Cooperação Internacional em um Mundo Pós-Kyoto

Em 28 de setembro de 2007, quatro dias depois que o secretário-geral das Nações Unidas, Ban Kimoon, implorou aos diplomatas que enfrentassem as mudanças climáticas em uma estrutura global. . . que garante o mais alto nível de cooperação internacional, o presidente dos Estados Unidos, George W. Bush, ofereceu um endosso qualificado a essa proposição. Em uma cúpula do clima patrocinada pela Casa Branca, ele declarou que as principais economias devem liderar o mundo a produzir menos emissões de gases de efeito estufa, mas que devem fazê-lo de uma forma que não prejudique o crescimento econômico.

Muitos participantes da cúpula, representando 16 das maiores economias do mundo, aplaudiram o envolvimento pessoal do presidente com uma questão que ele havia rejeitado anteriormente, mas ainda assim deixaram Washington no final de um setembro excepcionalmente quente e visivelmente desapontado. Refletindo a ambivalência de seus pares, o ministro do Meio Ambiente alemão, Sigmar Gabriel, caracterizou sem rodeios o evento como um grande passo para os americanos e um pequeno passo para a humanidade. E se a recepção dos colegas internacionais de Bush foi morna, a reação de seus críticos domésticos foi positivamente fria. David Doniger, falando em nome do Conselho de Defesa de Recursos Naturais, ecoou os sentimentos de muitos da esquerda ambiental quando chamou o plano do presidente de uma abordagem ineficaz, voluntária e caseira para o desafio do aquecimento global.

Embora o presidente tenha evitado atacar a ciência da mudança climática nos últimos anos (ele resumiu brevemente, mas com precisão, em seu discurso na conferência), alguns temem que o governo dos Estados Unidos esteja apenas mudando para uma forma mais criativa e potencialmente mais perigosa estratégia de procrastinação. Certamente, a Casa Branca continua a caracterizar as restrições às emissões de gases de efeito estufa como o caminho mais curto entre a prosperidade econômica geral e a recessão autoimposta.



A procrastinação em casa tende, é claro, a minar o processo maior e mais frágil de negociação internacional. Ciente desse fato em um momento em que as relações transatlânticas estão ostensivamente se recuperando, o governo dos Estados Unidos tentou dissipar qualquer noção de que suas políticas são elaboradas para inviabilizar o atual processo da ONU para lidar com o aquecimento global. Na verdade, o próprio presidente Bush saiu de seu caminho - em palavras, se não em ações - para apoiar a estrutura institucional existente. Ele sugeriu, por exemplo, que uma consequência de sua conferência sobre o clima seria o avanço das negociações sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e que a diplomacia de alto nível continuada será necessária para se chegar a um consenso global na ONU em 2009.

Como conciliar as declarações de apoio ao processo da ONU com a aversão de longa data do governo a compromissos internacionais vinculantes? Parte da resposta pode residir no fato de que o objetivo da Convenção-Quadro é distinto dos meios pelos quais esse objetivo deve ser alcançado. A primeira etapa do processo da ONU implícita na Convenção - e a única parte ativamente endossada pelo governo Bush - exige que as nações decidam coletivamente sobre uma única meta ambiental de longo prazo.

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Como essa meta de longo prazo só é significativa na medida em que pode orientar a política de curto prazo, a segunda e mais difícil etapa do processo requer que as nações cheguem a um acordo sobre o melhor caminho para o objetivo comum. Isso, por sua vez, exige que eles determinem como os compromissos para reduzir as emissões devem ser distribuídos, de forma equitativa e estável, entre os estados soberanos que enfrentam circunstâncias nacionais muito diferentes. Esse tipo de abordagem de cima para baixo, em que uma lista de compromissos nacionais é derivada de um único objetivo coletivamente racional, faz sentido em princípio, mas tem sido notoriamente difícil de implementar na prática.

Superficialmente, o plano defendido por Bush em sua conferência parece ser mais uma variação da abordagem de cima para baixo, no sentido de que começa com um processo diplomático que visa chegar a um consenso sobre uma meta ambiental de longo prazo. Mas, como o governo incentiva as nações a buscarem políticas individuais racionais não obrigatórias (como o desenvolvimento de tecnologia) para atingir esse fim, não há de fato nenhuma garantia de que o objetivo coletivamente racional algum dia será realizado. Como tal, a abordagem dos EUA seria mais apropriadamente caracterizada como ascendente.

