Direitos Humanos na China

Desde a repressão contra os manifestantes estudantis em 1989 na Praça Tiananmen, os direitos humanos têm atormentado as relações entre os EUA e a China. No entanto, a década passada revela tendências nascentes em direção à abertura na China que podem fornecer a base para uma proteção mais forte de direitos. Sem abandonar a preocupação com o atual estado dos direitos humanos na China, os Estados Unidos devem reformular sua política para apoiar essas tendências. As sanções terão pouco sucesso neste estágio, e a renovação anual do status de nação mais favorecida (NMF) deve ser abandonada em favor de NMF permanente para a China, uma vez que atenda aos requisitos para adesão à Organização Mundial do Comércio (OMC). O diálogo oficial sobre direitos humanos deve incluir os direitos econômicos e sociais na agenda para dar aos chineses um maior interesse na cooperação. Mais importante, a assistência deve ser fornecida para apoiar as reformas no setor governamental, bem como na emergente sociedade civil chinesa.

RESUMO DA POLÍTICA # 50

Com a aproximação do décimo aniversário da repressão aos manifestantes estudantis na Praça Tiananmen, o nervosismo de Pequim é óbvio. O governo reprimiu atividades que parecem desafiar a supremacia do Partido Comunista Chinês (PCC), notadamente as tentativas de um pequeno grupo de ativistas de estabelecer um partido de oposição. Também aumentou o controle sobre alguns grupos sociais e religiosos, cujo aumento de membros poderia se transformar em movimentos políticos. Em resposta, os Estados Unidos redobraram seus esforços para censurar a China na comunidade internacional. Essas iniciativas, como o patrocínio malsucedido de uma resolução da China na reunião anual da Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas (UNHRC), têm valor simbólico, mas pouco efeito sobre o desempenho dos direitos humanos de Pequim. O bombardeio da embaixada chinesa em Belgrado aumentou as tensões bilaterais e Pequim se apressou em suspender o diálogo EUA-China sobre direitos humanos. Os legisladores americanos deveriam usar esse hiato para reavaliar a política de direitos humanos dos EUA em relação à China.



Desde a repressão do governo chinês ao movimento da Praça da Paz Celestial, os Estados Unidos e a China, com poucas exceções, têm mantido posições opostas em questões de direitos humanos. A comunidade política americana está travada em um debate de soma zero sobre a China, que é amplamente (mas inadequadamente) definido como engajamento versus isolamento e cenouras versus bastões. Ambas as dinâmicas estiveram em jogo na tentativa de vincular os direitos humanos ao comércio em 1993-94. Este esforço fracassou igualmente devido à recusa de Pequim em ceder às demandas por melhorias e à oposição empresarial americana ao vínculo.

A aparente intransigência da China está enraizada em mais do que a determinação do regime em manter o controle político. Washington e Pequim discordam em questões de prioridade e proporção em direitos humanos. As preocupações americanas com os direitos humanos chineses incluem direitos religiosos e reprodutivos, mas o foco esmagador permanece no direito à expressão e atividade política. Em contraste, Pequim dá a maior prioridade à elevação dos padrões de vida de seus cidadãos, dos quais agora depende o apoio popular do partido. Exacerbando a diferença de prioridades, alguns americanos acreditam que a China deveria seguir o caminho do bloco soviético na década de 1980, quando a mudança política precedeu a reforma econômica e levou ao colapso do comunismo. O governo chinês e muitos chineses comuns enfatizam os resultados negativos dessa transição: caos econômico na Rússia e violência comunal na ex-Iugoslávia.

Alguns chineses também estão perplexos com a crescente ênfase dos direitos humanos nas relações EUA-China após a Guerra Fria. A reaproximação EUA-China ocorreu durante os últimos anos da Revolução Cultural, mas Washington não protestou contra os abusos generalizados do governo maoísta naquela época. Pela contagem dos EUA, aproximadamente 2.000 prisioneiros políticos permanecem na China, 7 por cento dos quais foram presos durante a repressão de Tiananmen. Mas durante a campanha anti-direitista no final dos anos 1950, mais de 800.000 chineses foram condenados a reformas por meio do trabalho por crimes políticos. No auge da Revolução Cultural, 400.000 pessoas foram presas por crimes políticos, e um em cada três internos chineses era um prisioneiro político. Esse problema de proporção intriga até mesmo os chineses comuns. Embora a mudança na política dos EUA em direção a uma maior prioridade sobre os direitos seja encontrada em vários países, Pequim considera a crescente preocupação dos EUA com os direitos como uma tentativa de minar o prestígio e o poder chineses na comunidade internacional.

