Políticas públicas de poupança: devemos expandir as contas individuais de aposentadoria?

Sr. Presidente e Membros do Comitê:

Obrigado por me convidar a testemunhar hoje sobre a questão da expansão das contas individuais de aposentadoria. Meu depoimento consiste em duas partes: um resumo das principais descobertas e uma discussão mais detalhada da base para as conclusões tiradas.

Principais Achados



  • Aumentar a poupança nacional, a formação de capital e a segurança da renda na aposentadoria é uma das tarefas econômicas mais importantes que o país enfrenta.
  • Não faltam oportunidades para poupança preferencial em termos de impostos. À medida que a poupança privada e nacional diminuiu nos últimos anos, a poupança em contas preferenciais de impostos cresceu dramaticamente.
  • Os IRAs não oferecem incentivos para economizar. Eles fornecem incentivos para colocar fundos em uma conta designada. As famílias qualificadas não precisam economizar mais do que no passado, ou mesmo economizar, para desfrutar dos benefícios fiscais de um IRA.
  • As propostas para expandir os IRAs envolvem considerações de política tributária, política orçamentária, segurança de renda de aposentadoria e política de poupança.
  • Como política tributária, a expansão dos IRAs tornaria o código tributário mais intrusivo e complexo e levantaria difíceis questões de fiscalização. A maioria dos saldos do IRA provavelmente enfrenta taxas de impostos efetivas negativas, o que cria desigualdades, ineficiências e perdas de receita.
  • Como política de orçamento, IRAs expandidos criariam um novo direito quando os direitos deveriam ser reduzidos. Os verdadeiros custos orçamentários de IRAs retroativos são subestimados nas estimativas de receita que examinam apenas os próximos cinco anos.
  • Permitir retiradas do IRA sem penalidades para novos fins reduziria a renda de aposentadoria. Se retiradas de fundos acumulados anteriormente forem permitidas, a economia pode cair.
  • A proporção das contribuições do IRA que é um acréscimo líquido à poupança é controversa. Com base na pesquisa e no bom senso, acredito que a proporção é bastante pequena. As pessoas tendem a contribuir de maneiras relativamente indolores (como transferência de ativos, redirecionamento da poupança existente ou aumento da dívida) que não aumentam a poupança, ao invés de formas dolorosas que geram um aumento na poupança (ou seja, uma redução nos padrões de vida atuais).
  • Mesmo que uma parte substancial das contribuições sejam novas poupanças, o impacto dos IRAs expandidos sobre a economia nacional provavelmente será mínimo. Se saques para novos fins são permitidos de saldos pré-existentes, o impacto pode ser negativo.
  • Em minha opinião, os custos para a política tributária, política orçamentária e segurança de renda de aposentadoria decorrentes da expansão dos IRAs não valem os pequenos, especulativos e possivelmente negativos efeitos sobre a poupança.
  • Mexer sem parar com planos de poupança com impostos diferidos está cegando o debate político para formas mais eficazes e duráveis ​​de abordar o problema da poupança. Isso inclui redução do déficit, educação financeira e reforma da previdência.

Discussão

O baixo nível de poupança privada e nacional é um dos problemas econômicos mais importantes que nosso país enfrenta hoje e no futuro. As taxas de poupança americanas têm sido muito baixas nos últimos anos, em comparação com outros países e por padrões históricos. A nível nacional, mais poupança poderia financiar o aumento do investimento. Isso, por sua vez, pode tornar os trabalhadores mais produtivos e aumentar seus salários e padrões de vida. No nível familiar, o aumento da poupança ajuda as pessoas a se prepararem para a aposentadoria, fornece um colchão para crises financeiras e auxilia no cumprimento de outras metas financeiras.

Muitos fatores potenciais foram sugeridos para explicar o declínio da poupança. Estes incluem: aumento das transferências intergeracionais para os idosos; expansões de programas governamentais que reduzem a necessidade de poupar (incluindo Previdência Social, Medicare, Medicaid, seguro-desemprego, indenização trabalhista, garantias habitacionais e empréstimos estudantis); liberalização dos mercados de dívida; mudanças demográficas; e a desaceleração no crescimento da renda desde meados da década de 1970. Considerações tributárias estão notavelmente ausentes desta lista; de fato, o ambiente geral de impostos e inflação enfrentado pelos poupadores pode ser pelo menos tão favorável hoje quanto foi no passado. As maiores taxas marginais de imposto são relativamente baixas para os padrões históricos e a inflação, que aumenta a taxa efetiva de imposto sobre ativos financeiros, é bastante baixa. Apesar dessas considerações, a política tributária às vezes é considerada uma forma eficaz de aumentar substancialmente a taxa de poupança.

