A situação dos trabalhadores pobres

Os Estados Unidos passaram por uma revolução na política social na última década, mas parte dela tem estado tão silencioso que quase ninguém percebeu. A maioria dos americanos está um tanto ciente da reforma do bem-estar - afinal, o número de casos nacionais caiu quase pela metade desde 1994 -, mas praticamente nenhuma atenção foi dada aos aumentos extraordinários nos apoios do governo para trabalhadores de baixa renda e suas famílias.

Na verdade, a política social não foi abandonada, mas transformada, com ajuda sendo retirada das mães solteiras que ficam em casa para cuidar dos filhos e entregue aos que vão trabalhar. Quaisquer que sejam os méritos da reforma do bem-estar, parece que a política dos EUA finalmente tomou nota dos trabalhadores pobres. Ainda assim, a estabilidade financeira da maioria das famílias trabalhadoras de baixa renda continua precária, e ainda há muito a ser feito para fornecer segurança real para aqueles na faixa de renda mais baixa que seguem as regras, mas muitas vezes perdem de qualquer maneira.

Nas décadas logo após a Segunda Guerra Mundial, a fortuna dos trabalhadores americanos em todo o espectro econômico aumentou e diminuiu mais ou menos juntos. Desde 1979, no entanto, esse padrão mudou para os trabalhadores masculinos em tempo integral empregados durante todo o ano - o segmento tradicionalmente considerado o coração da força de trabalho dos EUA.



A Figura 1 mostra as mudanças nos rendimentos ajustados pela inflação dos trabalhadores em diferentes pontos ao longo da escala de distribuição de renda nacional desde 1961. Em épocas anteriores, quando a nação era próspera, a maré alta levantava todos os barcos; os salários dos trabalhadores em todos os níveis cresceram aproximadamente na mesma taxa, uma tendência que continuou na década de 1960. Mas, começando na década de 1970 e acelerando ao longo dos anos 80 e início dos anos 90, a sorte dos trabalhadores americanos nas extremidades opostas da escala de renda teve um resultado muito diferente. Em 1994, os trabalhadores do sexo masculino em tempo integral nos 10% mais baixos da escala de renda nacional não ganhavam mais do que seus colegas de quase 35 anos antes. Os trabalhadores com renda entre os 10% mais ricos, enquanto isso, estavam se saindo muito melhor do que o mesmo grupo nas décadas anteriores. A forte economia dos últimos anos provocou alguma recuperação nos salários dos trabalhadores de nível inferior, mas permanece uma diferença substancial entre suas rendas e as dos trabalhadores do sexo masculino cujos rendimentos estão mais próximos da média nacional.


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Fonte: Tabulações do autor dos dados anuais da Pesquisa Populacional Atual de Março.


Essas disparidades contínuas nas fortunas dos trabalhadores americanos inspiraram considerável pesquisa econômica, a maioria das quais sugere que os avanços tecnológicos de hoje, declínios na indústria pesada, enfraquecimento dos sindicatos, crescimento do comércio internacional e mudanças demográficas devido à imigração, todos trabalham em desvantagem para os menos qualificados titulares de empregos. Quase todos os estudos concordam que mais, melhor e mais cedo educação é fundamental para resolver essas desigualdades, mas há pouco consenso sobre como fazer melhorias reais. Um programa bem-sucedido levaria até uma geração para começar a causar impacto. Enquanto isso, as preocupações mais imediatas são o que as políticas atuais têm feito para ajudar as famílias trabalhadoras de baixa renda e quais esforços adicionais devem ser considerados.

opressão nos estados unidos

Do Bem-Estar ao Trabalho

As tão proclamadas reformas da previdência social dos últimos cinco anos sinalizaram uma mudança drástica na política social dos EUA. Limites de tempo foram impostos aos benefícios. O programa de Ajuda a Famílias com Crianças Dependentes (AFDC) foi transformado em Assistência Transitória para Famílias Carentes (TANF). Considerando a já fraca condição financeira de tantos trabalhadores pouco qualificados, os analistas temiam que esse novo conjunto de cortes na ajuda só pioraria a situação.