A divisão das arquiteturas internacionais de política climática em abordagens de cima para baixo ou de baixo para cima é uma ferramenta analítica conveniente. O perigo de tal taxonomia, entretanto, é que ela apresenta aos tomadores de decisão uma falsa escolha - entre acordos nos quais as restrições políticas estão subordinadas às metas ambientais e acordos nos quais as metas ambientais estão subordinadas às restrições políticas. Nenhuma dessas abordagens provavelmente produzirá um acordo sensato sobre mudanças climáticas no longo prazo.

Com uma abordagem convencional de cima para baixo, o objetivo ambiental é decidido sem levar em conta quais tipos de acordos de compartilhamento são politicamente viáveis. Como resultado, as abordagens de cima para baixo tendem a sofrer com problemas de participação e conformidade. Para muitos, o Protocolo de Kyoto exemplifica perfeitamente as deficiências desse tipo de estratégia. Uma abordagem de baixo para cima, por outro lado, por não ter nenhum objetivo ambiental vinculante, nada mais é do que uma maneira sofisticada de sancionar o status quo. O verdadeiro desafio para a comunidade internacional é percorrer um caminho entre esses dois extremos de uma forma que incorpore os melhores elementos de cada um.

REVISANDO O RIO

Por mais de 15 anos, a base universalmente reconhecida para todas as políticas internacionais do clima tem sido a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), um tratado negociado na Cúpula da Terra do Rio de Janeiro em 1992 e posteriormente ratificado por 191 nações, incluindo os Estados Unidos Estados sob o primeiro presidente Bush. Dito de forma simples, o objetivo, de acordo com o Artigo 2 da Convenção, é a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera em um nível que evite interferências antrópicas perigosas no sistema climático.

A ambigüidade desse objetivo era em parte intencional (foi projetado principalmente para garantir ampla participação) e em parte inevitável (a ciência disponível na época era insuficiente para traduzir os impactos do aquecimento global em metas quantitativas de emissões). Mesmo assim, a flexibilidade interpretativa do artigo 2.º tem sido frequentemente utilizada para desculpar a inércia ou atrasos. Por exemplo, ao retirar todo o apoio dos EUA ao Protocolo de Quioto à UNFCCC logo após assumir o cargo em 2001, o presidente Bush racionalizou sua decisão observando que ninguém pode dizer com certeza o que constitui interferência antropogênica perigosa e, portanto, quais devem ser os níveis de aquecimento evitado.

Tal inação é cada vez mais difícil de justificar hoje. Em fevereiro deste ano, o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), um órgão internacional de cientistas e pesquisadores da mudança climática, divulgou um relatório há muito aguardado, que concluiu com grande confiança que o aquecimento antropogênico nas últimas três décadas teve um efeito perceptível influência em muitos sistemas físicos e biológicos. Essa conclusão - ou melhor, a confiança com que a conclusão foi afirmada - pegou alguns formuladores de políticas de surpresa. Antes da divulgação do relatório, muitos presumiram erroneamente que os efeitos da mudança climática não seriam observáveis ​​com certeza por pelo menos mais uma geração.

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Olhando para o futuro, é amplamente sabido que os impactos do aquecimento global não serão distribuídos de maneira uniforme. Em parte, essas diferenças resultam de acidentes geográficos; em parte, eles dependem da capacidade humana de adaptação de uma região. Juntos, esses dois fatores implicam que a África - cujo clima e instituições sociais são frágeis mesmo na ausência de aquecimento - arcará com uma parcela desproporcional do fardo global. De fato, o IPCC projeta que até 2020, entre 75 e 250 milhões de africanos estarão expostos a um aumento no estresse hídrico devido às mudanças climáticas. A escassez de água, um grande problema em si, agravará outros problemas, como a segurança alimentar. O relatório do IPCC projeta que, em alguns países africanos, os rendimentos da agricultura de sequeiro podem diminuir em até 50 por cento até 2020.