A política fiscal para economizar é inconsistente. Alguns ativos são tributados a altas taxas efetivas, enquanto um grande número é tributado a taxas muito baixas e podem até ser negativas. Não faltam métodos de poupança com preferência fiscal. As opções atuais incluem IRAs, pensões de benefício definido, pensões de contribuição definida, planos 401 (k), Keoghs, planos 403 (b), planos 457, planos de poupança econômica do governo federal, planos SIMPLE, planos SEP, anuidades fixas e variáveis ​​e seguro de vida salvando. Além disso, títulos imobiliários e municipais também são beneficiados por impostos, assim como os ganhos de capital que resultam de empresas não constituídas em sociedade. Nas últimas décadas, com a queda da taxa de poupança pessoal, a poupança com incentivos fiscais (por meio de pensões, 401 (k) s, IRAs, Keoghs e seguro de vida) tornou-se um componente cada vez mais importante da poupança pessoal total. Entre 1986 e 1993, a economia em contas com preferência fiscal constituiu cerca de 100% da poupança pessoal líquida (Tabela 1). Isso não significa que não houve nenhuma outra atividade de poupança, apenas significa que qualquer poupança bruta em outras contas foi totalmente compensada por saques dessas contas ou por aumentos no endividamento.

[Tabela 1]

Grandes variações nas taxas de imposto efetivas sobre a poupança criam oportunidades para os investidores transferirem fundos para as contas com preferência fiscal. A variação nas taxas, juntamente com a dedutibilidade fiscal dos pagamentos de juros, cria oportunidades para contornar ainda mais o sistema, tomando empréstimos, deduzindo os pagamentos de juros e investindo em um ativo com preferência fiscal.

Os IRAs são apenas mais um remendo na colcha de retalhos da política de economia. Contribuições de até $ 2.000 por ano são dedutíveis de impostos para famílias com renda até os limites prescritos. A dedutibilidade é então eliminada à medida que a renda aumenta ainda mais. Os saldos são acumulados sem impostos. O imposto de renda comum é devido sobre quaisquer retiradas, e uma multa de 10 por cento também é avaliada sobre retiradas que não estão relacionadas a morte ou invalidez, mas ocorram antes de o titular da conta completar 59,5 anos de idade.

Várias propostas atuais alterariam os IRAs de várias maneiras, incluindo:

  • Aumentar os limites de renda nas contribuições dedutíveis do IRA; indexação dos limites de renda e contribuição.
  • Criação de IRAs de backload: Em um IRA de backload, a contribuição não é dedutível, mas os ganhos e retiradas são livres de impostos e penalidades, desde que os fundos tenham sido mantidos na conta por um período especificado, geralmente 5 anos.
  • Permitindo saques sem penalidade (e sem imposto de renda) para fins específicos, como educação, despesas médicas, compra de casa pela primeira vez, desemprego de longa duração ou despesas iniciais de negócios.

    Essas propostas envolvem questões de política tributária, política orçamentária, segurança de renda de aposentadoria e política de poupança.

    Considerações de política tributária

    Expandir IRAs seria uma política fiscal contraproducente. As propostas do IRA tornariam o sistema tributário mais complexo e intrusivo. Uma consideração séria de como o IRS verificaria se uma determinada retirada foi feita para uma finalidade específica sugere conformidade e dificuldades de execução. Aplicar os limites combinados de IRAs e planos de adiamento eletivos causaria mais dores de cabeça de conformidade. Os debates tributários em 1996 enfatizaram corretamente a importância de ampliar a base, remover brechas e reduzir as taxas de maneira neutra em termos de receita. À medida que avançamos em 1997, as propostas que expandem os IRAs movem-se exatamente na direção oposta.

    Embora os IRAs sejam frequentemente descritos como economia com imposto diferido, a taxa efetiva de imposto sobre os IRAs é normalmente zero ou negativa. A alíquota efetiva é zero se a alíquota tributária aplicável à contribuição dedutível for igual à alíquota aplicável à retirada. No entanto, como as taxas marginais de imposto caíram desde 1986 e como as pessoas normalmente enfrentam taxas marginais de imposto mais baixas na aposentadoria do que durante os anos de trabalho, a taxa efetiva de imposto para muitos titulares de IRA provavelmente será negativa. Por exemplo, uma família que deduz uma contribuição de $ 2.000 IRA a uma taxa de imposto de 28 por cento, mantém o ativo por 20 anos a um retorno anual de 10 por cento e retira os fundos a uma taxa de imposto de 15 por cento paga uma taxa de imposto efetiva de 9 por cento negativos no IRA. Abrir um buraco no código tributário para gerar mais ativos com alíquotas fiscais efetivas negativas é ineficiente e injusto. Uma boa política tributária uniformizaria a tributação de todas as formas de poupança e, possivelmente, reduziria o nível geral de tributação sobre a poupança.

