Como um governo dividido afeta o processo orçamentário do Congresso?

As primeiras semanas do 116ºO Congresso viu uma enxurrada de atividades relacionadas ao orçamento, incluindo a reabertura de partes do governo federal após uma paralisação parcial recorde de 35 dias e a aprovação de um grande projeto de lei de gastos abrangente que financia essas agências até o final de setembro. Embora a atenção do Congresso tenha começado a se voltar para outros itens, como a emergência nacional declarada pelo presidente Trump e a supervisão do poder executivo, há muito mais entusiasmo orçamentário pela frente em 2019.

O início do 116ºO Congresso trouxe uma mudança no controle majoritário da Câmara e, com isso, uma mudança do controle unificado para o partidário dividido do governo em Washington. Esse sabor particular de governo dividido - a Câmara controlada por um partido e o Senado e a Casa Branca por outro - foi vista pela última vez entre 2011 e 2015, quando os democratas ocuparam a Casa Branca e o Senado e os republicanos controlaram a Câmara. Como escreveu a cientista política Frances Lee , esse tipo de controle fragmentado pode levar o partido do presidente a buscar conquistas legislativas que façam o executivo parecer eficaz, enquanto o partido de fora está mais motivado a se concentrar na mensagem e a traçar contrastes com o presidente. Na verdade, vimos os democratas da Câmara adotarem uma estratégia focada em mensagens no início do novo Congresso, agendando votações em projetos de lei que tratam de tópicos como controlo de armas .

Por causa de sua natureza obrigatória, a política fiscal pode se tornar uma arena particularmente importante para esses tipos de objetivos partidários a serem perseguidos durante um governo dividido. A legislação aprovada durante o último período - a Lei de Controle do Orçamento (BCA) de 2011 - estabelece um dos vários desafios de política fiscal que o Congresso terá de resolver este ano. O BCA implementou dez anos de limites de gastos para o orçamento discricionário. Incluía limites separados para gastos de defesa e não defesa, a serem impostos por cortes de gastos automáticos e generalizados (conhecidos como sequestro) se o Congresso deixasse de cumprir os limites. Desde sua promulgação, no entanto, o Congresso tem repetidamente - em 2013, 2015 e 2018 - escolhido aumentar o teto de gastos em incrementos de dois anos, com aumentos de tamanhos quase iguais nos lados de defesa e não defesa do orçamento. O mais recente desses acordos expira no final de setembro de 2019, o que, na ausência de qualquer outra ação, levaria a cortes de gastos de cerca de 10%.



A posição inicial da administração Trump sobre as negociações ultrapassar os limites envolve a manutenção desses limites de gastos atuais. Mas o presidente vai tb buscar um aumento no que é conhecido como financiamento de Operações de Contingência Overseas (OCO) para compensar os cortes no orçamento de defesa básico. Fundos OCO - destinados a serem gastos em apoio à ampla resposta do governo dos EUA aos ataques de 11 de setembro e a outras atividades de relações internacionais relacionadas - não estão sujeitos aos limites do BCA, tornando seu uso uma manobra atraente para aumentar o lado da defesa do orçamento sem ter que negociar com os democratas sobre se também aumentam os gastos não relacionados à defesa. Notavelmente, o chefe de gabinete em exercício da Casa Branca, Mick Mulvaney, foi uma importante oponente de usar OCO quando ele era um membro do Congresso . No decorrer suas audiências de confirmação para se tornar o Diretor do Escritório de Gestão e Orçamento em 2017, ele disse que espera ter a oportunidade de explicar ao presidente por que não considero uma boa maneira de gastar o dinheiro do contribuinte americano. Sua aparente mudança de coração é uma excelente ilustração da velha lição de que sua posição depende de onde você se senta.

A probabilidade de a Casa Branca convencer o Congresso a aceitar essa proposta é pequena. Dado seu sucesso em insistir em aumentos dos limites não relacionados à defesa sob o controle republicano unificado em 2017 e 2018, os democratas provavelmente não verão um motivo para recuar quando tiverem mais poder no Congresso na forma de maioria na Câmara. Até mesmo o republicano graduado no Comitê de Serviços Armados da Câmara, o deputado Mack Thornberry (R-Tex), referiu-se ao plano como ridículo, se é isso que eles fazem.