No entanto, ao mesmo tempo que a reforma do bem-estar estava sendo implementada, várias outras mudanças na política foram combinadas com a força excepcional da economia dos EUA para melhorar a situação dos trabalhadores de baixa renda. Poucos dias após a assinatura do presidente Bill Clinton do amplo projeto de reforma da previdência de 1996, que previa a previdência por meio de subsídios em bloco aos estados e o fim dos subsídios federais garantidos a pessoas pobres com filhos, um salário mínimo mais alto foi promulgado. Mais importante, o governo federal aumentou drasticamente os apoios não-assistenciais para famílias que trabalham com baixa renda e têm filhos. Como mostra a Figura 2, os gastos federais com famílias de baixa renda sem assistência social dispararam de menos de US $ 6 bilhões em 1984 para US $ 51,7 bilhões projetados em 1999.


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A Figura 2 é modelada em um gráfico criado com dados do relatório do Congressional Budget Office de agosto de 1998 Mudanças nas políticas que afetam gastos obrigatórios para trabalhadores de baixa renda que não recebem bem-estar em dinheiro, por Ron Haskins para Bem-estar em uma Sociedade de Trabalho Permanente, Comitê de Vias e Meios , US House of Representatives, agosto de 1999.


O maior crescimento ocorreu no Crédito Federal de Imposto sobre Rendimentos (EITC). O EITC funciona como um aumento de salário para os trabalhadores pobres. Uma família com dois filhos e um adulto trabalhando em um emprego de baixa remuneração obtém um aumento de até 40% na receita desse crédito tributário federal reembolsável - até um limite de US $ 3.800. Uma família que ganha $ 9.500 se qualifica para o crédito total, que é gradualmente eliminado conforme a renda anual da família aumenta. Famílias com rendimentos de até US $ 30.000 ainda se qualificam para assistência mínima sob o EITC.

O programa federal Medicaid de prestação de cuidados de saúde aos pobres também foi dramaticamente expandido. Hoje, cada estado deve cobrir pelo menos crianças com menos de 15 anos em famílias com renda abaixo dos níveis federais de pobreza de cerca de US $ 13.000 para famílias de três membros e pouco menos de US $ 17.000 para famílias de quatro. O Programa de Seguro Saúde Infantil (CHIP), recentemente promulgado, dá ainda mais dinheiro aos estados para cobrir crianças em famílias com renda até o dobro dos níveis de pobreza, por meio do Medicaid ou de um programa CHIP separado.

Juntas, essas mudanças de política tiveram um grande impacto positivo nas perspectivas econômicas de muitas famílias com alto risco de colapso financeiro. Em 1986, uma família com dois pais de quatro pessoas com um único trabalhador de salário mínimo tinha em média uma renda efetiva após os impostos de menos de $ 13.000 (em dólares de 1997 ajustados pela inflação), incluindo vale-refeição, e seus filhos raramente se qualificavam para o Medicaid. Em 1997, essa família ganhava mais de $ 16.000 em média - em grande parte graças ao EITC expandido - e as crianças se qualificavam para o Medicaid.

Conforme mostrado na Figura 3, as mudanças na elegibilidade do Medicaid foram ainda mais marcantes para famílias monoparentais. Em 1986, uma mãe solteira desempregada com dois filhos teria recebido cerca de US $ 8.500 em previdência e vale-refeição em um estado médio, e toda a família teria sido coberta pelo Medicaid. Mas se ela aceitasse um emprego de salário mínimo em tempo integral, depois de contabilizar a perda de bem-estar, o custo de creches e impostos adicionais, a renda de sua família teria crescido apenas cerca de US $ 2.000, e ela e seus filhos teriam perderam a cobertura do Medicaid. Trabalhando ou não, a família seria pobre. Em 1997, por outro lado, a mãe que não trabalhava teria direito a apenas US $ 7.500 em benefícios e por um período limitado de tempo. Mas se ela conseguisse um emprego de tempo integral com salário mínimo, sua renda líquida saltaria para US $ 14.600 e seus filhos manteriam a cobertura do Medicaid. Ao trabalhar, essa mãe pode agora colocar sua família acima da linha da pobreza, se não muito acima dela.

tabela 1
Ganhos, impostos e benefícios em cenários diferentes para trabalho e casamento em 1986 e 1997 (dólares de 1997)
1986 1997
Casamento e cenário de trabalho Pai solteiro não funciona Pais solteiros trabalham em tempo integral com salário mínimo Diferença Pai solteiro não funciona Pais solteiros trabalham em tempo integral com salário mínimo Diferença