As suspeitas sobre os motivos subjacentes da política de direitos humanos dos EUA não se limitam aos ideólogos da velha guarda que travaram campanhas antiocidentais décadas atrás. Eles são a evidência de uma ampla veia na psique chinesa que tem sido ambivalente quanto às relações íntimas com o Ocidente desde as Guerras do Ópio na década de 1840. Muitos americanos ficaram surpresos quando os estudantes da Universidade de Pequim, que haviam sido os porta-estandartes na Praça Tiananmen, investigaram a agenda oculta por trás da política de direitos humanos dos EUA durante o discurso do presidente Clinton no ano passado. Mais significativamente, as manifestações antiamericanas após o bombardeio à embaixada de Belgrado foram baseadas na população universitária chinesa. Por causa do movimento da Praça Tiananmen e da réplica da Estátua da Liberdade brandida naquela época, o público americano se inclinou - incorretamente - a ver os estudantes chineses como uniformemente pró-americanos.

Ironicamente, Washington e Pequim se tornaram companheiros estranhos em algumas questões internacionais de direitos humanos. No verão passado, os Estados Unidos e a China eram uma pequena minoria de governos que se opunham ao projeto de tratado de um Tribunal Penal Internacional, embora por razões diferentes. No mês passado, os dois países tentaram bloquear uma resolução do UNHRC pedindo uma moratória sobre o uso da pena de morte.

A sociedade civil está emergindo?

A polarização das questões de direitos humanos nas relações EUA-China muitas vezes obscurece o fato de que tanto o estado quanto a sociedade chineses estão em um processo de mudança incremental, mas notável, que proporcionou aos cidadãos comuns uma liberdade pessoal sem precedentes, embora não prometa uma transição imediata para a democracia. Muitas dessas mudanças não são oficiais e não são declaradas. Pode ser atribuído aos efeitos das reformas econômicas introduzidas na China em 1979 e, mais recentemente, ao rápido crescimento econômico. Durante os últimos vinte anos, um setor não governamental embrionário emergiu na China e se tornou progressivamente mais denso. Até o momento, entretanto, esse fenômeno guarda pouca semelhança com os conceitos ocidentais de sociedade civil, que enfatizam instituições assertivas que confrontam e cooperam com as autoridades governamentais. Nem se assemelha a grupos da sociedade civil na Europa Oriental na década de 1980, que se desenvolveram com o propósito explícito de desafiar o domínio leninista.

Em vez disso, os cidadãos privados estão formando organizações voluntárias que buscam atender às necessidades sociais que são subfinanciadas ou ignoradas pelo estado. Isso inclui atendimento aos deficientes, proteção ambiental, ajuda para mulheres agredidas e erradicação do analfabetismo. Alguns grupos de serviço social estão adquirindo cautelosamente funções de defesa de direitos e são até mesmo procurados por funcionários do governo e legisladores para suas opiniões sobre a reforma política. Em contraste com os manifestantes da Praça Tiananmen, muitos ativistas na China hoje adotam uma abordagem mais instrumental do que ideológica, buscando modificar as relações Estado-sociedade para dar aos cidadãos um papel mais ativo na política social e econômica.

A resposta do governo chinês a esse fenômeno é ambivalente. O governo reconhece que as metas de desenvolvimento nacional não podem ser cumpridas apenas por meio de ações oficiais e até mesmo reconhece que os grupos não governamentais podem ser mais eficientes em algumas funções. Durante as inundações ao longo do rio Yangtze no ano passado, as organizações da sociedade civil desempenharam um papel fundamental na prestação de assistência; arrecadação de fundos de socorro; e coordenação de agências governamentais, doadores privados e voluntários. Mas o governo também está ciente do poder potencial de uma sociedade civil forte e procura regulá-lo. As organizações não governamentais (ONGs) com maior autonomia são aquelas que são percebidas como as menos ameaçadoras para o regime. Novos regulamentos promulgados no ano passado podem impor mais restrições às ONGs, embora alguns observadores chineses acreditem que a lei visa proibir novos partidos políticos e terá pouco impacto real sobre grupos não políticos.