    Considerações sobre a política de orçamento

    Expandir IRAs também seria uma política orçamentária contraproducente. Primeiro, criaria um novo direito para qualquer pessoa com fundos suficientes para colocar dinheiro em uma conta designada. O fato de os IRAs serem regras tributárias e não programas de gastos não deve nos cegar para a equivalência essencial de um direito definido no código tributário e outro definido no lado dos gastos. Os direitos fiscais são tão caros (e frequentemente mais difíceis de discernir) do que os direitos a gastos. O direito IRA seria em grande parte acumulado para famílias na parte superior da distribuição de renda e proporcionaria maiores pagamentos de direitos (ou seja, cortes de impostos) para famílias mais ricas que contribuíram mais ou enfrentaram taxas de impostos mais altas. A chave para o controle do orçamento de longo prazo é eliminar ou reduzir as obrigações de direitos em vez de aumentá-las.

    Em segundo lugar, os procedimentos orçamentários atuais subestimam o custo de IRAs retroativos. A exigência de um período de retenção de 5 anos antes que as retiradas sem penalidades sejam permitidas efetivamente coloca a maioria dos custos além da janela orçamentária de cinco anos. A política orçamentária deve avançar no sentido de uma contabilidade mais completa dos custos dos programas governamentais.

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    Terceiro, para qualquer quantia de contribuições, permitir IRAs front-load tradicionais e IRAs back-loading será mais caro em termos de receita do que ter qualquer um deles. Com outras coisas iguais, as pessoas que acreditam que sua alíquota de imposto será menor quando retirarem os fundos do que é agora tenderão a escolher IRAs antecipados, para que possam fazer a dedução na alíquota de imposto relativamente mais alta atual. Da mesma forma, as pessoas que acreditam que sua alíquota de imposto no momento da retirada será menor do que sua alíquota atual tenderão a escolher IRAs retroativos para obter o maior corte de impostos.

    Considerações sobre renda de aposentadoria

    Expandir as condições para retiradas de IRA sem penalidades prejudicaria as metas de renda de aposentadoria dos IRAs e poderia reduzir poupança e receita fiscal. Pode-se imaginar a lista de usos preferidos dos fundos do IRA em expansão indefinidamente. Também se pode imaginar a lista de contas favorecidas em expansão: se os fundos do IRA podem ser aproveitados, por que não Keoghs, planos SIMPLE, SEPs, 401 (k) s, pensões ou anuidades fixas e variáveis? Além disso, haveria problemas administrativos difíceis associados à minimização do abuso dessas disposições. Esses problemas tornarão o código tributário mais complexo e exigirão que o IRS reúna mais informações, o que pode ser bastante intrusivo ou pode não cumprir as disposições.

    Se as retiradas forem permitidas para novos usos favorecidos de fundos, duas considerações são fundamentais. Em primeiro lugar, as retiradas devem ser permitidas apenas para fundos contribuídos após a promulgação da legislação. No final de 1995, os saldos do IRA e da Keogh totalizavam US $ 1,2 trilhão. Esses fundos foram depositados nas contas com o entendimento de que deveriam ser mantidos até a aposentadoria ou seriam penalizados. Se esses fundos se tornarem elegíveis para saques sem penalidades, a taxa de economia pode cair. Por exemplo, suponha que em um ano 5% desses fundos tenham sido removidos para outros fins. Isso representaria saques de cerca de US $ 60 bilhões, ou cerca de 20% da poupança pessoal. Em segundo lugar, os fundos retirados de IRAs dedutíveis devem enfrentar imposto de renda, mesmo que a penalidade seja dispensada. Caso contrário, toda a retirada nunca terá sido tributada, o que criaria injustiças e ineficiências óbvias.

    Considerações sobre a política de salvamento

    Todos esses problemas em política tributária, política orçamentária e política de renda de aposentadoria poderiam valer o custo se as expansões do IRA certamente aumentassem substancialmente a poupança nacional e privada. O efeito dos IRAs sobre a economia é objeto de considerável controvérsia, portanto, é útil começar com alguns princípios básicos.

    O fator mais importante é que IRAs não oferecem incentivos para economizar . Em vez disso, os IRAs oferecem incentivos para colocar fundos em uma conta designada. A distinção é crucial.