Ganhos totais 0 9.820 9.820 0 10.300 10.300

Impostos federais: Previdência Social, Medicare e outros impostos de renda além do EITC 0 -861 -861 0 -788 -788

Benefícios testados dos meios: TANF (AFDC) e Vale-Refeição 8.459 2.578 -5.881 7.501 2.462 -5,039

Despesas com cuidados infantis 0 -2000 -2.000 0 -2000 -2.000

Crédito de imposto de renda ganho 0 768 768 0 3.656 3.656

Apoio para cuidados infantis 0 159 159 0 1.000 1.000

Renda disponível total $ 8.459 $ 10.464 $ 2.005 $ 7.501 $ 14.630 $ 7.129

Seguro de saúde pago pelo governo? (Medicaid) sim Não Perde toda a cobertura sim Crianças menores de 15 anos Somente adulto perde cobertura

Fonte: Ellwood, David, Política Antipobreza Para Famílias no Próximo Século: Do ​​Bem-Estar ao Trabalho - e Preocupações, Journal of Economic Perspectives , próximo.

Os pais solteiros responderam à oportunidade trabalhando mais - muito mais. Em meados da década de 1970 e durante os 20 anos seguintes, entre 50 e 55 por cento das mães solteiras trabalhavam. A partir de meados da década de 1990, entretanto, suas taxas de emprego começaram a disparar, chegando a 67% em 1998. A mudança foi particularmente dramática entre as famílias monoparentais pouco qualificadas, cujas taxas de emprego aumentaram de menos de 35% ao longo da década de 1980 e início dos anos 90 para mais de 50 por cento hoje.

A fragilidade das famílias trabalhadoras de baixa renda e seus filhos

As notícias não são todas boas. Um estudo de agosto de 1999 do Center on Budget and Policy Priorities sugere que as pessoas cujas situações familiares dificultam o trabalho fora de casa foram deixadas para trás pelas recentes reformas da previdência, e a situação de muitos está se tornando cada vez mais sombria. No entanto, mesmo para o grupo que é o foco deste brief - aqueles capazes de trabalhar e encontrar empregos - as perspectivas financeiras podem ser menos otimistas do que parecem à primeira vista.

É verdade que famílias trabalhadoras de baixa renda agora se qualificam para o Crédito de Imposto de Renda Recebido, vale-refeição, Medicaid e, às vezes, creche subsidiada. Para obter o EITC, os pais que trabalham precisam apenas apresentar uma declaração de imposto de renda com o formulário apropriado. Informações sobre o crédito, que antes pareciam difíceis de obter, agora estão disponíveis em comunidades de baixa renda e as taxas de participação são muito altas - em nítido contraste com as do Medicaid e do vale-refeição.

No passado, o Medicaid estava vinculado ao bem-estar; a elegibilidade era geralmente automática para os beneficiários do bem-estar. Mudanças recentes na política procuraram desvincular os dois programas, de modo que os trabalhadores pobres também pudessem obter o Medicaid. No entanto, é aí que entra o problema: como o número de casos de bem-estar diminuiu, também diminuiu a participação no Medicaid, embora a elegibilidade teoricamente tenha sido muito expandida. Na maioria dos estados, o Medicaid e o CHIP permanecem uma miscelânea de programas interligados que refletem expansões incrementais. Com o tempo, as pessoas necessitadas passam a ser transferidas de um programa para outro, às vezes enfrentando regras e requisitos administrativos muito diferentes, às vezes perdendo totalmente a ajuda e muitas vezes não percebendo que podem se qualificar para receber apoio de outro programa. As famílias trabalhadoras de baixa renda que se candidatam ao Medicaid geralmente ainda precisam fornecer documentação considerável sobre sua renda, bens, condições de vida e relações familiares. O processo é frustrante, demorado e muitas vezes humilhante.

Da mesma forma, embora virtualmente todos os americanos pobres e quase pobres se qualifiquem para receber cupons de alimentos, a participação no programa caiu muito mais rápido do que a taxa de pobreza. Como os escritórios de bem-estar têm pressionado para tirar as pessoas da assistência financiada pelo governo, muitas famílias aparentemente também abandonaram o vale-refeição, embora continuem qualificadas para o programa. Além disso, alguns trabalhadores de baixa renda que sabem que são elegíveis podem evitar a inscrição devido ao estigma contínuo associado aos cupons de alimentação, bem como às dificuldades para obtê-los.