Mesmo as projeções robustas dos efeitos das mudanças climáticas, entretanto, não eliminarão a ambigüidade inerente ao Artigo 2 da Convenção-Quadro. Os problemas de interpretação surgem precisamente do fato de que os impactos humanos, por melhor que sejam quantificados, não serão sentidos de maneira uniforme em todo o mundo. A Rússia, por exemplo, pode experimentar uma estação de cultivo mais longa (um benefício líquido para a produção de alimentos), enquanto Bangladesh provavelmente enfrentará fortes inundações, levando ao deslocamento de milhões de pessoas. Portanto, para chegar a um consenso sobre o conceito de interferência antropogênica perigosa no sistema climático, as nações individuais devem perceber que os impactos em uma região não são totalmente separáveis ​​dos impactos em outra. Em outras palavras, eles devem aceitar o fato de que a instabilidade em uma região freqüentemente leva à insegurança em outra.

Felizmente, isso parece estar acontecendo. Uma semana após o IPCC divulgar suas conclusões mais recentes, a organização sem fins lucrativos CNA Corporation publicou um estudo, apoiado por um painel de 11 almirantes e generais aposentados de três e quatro estrelas, relacionando os impactos das mudanças climáticas diretamente à segurança e estabilidade. Os autores do relatório alertaram que a mudança climática pode atuar como um multiplicador de ameaças em algumas das regiões mais voláteis do mundo. Eles argumentaram que muitos dos impactos projetados pelo IPCC (incluindo diminuição da produção de alimentos, maior incidência de doenças e estresse hídrico) poderiam perturbar sociedades frágeis de maneiras que aumentariam o potencial de conflito interno, extremismo e autoritarismo. Desde então, essas preocupações alimentaram uma nova legislação nos Estados Unidos, exigindo que os impactos das mudanças climáticas sejam considerados em futuras Estimativas Nacionais de Inteligência. Essa legislação reconhece implicitamente que os efeitos do aquecimento global são provavelmente muito mais difusos do que parecem à primeira vista.

À luz dessas e de outras projeções, a chanceler alemã Angela Merkel e outros líderes europeus pediram um teto de 2 ° C para o aquecimento global permitido, uma proposta que o presidente Bush ofereceu considerar seriamente em futuras reuniões. Embora arbitrário, esse objetivo é, no entanto, razoável. Há evidências crescentes de que vários sistemas frágeis - mantos de gelo entre eles - responderão irreversivelmente aos aumentos de temperatura acima desse limite.

Além disso, se o objetivo for demonstrado ser muito rigoroso à medida que novas ciências são disponibilizadas, ele pode ser alterado em conformidade. Esse tipo de processo de revisão iterativa tem alguns precedentes tanto internacionalmente (no contexto do Protocolo de Montreal, que eliminou com sucesso as substâncias que destroem a camada de ozônio) quanto internamente nos Estados Unidos (no contexto da regulamentação da qualidade do ar e da água). Notavelmente, em quase todos os casos, novos conhecimentos levaram, com o tempo, ao endurecimento - e não ao relaxamento - dos padrões.

APRENDENDO COM KYOTO

Como a própria Convenção-Quadro não contém disposições vinculativas, as partes do tratado devem negociar as reduções de emissões individuais em reuniões regulares de alto nível (chamadas de Conferências das Partes ou COPs). O Protocolo de Kyoto de 1997, provavelmente o mais conhecido tratado internacional em vigor hoje, foi o produto da terceira reunião (COP-3). Até o momento, 175 partes ratificaram o protocolo; destes, 36 (e a União Europeia) são obrigados, de acordo com os termos do tratado, a reduzir as emissões de gases de efeito estufa em quantidades específicas abaixo dos níveis de 1990 durante o primeiro período de compromisso, que abrange os cinco anos entre 2008 e 2012.

A Convenção previa um processo de implementação por meio do qual as nações industrializadas assumiriam a liderança na redução de emissões. Essa estratégia comum, porém diferenciada, foi codificada no chamado Mandato de Berlim de 1995 (um produto da COP-1), que efetivamente isentou todos os países em desenvolvimento do Protocolo de Quioto. Temendo uma transferência potencialmente significativa de empregos para o exterior, os legisladores dos EUA contestaram com a resolução Byrd-Hagel de 1997. Expressou a opinião esmagadora do Senado (a votação foi de 95-0) de que a participação dos Estados Unidos em qualquer tratado vinculante deveria depender da participação ativa do mundo em desenvolvimento. O presidente Bill Clinton, enfrentando perspectivas sombrias de ratificação do Protocolo de Kyoto, nunca o submeteu ao Senado; O presidente Bush, logo após assumir o cargo, retirou totalmente o apoio dos EUA ao tratado. Como resultado, tanto os Estados Unidos quanto a China, os dois maiores emissores de gases do efeito estufa em todo o mundo, evidentemente carecem de obrigações sob o Protocolo de Kyoto.