Fenômeno semelhante foi observado na mídia chinesa, especialmente no setor de impressão, onde a rápida privatização trouxe melhorias surpreendentes na liberdade de imprensa nas últimas duas décadas. Como acontece com as ONGs, a imprensa está sujeita a um controle, que pode ser (e geralmente é) restringido em tempos de tensão política. No entanto, o crescimento e a multiplicidade da mídia na China levantam dúvidas se o governo conseguiria restabelecer o grau de controle que manteve na era Mao - ou mesmo na década de 1980.

Responsabilidade: a nova legitimidade

Assim como a sociedade chinesa foi afetada pela reforma econômica, o Estado também foi forçado a repensar seu papel nos assuntos nacionais e em suas relações com os cidadãos. A reforma do mercado revelou a fraqueza de uma estrutura estatal originalmente projetada para apoiar uma economia de comando e um governo totalitário. Enquanto os americanos se concentram nas liberdades políticas para os cidadãos chineses, os chineses se concentram na corrupção nacional e local, que parece estar aumentando. No setor judiciário, o número de juízes e funcionários condenados por abuso de poder na China mais do que dobrou de 1997 a 1998. Os promotores censuraram a polícia mais de 70.000 vezes no ano passado por deter pessoas além do prazo legal. Em resposta ao aparente aumento da corrupção, estão surgindo controles leves sobre o governo. Por exemplo, o Congresso Nacional do Povo (NPC) estabeleceu um comitê para examinar os projetos de orçamento do governo, que até agora foram enviados ao legislativo para aprovação pro forma. Para se qualificar na definição de legitimidade política, que envolve regras mais transparentes e responsáveis, o próprio partido montou uma campanha anticorrupção.

Sinais de mudança positiva no sistema formal são vistos tanto no setor legislativo quanto no jurídico. O NPC está se tornando mais profissional e vocal, embora ainda não seja um contrapeso ao poder executivo. Os deputados do NPC nunca rejeitaram um projeto de lei do governo de uma vez, mas seus registros de votação indicam um aumento da independência. Em 1992, depois que os legisladores que votaram contra o projeto da Barragem das Três Gargantas foram silenciados pelo presidente, eles passaram a distribuir panfletos no corredor. Em 1995, mais de um terço dos deputados votou contra a lei bancária do governo. Mudanças nas leis de processo penal fortaleceram os direitos dos réus. Novas leis administrativas permitem que os cidadãos processem o estado por abuso de autoridade e, de 1996 a 1997, as ações judiciais entre cidadãos e estados aumentaram 48%. Dois terços dos acórdãos nesses casos foram decididos a favor dos cidadãos reclamantes.

A introdução de eleições nas aldeias chinesas atraiu a maior atenção internacional. Os comitês de moradores, que supervisionam os projetos locais, mas não são órgãos oficiais do governo, são eleitos diretamente na maioria das aldeias de um milhão da China. Os candidatos não precisam ser membros do CCP, e a porcentagem de membros não-partidários do comitê está crescendo. Embora alguns americanos vejam as eleições municipais como um prenúncio de uma mudança democrática mais ampla na China, seu valor no momento é oferecer aos cidadãos uma liderança local mais responsável, coibir a corrupção e exercer o voto.

Uma política multidimensional

Durante a maior parte desta década, o debate sobre a política da China nos Estados Unidos centrou-se em se os direitos humanos são um objetivo apropriado, em vez da eficácia da abordagem dos EUA para a melhoria de direitos. Cansados ​​por disputas anuais sobre a renovação do status de NMF da China, que está implicitamente ligado aos direitos humanos, os legisladores têm pouco tempo para um debate mais aprofundado. No entanto, uma política eficaz deve combinar as iniciativas e respostas com as tendências e oportunidades atuais na China. A ampla agenda de direitos humanos deve:

1. Prolongar o horizonte de tempo na avaliação do progresso dos direitos humanos na China e na formulação de políticas para melhorar os direitos.