No caso do Medicaid em particular, há uma lição a ser aprendida com o sucesso do Crédito de imposto de renda ganho. Se o processo for simples, as pessoas se inscreverão. No mínimo, o programa deve ser direto e contínuo em cada estado. Fazer isso pode significar começar do zero nos procedimentos para determinar a elegibilidade do Medicaid para famílias trabalhadoras. Talvez o mesmo formulário de imposto agora usado para avaliar a elegibilidade do EITC pudesse ser usado também para um programa nacional de Medicaid. Em qualquer caso, sem grandes mudanças, o Medicaid pode nunca escapar de suas raízes de bem-estar e, portanto, continuará a falhar na prestação de cuidados de saúde às famílias trabalhadoras pobres.

À medida que mais e mais famílias enviam todos os seus adultos para trabalhar, a questão dos cuidados infantis torna-se primordial. Atualmente, os arranjos que os pais que trabalham com baixa renda fazem para a creche de seus filhos costumam ser informais, pouco confiáveis ​​e até mesmo inseguros. Enquanto isso, aumentam as evidências de que o cuidado infantil de alta qualidade e voltado para o desenvolvimento pode ir longe para aumentar as perspectivas das crianças que têm a sorte de recebê-lo. No entanto, existe uma divisão estranha entre os formuladores de políticas que se reflete nos programas que elaboram para crianças: aqueles que promovem o trabalho para pais pobres muitas vezes consideram os cuidados infantis principalmente como um meio para esse fim; o objetivo implícito é remover uma desculpa para não trabalhar, fornecendo cuidados adequados, mas com o menor custo possível. Os formuladores de políticas preocupados com o desenvolvimento infantil, por outro lado, procuram primeiro as melhores maneiras de atender às necessidades da criança, muitas vezes com pouca consideração pela situação de trabalho dos pais. Esses conceitos contrastantes colidem não apenas na questão do custo, mas também na da cobertura. O geralmente bem-sucedido programa federal Head Start, por exemplo, foi construído em um modelo de cuidado infantil em meio período, exigindo um forte envolvimento dos pais, o que pode não ser prático para muitos pais que trabalham.

No mínimo, a ênfase crescente de hoje em apoiar os pais que trabalham exigirá um aumento nos gastos com creches. Tanto o governo federal como muitos governos estaduais estão começando a aumentar seu financiamento para tais iniciativas. Programas como o Head Start estão começando a criar serviços abrangentes de um dia inteiro para melhor acomodar as necessidades dos pais que trabalham. Em última análise, no entanto, os americanos terão de responder a uma pergunta crítica: Queremos simplesmente garantir o cuidado mínimo de custódia para crianças em famílias que trabalham de baixa renda ou estamos dispostos a pagar pelo tipo de creche que abre um futuro mais brilhante para esses crianças?

Os perigos da desaceleração econômica e do desemprego

Quando a economia tropeça, os trabalhadores pobres caem. Um dos maiores perigos na estratégia recente de fazer mais para apoiar as famílias trabalhadoras de baixa renda e menos para aqueles sem trabalhadores é que os empregados, mas pobres, se tornem desempregados e destituídos em tempos difíceis para a economia em geral.

O principal meio dos Estados Unidos para apoiar seus cidadãos desempregados é o seguro-desemprego (SD). Infelizmente, esse sistema não se mostrou muito eficaz para ajudar os trabalhadores de baixa renda. Para se qualificar para o SD, os trabalhadores anteriormente empregados devem atender a níveis de renda mínima ao longo de vários trimestres e satisfazer uma série de outros requisitos, incluindo um motivo apropriado para a separação de seu último emprego. Um estudo de 1998 realizado por Cynthia Gustafson e Philip Levine estimou que apenas cerca de um terço dos homens pouco qualificados com mais de 21 anos que haviam se separado recentemente do emprego preenchiam todas as condições para receber o seguro-desemprego. Uma porcentagem ainda menor de trabalhadoras com baixa qualificação passou nos testes.