Em retrospecto, pelo menos três lições podem ser tiradas dessa experiência. A primeira é que, apesar dos benefícios óbvios da participação universal, grandes grupos são difíceis de administrar - e o sucesso de qualquer tratado climático na verdade depende das ações de apenas um grupo relativamente pequeno de nações, talvez 20 ou menos. A segunda lição é que a preocupação com o vazamento econômico - a tendência da atividade industrial de migrar para regiões com regulamentações ambientais menos rígidas - restringe fortemente o conjunto de arranjos cooperativos sustentáveis ​​à disposição dos negociadores. A terceira e menos óbvia lição, embora seja consideravelmente mais clara em retrospectiva, é que o apoio legislativo doméstico deve preceder o consentimento do Executivo, especialmente nos Estados Unidos.

A primeira lição, além de destacar um fato comportamental óbvio, chama a atenção para o forte acoplamento entre a produção econômica e as emissões de dióxido de carbono, que ajuda a reter o calor na atmosfera. Hoje, os mesmos 15 países que respondem por quatro quintos da produção econômica global também produzem quatro quintos das emissões globais de gases de efeito estufa. Essas emissões são divididas entre países desenvolvidos e em desenvolvimento e, embora a maior parte do dióxido de carbono já adicionado à atmosfera devido às atividades humanas possa ser rastreada até os países desenvolvidos, espera-se que a maior parte das emissões futuras venha do mundo em desenvolvimento. Isso implica que, embora a participação universal não seja necessária (e deva ser evitada por razões de gestão), a participação dos países em desenvolvimento é essencial. Qualquer tratado que negligencie as economias em rápido crescimento no mundo em desenvolvimento está efetivamente condenado desde o início.

Como a participação universal parece ser a maneira mais óbvia de evitar o vazamento econômico, a segunda lição parece contradizer a primeira. Mas, na realidade, a preocupação política com o vazamento tende a exceder seu impacto econômico real. Além disso, essa preocupação política se dirige principalmente às principais economias emergentes (sobretudo China e Índia). Tomadas em conjunto, as duas primeiras lições implicam que estruturas de negociação menores que permitem a participação direcionada tanto do mundo desenvolvido quanto do mundo em desenvolvimento têm maior probabilidade de mitigar a resistência política e, ao mesmo tempo, promover o resultado ambiental desejado.

Uma série de estruturas menores foram sugeridas - desde a ideia do ex-primeiro-ministro canadense Paul Martin de uma L20, projetada para promover a discussão informal no nível de liderança, até alguns apelos por um G8 + 5, em que os principais emissores do mundo em desenvolvimento ( por exemplo, China, Índia, Brasil, México e África do Sul) seriam combinados com o grupo existente das principais nações industrializadas para chegar a um acordo. A ideia do presidente Bush de reunir as principais economias do mundo (as 16 primeiras, por falta de um termo melhor), que ele propôs originalmente na última reunião do Grupo dos Oito em junho, certamente faz tanto sentido quanto qualquer uma das outras. . Dito isso, o sucesso de qualquer estrutura será julgado por seus resultados, não pelo processo que o inspirou.

Talvez por acidente, os Estados Unidos parecem ter internalizado a terceira lição junto com as outras duas. Ao longo da década de 1990, os programas domésticos para impor reduções de emissões de carbono nos Estados Unidos nunca pareceram seriamente viáveis. Por uma variedade de razões - variando de melhor ciência a melhor publicidade e maior interesse comercial a novos mandatos em nível estadual - as perspectivas de legislação doméstica vinculativa não parecem tão sombrias hoje. Como resultado, o presidente Bush, ao apoiar medidas relativamente fracas, encontra-se efetivamente em uma posição oposta à de seu antecessor, que defendia medidas fortes apesar de uma falta de entusiasmo esmagadora no Capitólio.