A defesa dos direitos humanos tende a tomar o pulso das sociedades sob regime autoritário diariamente. Isso pode permitir que a comunidade internacional interrompa ou evite abusos quando tiver o poder de fazê-lo. No entanto, essa abordagem roça a superfície da mudança política, muitas vezes perdendo desenvolvimentos significativos e leva a um exagero involuntário das tendências em qualquer direção. Os observadores ocidentais são rápidos em declarar a primavera de Pequim quando a repressão parece diminuir em pequenos grupos de indivíduos que falam, ou em condenar o retorno ao totalitarismo quando o governo aumenta o controle sobre esses mesmos grupos.

Além disso, uma política que se limita ao curto prazo não consegue compreender a natureza paradoxal da mudança política em países que estão experimentando a liberalização. Por exemplo, novos regulamentos sobre grupos não governamentais são tanto uma tentativa de controlar a crescente sociedade civil da China quanto um reconhecimento de que o setor de ONGs se tornou um ator permanente no sistema chinês. E embora as eleições nos vilarejos alimentem as esperanças dos americanos por uma mudança democrática, também promovem o objetivo maoísta de tornar o setor rural da China autossuficiente, para aliviar o governo central do apoio administrativo. Nesse ambiente complexo, as tentativas diárias de fazer determinações financeiras sobre o curso da trajetória política da China são, com certeza, pelo menos meio erradas.

Para capturar e capitalizar tendências que só podem se tornar aparentes com o tempo, as avaliações e políticas dos EUA sobre direitos humanos na China devem ser definidas em prazos de cinco e dez anos. O relatório anual do Departamento de Estado para o Congresso sobre os direitos humanos na China deve traçar o progresso em períodos mais longos, comparando as condições atuais com os pontos-chave dos últimos anos. A embaixada dos EUA em Pequim deve incluir projeções de cinco e dez anos para a política de direitos humanos em seus Planos de Programa de Missão (MPPs).

2. Concentre as metas de política no longo prazo, mas adapte os instrumentos de política às condições e oportunidades atuais.

custo de saúde dos EUA per capita

O debate americano sobre direitos humanos na China confunde forma com substância e se concentra nos meios com pouca atenção aos fins. Por exemplo, raramente foi levantada a questão de se os ganhos que as sanções poderiam produzir de forma otimizada contribuiriam para uma mudança política duradoura na China. A ordem executiva do presidente Clinton de 1993, que vinculava formalmente a renovação do MFN da China a melhorias nos direitos humanos, impôs condições que se concentravam principalmente em prisioneiros políticos: responsabilização por dissidentes presos, abstenção de seu uso no trabalho prisional e permissão do Comitê Internacional da Cruz Vermelha para avaliar sua condição. Esses eram objetivos humanitários admiráveis, mas é duvidoso se eles teriam melhorado até mesmo o ambiente político de curto prazo. Como as sanções raramente são eficazes na promoção de mudanças políticas internas, mesmo a ameaça de sanções aos direitos humanos deve ser minimizada. Para isso, o debate anual sobre o NMF deve ser abandonado em favor do status permanente da China, uma vez que ela institua as reformas necessárias para sua adesão à OMC. Essas reformas econômicas apoiarão uma maior abertura política, embora não sejam suficientes por si mesmas para realizá-la.

Por outro lado, muitos grupos de direitos humanos e formuladores de políticas veem a assistência à China, mesmo para os esforços de reforma, como uma capitulação a Pequim. As iniciativas do governo sobre o estado de direito e os programas da sociedade civil para a China têm falhado sistematicamente em obter apoio do Congresso. Mas, neste estágio do desenvolvimento político da China, quando a política dos EUA deve se concentrar na construção do andaime para um regime de direitos melhores, uma abordagem mais calibrada e construtiva é essencial.