Uma possível alternativa ao SD seria a provisão de alguma forma de empregos na comunidade ou no serviço público, pelo menos para beneficiários da previdência social cujos benefícios estão se esgotando durante uma crise econômica. Vários estados já têm programas modestos em vigor para apoiar os beneficiários da previdência que não conseguem encontrar trabalho no setor privado em tempos difíceis. Infelizmente, as demandas fiscais sobre os sistemas de bem-estar do Estado tendem a disparar no caso de uma queda na economia do país. A maioria dos observadores pensa que, em tais circunstâncias, o modesto fundo de reserva da Assistência Transicional para Famílias Carentes do governo federal se mostraria rapidamente inadequado, da mesma forma que os estados estariam enfrentando recursos cada vez menores para todos os programas. É preocupante quão poucas evidências existem de que tanto os estados quanto o governo federal estão fazendo algum planejamento sério para uma recessão futura e seu provável impacto sobre as famílias trabalhadoras pobres.

Acumulando incentivos adversos

A nova ênfase no apoio aos trabalhadores de baixa renda criou outro conjunto de problemas potenciais: penalidades no trabalho e no casamento. O impulso para conceder mais benefícios às famílias pobres, mas trabalhadoras, é, sem dúvida, um forte incentivo para que as famílias enviem pelo menos um adulto para o mercado de trabalho. Mas esses benefícios são projetados para diminuir gradualmente à medida que a renda aumenta, o que às vezes cria um poderoso desincentivo para trabalhar horas extras ou enviar outro membro da família para o mercado de trabalho. Na verdade, algumas evidências sugerem que esse desincentivo para segundas trabalhadoras pode estar encorajando algumas mães em famílias com pai e mãe a não trabalharem. Alguns formuladores de políticas podem acolher bem esse desenvolvimento se o EITC permitir que algumas mães casadas fiquem em casa com seus filhos. Ainda assim, os incentivos acumulados são uma fonte legítima de preocupação.

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Outra consequência dos benefícios direcionados são as penalidades e recompensas para o casamento. Programas como o EITC apoiam famílias de baixa renda com crianças. Assim, eles oferecem uma recompensa para casamentos entre mães que não trabalham e homens que trabalham - os filhos dela e os ganhos dele permitem que o casal se qualifique para o EITC - e entre casais sem filhos que pensam em se casar e constituir família pela primeira vez. Mas para adultos de baixa renda que já são pais trabalhadores, esses apoios podem na verdade servir como um impedimento ao casamento: um pai solteiro trabalhador que se casa com outro trabalhador geralmente sofrerá uma redução substancial nos benefícios, porque a renda combinada do casal reduz o que eles podem receber . A perda pode chegar a 15% ou mais de sua receita combinada. Embora haja pouca evidência de que o EITC e outros apoios aos trabalhadores tenham tido muito ou nenhum impacto sobre as taxas de casamento, o Congresso estava suficientemente preocupado com as penalidades de casamento no sistema tributário que recentemente procurou eliminá-las - para todos, exceto para os contribuintes de baixa renda. A ideia de que a nação deveria usar seu superávit orçamentário para remover as penalidades de casamento para todos, exceto os trabalhadores mais vulneráveis, parece moralmente questionável e tola.

Suporta para o futuro

O aumento do apoio governamental para trabalhadores de baixa renda tem sido fundamental para sustentar famílias economicamente marginais em face das crescentes desigualdades de renda e reformas de bem-estar destinadas a tirar os beneficiários da assistência pública e colocá-los na força de trabalho. Apesar desses programas, no entanto, muitas famílias trabalhadoras continuam pobres ou próximas disso. Para ajudá-los a sair da pobreza, vários estados começaram a adotar EITCs próprios e a expandir outros apoios. No nível federal, outro impulso está acontecendo para aumentar o salário mínimo, o que poderia ajudar pelo menos algumas famílias trabalhadoras.

Agora é hora de procurar maneiras de fazer os programas de apoio existentes, como Medicaid e vale-refeição, funcionarem melhor para beneficiários empregados. Devemos procurar reduzir as penalidades para o casamento. A próxima recessão forçará os americanos a enfrentar as características desagradáveis ​​de uma política social focada principalmente em ajudar aqueles que têm empregos. Mais especificamente, se as disparidades de renda das décadas de 1980 e 1990 continuarem a aumentar no próximo século, a estabilidade financeira das famílias trabalhadoras de baixa renda do país se tornará cada vez mais tênue.