Mas quanto mais tempo o Congresso ficar sem chegar a um acordo sobre os limites de gastos, mais difícil será para a Câmara e o Senado fazerem progressos significativos nos 12 projetos de lei de apropriação regular que as duas câmaras devem concluir antes de 1º de outubro. Afinal, é difícil dividir uma torta quando você não sabe necessariamente quanto maior (ou menor) a torta deste ano será em comparação com a do ano passado. Atrasos no processo de apropriações também prejudicam as operações federais. As medidas de gastos de curto prazo usadas para preencher lacunas quando as contas não são concluídas costumam limitar a capacidade das agências de iniciar novos projetos e, uma vez que um acordo final é alcançado, as agências às vezes precisam se apressar para gastar os fundos em um período mais curto.

Além disso, mesmo com um acordo de limites em vigor, o processo de apropriações pode encontrar alguns obstáculos próprios em um governo dividido. Antes do drama da paralisação em dezembro e janeiro, o Congresso na verdade geriu um processo de apropriações relativamente tranquilo - pelo menos pelos padrões recentes - em 2018 . O ponto central para isso não foi apenas o fato de que um acordo de limites já estava em vigor, mas também uma decisão dos líderes da Comissão de Orçamentos do Senado de limitar o número de disposições políticas controversas, ou requisitos, que foram anexados às medidas de gastos na câmara . Os apropriadores seniores poderiam tentar um esforço semelhante este ano. Mas os democratas, especialmente na Câmara, podem ver as contas de gastos como sua melhor ferramenta para limitar várias atividades do governo Trump. Mesmo se essa disputa for resolvida em favor de projetos de lei mais limpos, qualquer desacordo prolongado também tem o potencial de retardar o processo geral.

Também se aproximando para 2019— talvez como parte do mesmo acordo sobre os limites de gastos —É a necessidade de fazer face ao limite da dívida, que foi suspenso pela última vez no âmbito da legislação de 2018 que também aumentou os limites máximos do BCA. Uma análise do Centro de Políticas Bipartidárias sugere que o Departamento do Tesouro poderá adiar a necessidade de ação pelo menos até meados do verão, mas o Congresso precisará resolver o problema em algum momento deste ano. Debates recentes sobre os principais aumentos do limite da dívida - incluindo aqueles sob governo dividido em 2011 , 2014 , e 2015 , e sob o controle republicano unificado em 2018 —Tem todas as demandas apresentadas de alguns republicanos, especialmente na Câmara, para que qualquer aumento seja acompanhado por cortes de gastos.

Com os democratas no controle da câmara baixa, no entanto, a dinâmica muda um pouco; A presidente da Câmara, Nancy Pelosi (D-Calif.), Provavelmente terá mais facilidade em manter seus membros no conselho com um aumento limpo do que seus antecessores republicanos. O maior curinga em potencial em uma potencial luta pelo teto da dívida, então, torna-se o presidente Trump. Ele tentaria exigir algum tipo de concessão em troca da assinatura de um aumento do limite da dívida? Relatórios recentes indicam que a Casa Branca acredita que um acordo de limites é um maior fonte de alavancagem do que o limite da dívida, mas também pode haver desacordo dentro da administração sobre a estratégia daqui para frente .

Uma coisa que somos bastante improvável ver este ano é um projeto de lei de reconciliação do orçamento. O último projeto de reconciliação adotado por um Congresso dividido foi em 1986, quando os democratas tinham maioria na Câmara e os republicanos controlavam o Senado e a Casa Branca. (Notavelmente, os projetos de reconciliação em meados da década de 1980 tendiam a lidar com uma gama mais ampla de assuntos do que suas contrapartes recentes, criando um conjunto maior de negócios potenciais que poderiam ser cortados.) Por que a reconciliação - o que permite que certas medidas relacionadas ao orçamento sejam movidas pelo Senado sem a possibilidade de obstrução - tão improvável? Primeiro, requer a adoção de uma resolução orçamentária por ambas as câmaras como a etapa inicial do processo. Cada vez mais, as resoluções orçamentárias se tornaram uma declaração das prioridades de um partido e geralmente não atraem o apoio bipartidário; duas câmaras controladas por partes opostas provavelmente não chegarão a um acordo sobre uma delas. Em segundo lugar, mesmo que o Congresso adotasse inesperadamente uma resolução orçamentária, a reconciliação simplesmente não é uma ferramenta atraente quando as câmaras são controladas por partidos diferentes.

Com esses e outros itens do orçamento - incluindo um potencial debate sobre Provável pedido do presidente Trump para realocar certos fundos para construir uma barreira ao longo da fronteira sudoeste - que provavelmente surgirá ao longo do ano, o processo orçamentário será uma arena importante a ser observada no Congresso.