiam criar fundos fiduciários dedicados, financiados por aumentos graduais das mensalidades, que poderiam ser usados ​​como uma proteção em anos de déficits orçamentários imprevistos. Os fundos fiduciários se acumulariam durante os booms econômicos e então seriam retirados durante as recessões. Para protegê-los de serem usados ​​para outros fins nesse ínterim, seu uso pode depender de um gatilho de taxa de desemprego mínima, como é usado para benefícios de seguro-desemprego estendidos.

Aulas mais altas, juntamente com o aumento da ajuda testada por recursos financeiros. Durante anos, os pesquisadores preocuparam-se com o fato de que as dotações do estado para o ensino superior não eram bem direcionadas, porque os benefícios das políticas de mensalidades subsidiadas também eram usufruídos por famílias de renda média e alta. Ironicamente, essa meta às vezes é piorada durante as recessões, à medida que os estados aumentam as mensalidades e reduzem a ajuda financeira. Em 2000, a Califórnia criou um programa de direitos no qual os alunos com rendimentos e ativos abaixo de certos limites e médias de notas acima de outros limites tinham garantia de uma bolsa cobrindo 100 por cento das mensalidades e taxas exigidas nas universidades públicas do estado (não incluindo acomodação e alimentação ) Durante a próxima recuperação, os estados devem considerar a criação de um direito semelhante para os alunos carentes receberem uma bolsa cobrindo um percentual mínimo das mensalidades, de modo que sejam protegidos durante a próxima recessão.

Equivalência federal em subsídios com base em recursos financeiros. Para encorajar os estados a expandirem a concessão de subsídios com recursos testados, o governo federal poderia oferecer fundos de contrapartida aos estados com base em seus fundos para tais programas. (Dois programas federais - o Leveraging Educational Assistance Partnership (LEAP) e os programas Special Leveraging Educational Assistance Partnership (SLEAP) - já fazem isso, mas o financiamento federal é insuficiente). O objetivo seria encorajar os estados a reter e expandir os subsídios baseados em critérios de recursos, especialmente se eles estivessem aumentando os níveis das mensalidades, alterando os incentivos marginais para expansões ou reduções. Curiosamente, o governo federal iguala os gastos do estado com o Medicaid. Um dólar em serviços médicos em um estado sob o programa Medicaid custa ao estado menos de um dólar. Sem uma contrapartida federal suficiente para o ensino superior, pode não ser surpreendente que os gastos com Medicaid tenham vencido o ensino superior.

Aumento da mensalidade para alunos de fora ou para alunos que deixam o estado. Outra possível resposta às reduções nas dotações do estado é aumentar as mensalidades dos alunos de fora do estado. Estudantes de fora do estado são mais propensos a deixar o estado após a formatura, de modo que é menos provável que o estado obtenha os benefícios sociais associados à sua educação. Por exemplo, os dados sugerem que cerca de metade dos alunos de um estado que frequentaram a faculdade naquele estado ainda morava no estado quinze anos depois. Em contraste, apenas 10% dos estudantes de fora do estado que frequentaram a faculdade no estado ainda moravam naquele estado quinze anos depois.

As taxas diferenciais de matrícula, no entanto, são um instrumento relativamente contundente para lidar com os diferenciais de migração entre estudantes de fora e dentro do estado. Muitos estudantes residentes no estado não permanecem no estado após a formatura e pelo menos alguns estudantes estrangeiros permanecem no estado. Uma abordagem mais direcionada vincularia qualquer subsídio às escolhas de localização subsequentes. Por exemplo, os estados poderiam aumentar as mensalidades e oferecer acesso a programas de empréstimo para aliviar quaisquer problemas de liquidez associados ao aumento das mensalidades. Os empréstimos poderiam então ser parcialmente perdoados para alunos que posteriormente trabalhassem no estado, com a parte do empréstimo perdoada dependendo de quanto tempo o estudante permanecesse no estado.

Maior flexibilidade para os estados comprarem mais elegibilidade para empréstimos subsidiados do governo federal. Nos programas federais de empréstimos subsidiados, os alunos podem contrair empréstimos a taxas subsidiadas. O principal subsídio vem na forma de pagamento de juros pelo governo enquanto o aluno está na escola. Para controlar os custos e preservar os incentivos dos alunos para encontrar a melhor barganha, o empréstimo nos programas subsidiados está sujeito a limites anuais. Por exemplo, os alunos dependentes podem atualmente pedir emprestado $ 2.625 durante o primeiro ano, $ 3.500 durante o segundo ano e $ 5.500 nos anos subsequentes sob os termos subsidiados. Quando somados às despesas de hospedagem, alimentação e moradia, virtualmente todos os estados estão cobrando mais do que esses limites para um ano de faculdade. Portanto, quando um estado aumenta as mensalidades, os alunos geralmente pagam 100% do custo adicional. Para ajudar a cobrir os problemas de liquidez da família, os estados poderiam comprar mais crédito elegível para seus residentes, aumentando os limites de empréstimos subsidiados para os alunos e reembolsando o governo federal pelos custos adicionais.

CONCLUSÃO

O sistema americano de financiamento do ensino superior é baseado em grandes subsídios operacionais do estado para o ensino superior público que tradicionalmente tem sido usado para manter as mensalidades baixas para todos os alunos, independentemente da necessidade. Nas últimas duas décadas, os orçamentos estaduais ficaram sob crescente pressão, em parte por causa de maiores obrigações financeiras do estado com programas como o Medicaid. O resultado mais visível foi um aumento nas mensalidades. Um resultado menos visível, porque tais aumentos de mensalidades são politicamente difíceis de implementar, tem sido uma lenta deterioração na qualidade do ensino superior público, em relação ao ensino superior privado. Como cerca de três quartos dos estudantes universitários estão matriculados em instituições públicas, as implicações podem ter efeitos negativos substanciais na qualidade geral do ensino superior nos Estados Unidos.

Embora existam propostas de reforma como a nossa, é improvável que sejam aprovadas até que o problema seja mais amplamente apreciado e compreendido. No mínimo, um debate público sobre a estrutura de financiamento do ensino superior nos Estados Unidos está em ordem. A abordagem tradicional de financiamento - as baixas mensalidades públicas são financiadas por subsídios do governo estadual, enquanto modestos programas federais de ajuda testados para recursos financeiros preenchem as lacunas para estudantes de baixa renda - parece cada vez mais insustentável.