Determinando o preço do carbono: um imposto sobre o carbono ou limite e comércio?

Em junho, Henry Paulson, o ex-secretário do Tesouro dos EUA, publicou um artigo de opinião no New York Times pedindo um preço para as emissões de dióxido de carbono. Paulson afirma corretamente que colocar um preço nas emissões criará incentivos para o desenvolvimento de novas tecnologias de energia mais limpas. Também criará incentivos para tornar as usinas termelétricas a carvão mais eficientes, reduzindo a quantidade de dióxido de carbono que emitem. Mais importante, como meu recente trabalho do Brookings ilustra, ele irá encorajar uma mudança na produção de eletricidade de usinas ineficientes a carvão para usinas movidas a gás natural mais eficientes, reduzindo as emissões de CO2 em até dois terços por megawatt-hora.

Em seu artigo, Paulson usou as palavras colocando um preço nas emissões de dióxido de carbono e no imposto sobre o carbono de forma intercambiável. Nisso ele estava incorreto. Um imposto sobre o carbono é uma forma de colocar um preço nas emissões. Cap-and-trade é outra. Um imposto sobre o carbono e um limite e comércio são lados opostos da mesma moeda. Um imposto sobre o carbono define o preço das emissões de dióxido de carbono e permite que o mercado determine a quantidade de reduções de emissão. Cap-and-trade define a quantidade de reduções de emissões e permite que o mercado determine o preço. Qual dos dois é melhor?

O que tem maior incerteza e impõe mais riscos?

Tanto em um imposto de carbono quanto em um programa de limite e comércio, o resultado desejado é um nível de redução de CO2 que iguala o custo da redução aos benefícios estimados da redução. No entanto, com limite e comércio, o preço de mercado das licenças de CO2 pode ser menor ou maior do que os benefícios estimados por tonelada de redução de CO2. Por outro lado, o valor da redução gerada por um imposto sobre o carbono pode ser menor ou maior do que a quantia necessária para equiparar o custo da redução ao benefício da redução. Portanto, ambos envolvem riscos.



Tanto o cap-and-trade quanto o imposto sobre o carbono estão sujeitos à incerteza sobre os benefícios. No entanto, cap-and-trade tem a vantagem de reduzir algumas das incertezas sobre os benefícios. Sabemos que o benefício da redução do carbono é uma função do aumento da temperatura global que, por sua vez, é uma função da quantidade de emissões de CO2. Cap-and-trade define a quantidade permitida de emissões, que pode então ser usada para estimar o declínio no aumento da temperatura global e os benefícios resultantes. Não sabemos com antecedência o efeito que qualquer nível específico de imposto de carbono terá sobre as emissões e, portanto, sobre os benefícios estimados.

Tanto o cap-and-trade quanto o imposto sobre o carbono estão sujeitos à incerteza sobre os custos. No entanto, o cap-and-trade tem a vantagem de deixar claro, por meio de um preço de mercado para as emissões, o custo real de uma quantidade estipulada de reduções de emissões. Além disso, o preço de mercado para licenças de CO2 sob limite e comércio se ajusta automática e continuamente para mudanças no custo de redução ao longo do tempo conforme ocorrem mudanças nos preços dos combustíveis fósseis, na demanda por eletricidade e na taxa de mudança tecnológica (O preço pois o gás natural afeta muito o custo da redução, conforme demonstrado em meu Brookings Working Paper.) Mudanças frequentes em um imposto sobre o carbono para ajustar o nível do imposto ao custo variável da redução provavelmente serão administrativamente difíceis e politicamente divisivas.

O que é mais fácil e menos caro de administrar?

Claramente, um imposto sobre o carbono é mais fácil de administrar. Tanto o cap-and-trade quanto um imposto sobre carbono precisam ser aplicados - as emissões devem ser determinadas para várias fontes e multas impostas se uma fonte não tiver as permissões necessárias ou não pagar os impostos exigidos.

No entanto, com o limite e comércio, há um requisito administrativo adicional - a alocação de licenças. As primeiras tentativas de alocação de licenças - por exemplo, o sistema de comércio de emissões de dióxido de enxofre usado pelos Estados Unidos na década de 1990 - alocaram licenças com base nas emissões históricas por fonte. A abordagem mais moderna é leiloar licenças como feito pelos nove estados do leste dos Estados Unidos que compreendem a Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI). Os leilões são mais fáceis de administrar e mais palatáveis ​​politicamente.

O cap-and-trade seria proibitivamente caro de administrar se aplicado ao transporte automotivo ou aquecimento e refrigeração residencial. Assim, um imposto sobre os combustíveis usados ​​para transporte, aquecimento e refrigeração é a forma preferida de promover a redução das emissões de CO2 nesses setores.

O que é mais provável de ser politicamente palatável?

Os impostos sobre o carbono sobre os combustíveis para transporte, aquecimento e resfriamento de edifícios, em alguns casos, têm sido populares, especialmente quando projetados para serem neutros em termos de impostos, visto que as receitas do imposto sobre o carbono são usadas para reduzir outros impostos. O imposto sobre o carbono na província canadense de British Columbia é um excelente exemplo . Quase toda a eletricidade da província é produzida por hidro e biomassa e há pouca necessidade de restringir as emissões de grandes plantas industriais.

No entanto, os impostos sobre o carbono em grandes fábricas de eletricidade, aço, produtos químicos e cimento encontram considerável resistência de interesses investidos - a Austrália é um excelente exemplo. Em julho deste ano, a legislatura australiana, com o forte incentivo do atual primeiro-ministro conservador Tony Abbott, revogou uma lei de imposto de carbono introduzida há dois anos sob a égide de um governo anterior mais liberal . Os custos - um imposto de A $ 24 por tonelada de emissões (um custo de cerca de A $ 24 por megawatt-hora de produção de energia a carvão) e um custo total de A $ 9 bilhões - foram todos muito aparentes, imediatos e substanciais. Os benefícios não eram aparentes ou facilmente explicáveis ​​ao corpo político.

Os mercados de cap-and-trade para usinas de energia elétrica são politicamente viáveis. Eles estão operando em dez estados nos EUA e na União Europeia. Mais estados dos EUA podem adotar políticas de limite e comércio para alcançar as reduções propostas pela Agência de Proteção Ambiental (EPA) nas emissões de dióxido de carbono em todo o estado (veja meu blog sobre este assunto). A China está estabelecendo sete programas-piloto regionais para o comércio de emissões; todos, exceto um, já estão funcionando.

Que combinação de políticas combina o melhor do cap-and-trade e um imposto sobre o carbono?

Uma das desvantagens potenciais do limite e negociação é que, sem um limite no preço das licenças, o custo da redução pode exceder em muito os benefícios estimados da redução. No entanto, este problema é facilmente resolvido - coloque um limite máximo no preço das licenças. Isso é exatamente o que o RGGI tentou fazer instituindo uma Reserva de Contenção de Custos de licenças de emissão, que pode ser vendida pelos estados participantes aos participantes do mercado a um preço fixo em vez de exigir que comprem licenças por meio de leilões. Desde que a reserva seja grande o suficiente, isso coloca um limite no preço das licenças. Com efeito, uma fonte de emissões pode comprar uma licença através do mercado ou pagar um imposto.

Tanto o limite-e-negocie com um preço máximo quanto os impostos sobre o carbono têm papéis úteis a desempenhar, o primeiro em restringir as emissões de grandes instalações industriais e o último na redução de emissões em transporte, aquecimento e resfriamento.