3. Preste atenção aos reformadores internos, bem como aos dissidentes de alto nível.

Os legisladores e grupos de direitos humanos dos EUA tendem a defender alguns indivíduos chineses fora do sistema que articulam os valores ocidentais sobre a democracia e os direitos humanos, na crença de que são os futuros líderes de uma China mais democrática. Além da impropriedade dessa suposição, os formuladores de políticas interessados ​​apenas na oposição formal irão negligenciar a necessidade de criar uma cultura política mais ampla que permita a competição. A história tem mostrado que os regimes autoritários que estão liberalizando tolerarão a dissidência interna muito antes de correrem o risco de abrir o sistema político à oposição formal. Sinais dessa abertura interna estão cada vez mais aparentes na China e devem ser reforçados.

Além da preocupação com dissidentes declarados, os Estados Unidos deveriam apoiar os reformadores dentro da burocracia chinesa e o quadro crescente de políticos nacionais e locais que debatem abertamente as prioridades do governo. No entanto, com a atual volatilidade das relações EUA-China e a sensibilidade particular dos direitos humanos, a abordagem de banda de música de um programa de assistência oficial irá atrair uma reação do governo chinês e também dos cidadãos. Em vez disso, os fundos deveriam ser disponibilizados para organizações não governamentais americanas com longa experiência na China para programas discretos de apoio à reforma em todo o sistema chinês. Um punhado de ONGs americanas está perseguindo esses objetivos, mas requerem muito mais financiamento para promover mudanças em um país tão grande e complexo como a China. Treinamento para o judiciário e agências governamentais que implementam reformas eleitorais locais, intercâmbios entre congressistas dos EUA e deputados NPC de geração mais jovem e treinamento para líderes de ONGs chinesas são possíveis neste momento. O objetivo de tais políticas não deve ser necessariamente fortalecer as forças anti-regime, mas aumentar a tolerância do regime à dissidência interna e a capacidade das ONGs de funcionar com maior autonomia. Para abrir essa janela, no entanto, os americanos devem evitar uma visão monolítica do sistema chinês e resistir à tentação de descartar todas as instituições oficiais como carimbos de borracha.

4. Para envolver os chineses de forma mais eficaz, trabalhe a partir de uma definição mais ampla de direitos humanos e enfatize as abordagens instrumentais e ideológicas da mudança política.

Desde a repressão de Tiananmen, os Estados Unidos têm tentado promover um diálogo bilateral oficial sobre direitos humanos com pouco sucesso. Tem sido difícil manter o ímpeto porque a estrutura para discussão é baseada nos conceitos americanos de direitos. As negociações são vistas por Pequim como uma concessão a Washington, a ser concedida ou retida de acordo com considerações políticas de curto prazo. Uma década de diálogo falhou porque a China tem tão pouco interesse nisso. Duas medidas são necessárias para aumentar o investimento da China nessas negociações.

Em primeiro lugar, as questões de direitos humanos devem ser inseridas em uma discussão mais ampla de questões sociais importantes para ambos os lados. Washington não precisa abandonar seu interesse pelos direitos políticos, mas deve concordar em discutir áreas de direitos econômicos e sociais que afetam também as relações cidadão-Estado. Isso inclui proteção ambiental, saúde e direitos das mulheres, todos os quais atraem o crescente ativismo e defesa dos cidadãos na China. Esses acréscimos irão introduzir um subtexto de participação popular na formulação de políticas. Esse diálogo ampliado deve ser empacotado como uma Agenda Comum, semelhante às discussões que os Estados Unidos mantêm com o Japão, a África do Sul e a Ucrânia em uma série de questões sociais. Colocar os direitos humanos neste contexto mais amplo também demonstrará a preocupação americana com os cidadãos chineses comuns, bem como com ativistas políticos francos.

Sempre que possível, o diálogo sobre direitos humanos também deve abrir um segundo caminho para incluir participantes não governamentais. A China expressou disposição para conduzir diálogos de ONGs sobre direitos humanos no passado, embora Pequim provavelmente os pretendesse como substitutos para as discussões do governo. Em qualquer atividade de segunda linha, os Estados Unidos não deveriam insistir na simetria perfeita. A China vai querer envolver intelectuais e grupos mais próximos do Estado do que seus colegas americanos. No entanto, um diálogo que promova vínculos com os cidadãos ajudará a isolar a discussão sobre direitos humanos dos perigos da política bilateral oficial. Uma política que apóia as tendências indígenas de abertura dará a chineses e americanos uma participação maior na cooperação em direitos humanos e terá uma chance muito maior de sucesso.