Hoje, uma das principais questões não resolvidas de Kyoto é se o sistema internacional atual pode apoiar (e fazer cumprir) reduções obrigatórias de emissões. O fracasso de Kyoto em envolver duas das economias mais importantes levou alguns (o presidente Bush entre eles) a defender estratégias não vinculativas de baixo para cima em vez de estratégias tradicionais de cima para baixo com metas e cronogramas. A maioria dos pares internacionais do presidente, no entanto, não está convencida de que essa abordagem seja adequada para a magnitude da tarefa em mãos.

UM NOVO CONSENSO DE WASHINGTON?

A tecnologia sempre foi a peça central da abordagem do governo Bush em relação às mudanças climáticas, e assim permaneceu, mesmo com a mudança da estratégia diplomática nos últimos meses. Falando na cúpula patrocinada pela Casa Branca, a secretária de Estado Condoleezza Rice publicou com entusiasmo essa abordagem, pedindo aos participantes que cortassem o nó górdio dos combustíveis fósseis, emissões de carbono e atividade econômica. . . através de uma revolução na tecnologia de energia. Ela encorajou as nações a rejeitarem a escolha entre crescimento econômico e proteção ambiental, promovendo novas tecnologias de energia que não apenas não representam risco para o crescimento econômico, mas podem realmente acelerá-lo.

Haverá outra guerra

Infelizmente, os ingredientes-chave de tal revolução energética nunca são revelados. Em seu discurso na cúpula, o presidente anunciou planos para um novo fundo internacional de tecnologia limpa destinado a financiar projetos de energia no mundo em desenvolvimento. A maioria de seus comentários, no entanto, foi simplesmente projetada para aumentar o apoio a várias iniciativas domésticas existentes, como as que visam aumentar a geração de energia nuclear, carvão limpo e fontes de energia renováveis.

Essa colcha de retalhos de políticas relativamente fracas quase certamente deixará de gerar uma transformação significativa, principalmente porque as tecnologias mais recentes não serão implantadas no mercado sem incentivos adicionais. Por exemplo, o custo de tecnologia avançada para capturar e armazenar carbono de usinas termelétricas a carvão pode ser reduzido por meio de pesquisas financiadas pelo governo, mas tal apoio ainda não tornará a tecnologia competitiva com as usinas a carvão convencionais, na ausência de regulamentação direta.

A abordagem amplamente voluntária defendida pelo governo Bush pode ser contrastada com vários programas obrigatórios de limite e negociação atualmente em tramitação no Congresso, onde um novo impulso para avançar a legislação é esperado neste outono. Todas essas contas limitariam as emissões totais de dióxido de carbono na economia durante um determinado ano, então as licenças seriam emitidas para entidades reguladas (como usinas de energia ou refinarias de petróleo), que teriam permissão para negociar licenças entre si, a fim de minimizar a custo geral de conformidade. Essas propostas são essencialmente a imagem espelhada do plano do presidente, no sentido de que contêm metas rígidas e obrigatórias, mas poucas receitas tecnológicas concretas para auxiliar na implementação.

Sob este tipo de plano, as reduções de emissões obrigatórias podem ser alcançadas de uma das duas maneiras principais - tornando a atividade econômica mais eficiente (reduzindo a demanda de energia) de modo que menos energia seja necessária por unidade de produção econômica, ou descarbonizando o fornecimento de energia para que menos carbono é liberado por unidade de energia consumida. O custo de qualquer programa de redução tende a aumentar com o rigor da meta ambiental. Isso ocorre porque as reduções mais dramáticas requerem maior substituição tecnológica (do fornecimento de energia barata e intensiva em carbono para formas de fornecimento mais caras e livres de carbono), bem como substituição econômica (afastando-se totalmente da energia quando o preço aumenta ou como a baixa existente -O fornecimento de energia de carbono fica aquém da demanda). Conclui-se que os resultados ambientais mais favoráveis ​​também podem ser os mais difíceis de implementar politicamente.

Juntas, essas considerações sugerem que nem a política de tecnologia por si só, nem a política regulatória por si só são suficientes para atingir um objetivo ambicioso quando se trata de estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa e evitar os piores cenários de mudança climática. Por um lado, os limites de emissões obrigatórios impostos sem uma estratégia de tecnologia associada estão sujeitos a problemas de participação e conformidade porque os custos de implementação implícitos minam o apoio político. Por outro lado, é improvável que uma estratégia de tecnologia sem um conjunto de mandatos regulatórios que os acompanhe prepare adequadamente os mercados de energia para aceitar novas tecnologias. Somente combinando regulação com um sério ser alcançado de forma economicamente - e portanto politicamente - viável.

DILEMA DE PEQUIM

Essas lições se aplicam tanto na arena internacional quanto nos Estados Unidos. Na verdade, como a tecnologia é distribuída de maneira tão desigual ao redor do globo, um roteiro tecnológico é ainda mais crítico no contexto de um regime internacional de limite e comércio. Os países em rápido crescimento podem ter problemas para atingir as metas de maneira economicamente sensata se a lacuna entre as emissões projetadas e as prescritas pelas políticas for muito grande.

Por exemplo, para fornecer a energia necessária para suas atividades industriais - para não mencionar sua classe média em rápido crescimento e urbanização - a China está atualmente construindo o equivalente a uma usina elétrica movida a carvão por semana. A taxa implícita de crescimento das emissões de tal expansão é impressionante; algumas estimativas sugerem que a China já ultrapassou os Estados Unidos como o maior emissor de dióxido de carbono do mundo. Isso significa que, se a China for forçada a começar a reduzir suas emissões no curto prazo, precisará encontrar uma maneira de substituir a energia que agora produz a partir do carvão. Claro, o mesmo vale para o petróleo, que a economia chinesa demanda em quantidades cada vez maiores. Os Estados Unidos e outros países desenvolvidos enfrentariam desafios semelhantes nas futuras restrições de carbono, mas esses desafios seriam quantitativamente menos extremos porque as taxas de crescimento no mundo desenvolvido são muito mais baixas.

Uma maneira de compensar por menos energia baseada em carbono é consumir menos energia em primeiro lugar. Esse é o objetivo dos programas de melhoria da eficiência energética. Um relatório recente do McKinsey Global Institute estima que o crescimento da demanda global de energia poderia ser cortado pela metade nos próximos 15 anos simplesmente com a implantação de tecnologias existentes que apresentam um retorno sobre o investimento de 10 por cento ou mais. Em teoria, reduções ainda maiores no uso de energia poderiam ser alcançadas com tecnologias que proporcionassem taxas de retorno mais baixas. Muitas dessas oportunidades para melhorar a eficiência energética abundam no mundo em desenvolvimento e devem ser vistas como componentes necessários de qualquer estratégia internacional de tecnologia abrangente.

Obviamente, novas tecnologias de fornecimento de energia também são elementos-chave de qualquer solução. Na China, as novas tecnologias para extrair carbono das chaminés de usinas termelétricas a carvão, se pudessem ser implantadas de forma barata, teriam um enorme potencial para mitigar as consequências ambientais do crescimento recente daquele país. Enquanto isso, os chineses fizeram da eficiência do combustível dos veículos uma prioridade nacional, mas as novas tecnologias que poderiam revolucionar o transporte ainda não chegaram ao mercado. Se esse tipo de solução permanecer economicamente fora de alcance, qualquer regime estrito de controle obrigatório poria em risco o crescimento econômico com o qual a liderança chinesa continua firmemente comprometida.

Nesse caso, as metas podem precisar ser ajustadas ou simplesmente não serão atendidas. Uma solução seria permitir que entidades reguladas comprassem licenças de emissão a um preço especificado - um recurso de controle de custos familiar em programas regulatórios domésticos conhecido como válvulas de segurança. Com efeito, esses mecanismos garantem que as atividades de redução nunca excedam um certo limite de custo marginal (em propostas domésticas, o limite geralmente aumenta com o tempo). Uma vantagem de tais propostas é que elas reduzem a necessidade de determinar antecipadamente se a tecnologia existente (ou futura esperada) será suficiente para atingir as reduções de emissões obrigatórias.

Um sistema de comércio de licenças e mecanismos semelhantes também têm a vantagem de potencialmente gerar receitas que poderiam ser destinadas à pesquisa e desenvolvimento internacional de energia. Vale a pena considerar esse tipo de esforço conjunto, mesmo quando a geração de receita não faz parte do acordo internacional. Outras iniciativas de P&D bem-sucedidas no campo mais amplo da ciência e da tecnologia podem servir como modelos para programas voltados para o desenvolvimento de tecnologias de energia novas e mais eficientes.

BALI E ALÉM

Muitos ambientalistas rejeitaram a cúpula do presidente sobre mudança climática como uma tentativa de paralisar ou inviabilizar o processo existente da ONU. Ainda assim, é difícil evitar atribuir algum significado simbólico a um evento imprensado entre duas grandes reuniões climáticas da ONU - conversas realizadas em Viena no início deste ano e a 13ª Conferência das Partes da UNFCCC, marcada para dezembro em Bali, Indonésia. Faltando apenas um ano para um governo que está tropeçando em muitas questões importantes, é possível que a mudança climática seja uma área da estratégia de tecnologia para os objetivos da mudança climática em que o presidente Bush acredita que ainda pode garantir um legado positivo de política externa?

Nesse caso, é irônico que a maior barreira para o progresso nessa questão seja provavelmente o próprio presidente. Nas mentes dos congressistas democratas, de grande parte do público em geral e de muitos líderes mundiais, é simplesmente difícil levar a sério uma tentativa sincera de abordar um problema global tão importante após sete anos de negligência. Internamente, muitos dos detratores de Bush não ficariam totalmente desapontados se uma de suas últimas grandes iniciativas de política externa terminasse em fracasso público. Na arena internacional, com todos os sinais apontando para uma vantagem democrata nas urnas nas eleições presidenciais dos Estados Unidos de 2008, muitos chefes de estado podem se conter em futuras reuniões, preferindo lidar com uma administração dos EUA potencialmente mais diplomaticamente em 2009.

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Dito isso, o próximo ano marca o início do primeiro período de compromissos do Protocolo de Quioto, essencialmente o início do fim desse tratado. Trinta e seis nações aceitaram acordos vinculativos para reduzir as emissões abaixo dos níveis de 1990 até o primeiro período de compromisso (2008–2012). Se metas adicionais de redução de emissões não puderem ser estabelecidas em breve, uma lacuna na Convenção-Quadro das Nações Unidas poderá surgir, retardando o progresso em compromissos futuros e tornando mais provável que a inércia, e não a cooperação internacional, prevaleça. É exatamente por isso que esperar para ver as eleições de 2008 nos Estados Unidos é uma estratégia arriscada. O sucesso político em repudiar o presidente e seus motivos suspeitos pode resultar em um fracasso dramático na política de mudança climática.

É claro que envolver o governo Bush em seus próprios termos é considerado igualmente arriscado e, para muitos, ainda mais desagradável. Mas não precisa ser assim. Nesse ponto, aqueles que estão negociando com os Estados Unidos podem se dar ao luxo de ser ousados. Quando 180 representantes de todo o mundo se reunirem em Bali em dezembro, eles devem considerar a possibilidade de que o governo deseja muito um sucesso diplomático. Nas negociações em Viena no início deste ano, as partes do Protocolo de Kyoto concordaram em considerar reduções de emissões de 25% a 40% abaixo dos níveis de 1990, em uma tentativa de manter o aumento da temperatura global abaixo de 2 ° C. Além disso, os membros da União Europeia já anunciaram planos para buscar uma redução de 20 por cento dos níveis de emissões de 1990 até 2020, que poderia ser aumentada para 30 por cento se outros seguirem o exemplo. Tudo isso dá aos europeus uma margem de manobra na negociação.

Muitos parecem aceitar implicitamente um componente da abordagem de Bush alardeada em sua cúpula - a ideia de um acordo subglobal composto pelos principais países desenvolvidos e em desenvolvimento - enquanto rejeitam outro componente, a noção de metas puramente voluntárias ou aspiracionais. Haverá várias outras oportunidades para avançar as discussões entre um pequeno subconjunto das principais economias. Se o presidente deixar o cargo de mãos vazias por não querer considerar metas obrigatórias, ele pode ter desperdiçado uma importante oportunidade de salvar seu legado. Por outro lado, se outros participantes saírem de mãos vazias, eles presumirão que podem simplesmente voltar em 2009 para garantir um negócio mais favorável. A questão urgente, porém, não é quanto tempo eles podem esperar: é quanto tempo o clima pode esperar.