    Existem muitas maneiras de financiar as contribuições do IRA. Uma maneira, claro, é aumentar a poupança. Isso envolve consumir menos ou, para ser franco, reduzir o padrão de vida atual. Essa é a maneira dolorosa de aproveitar as vantagens dos incentivos fiscais proporcionados pelos IRAs. Existem, no entanto, maneiras relativamente fáceis de aproveitar a redução de impostos também. Por exemplo, a contribuição pode ser financiada pela transferência de ativos tributáveis ​​existentes para IRAs, pela realocação em uma poupança atual ou futura do IRA que teria sido feita fora do IRA, ou pelo aumento da dívida familiar. Esses métodos indolores de contribuir para um IRA não aumentam a poupança privada geral. Assim, IRAs e outros incentivos chamados de poupança não exigem que os contribuintes economizem ou economizem mais do que de outra forma.

    Como as pessoas tendem a reagir aos IRAs? O bom senso sugere que as pessoas tentarão obter os incentivos fiscais da maneira menos dolorosa possível. Uma conjectura razoável é que um dos motivos pelos quais os IRAs são tão populares entre os contribuintes é precisamente porque os contribuintes não precisam reduzir seu padrão de vida (aumentar suas economias) para reivindicar a redução de impostos.

    Os resultados da pesquisa apóiam essa afirmação no nível mais geral. Os economistas Joel Slemrod, da Universidade de Michigan, e Alan Auerbach, da Universidade da Califórnia, pesquisando uma ampla gama de estudos sobre os efeitos da lei de reforma tributária de 1986, concluíram que fenômenos semelhantes surgem em uma série de atividades tributárias. Eles descobriram que as decisões relativas ao momento das transações econômicas são as que respondem mais claramente às considerações tributárias. O próximo nível de respostas envolve escolhas financeiras e contábeis, como alocar uma determinada quantidade de economia para economia preferencial de impostos em vez de outra economia. A categoria de comportamento menos responsiva se aplica às decisões reais dos agentes, como mudanças no nível de economia. Essa hierarquia de respostas, aplicada aos IRAs, sugere que a maioria das contribuições do IRA não são novas economias.

    (A) Qual proporção das contribuições do IRA é nova economia?

    Nos últimos anos, vários estudos examinaram os efeitos dos IRAs na poupança e chegaram a uma variedade de conclusões.

    A questão crucial nesta literatura é determinar quais famílias que tinham IRAs teriam economizado na ausência desses incentivos.

    Vários fatores, no entanto, tornam este um problema difícil e sujeito a uma série de vieses que exageram o impacto dos IRAs na poupança. As análises que ignoram essas questões exageram o impacto dos IRAs na economia. Nenhum estudo que corrija esses vieses conclui que os IRAs aumentam a poupança. Em vez disso, Engen, Gale e Scholz (1996a, b) mostram que a contabilização desses fatores elimina em grande parte ou completamente o impacto positivo estimado dos IRAs sobre a poupança, encontrado em alguns estudos.

    Em primeiro lugar, o comportamento de poupança varia significativamente entre as famílias. As famílias que possuem IRAs têm um gosto sistematicamente mais forte por poupança do que outras famílias. Assim, uma comparação simples do comportamento de poupança das famílias com e sem IRAs será tendenciosa a favor de mostrar que os IRAs aumentam a poupança. Para simplificar um pouco, suponha que existam dois grupos: grandes e pequenos poupadores. Esperaríamos ver que os titulares de IRA (onde os grandes poupadores estão sobrerrepresentados) economizariam mais do que os titulares não-IRA (onde os pequenos aforradores estão super-representados). Mas isso não forneceria nenhuma informação sobre os efeitos das IRAs per se , a menos que haja uma maneira de controlar as diferenças observáveis ​​e inobserváveis ​​entre os grandes e os pequenos poupadores.

    Mesmo os pesquisadores que afirmam que os IRAs aumentam a poupança reconhecem que a heterogeneidade do comportamento de poupança é um fator crucial nesta literatura. O que muitas vezes é esquecido, no entanto, é que a implicação da heterogeneidade é que descobertas como famílias com IRAs economizaram mais do que famílias sem IRAs, não implica qualquer coisa sobre se as contribuições do IRA representam uma nova economia, uma vez que se esperava que essas famílias economizassem mais para começar.

    Devido à heterogeneidade na poupança, os estudos que comparam os contribuintes do IRA com os não contribuintes tendem a descobrir que os IRAs aumentam a poupança (Hubbard 1984, Feenberg e Skinner 1989, Venti e Wise, 1987, 1988, 1990, 1991). No entanto, os testes estatísticos rejeitam a validade de tais comparações (Gale e Scholz 1994.) Em contraste, estudos que comparam um grupo de contribuintes a outro tendem a encontrar efeitos muito menores ou insignificantes de IRAs, ou expansões de IRAs, na poupança (Gale e Scholz 1994, Attanasio e De Liere 1994, Joines e Manegold 1995). Ao comparar dois grupos de colaboradores, esses estudos isolam de forma mais eficaz os grupos com propensões semelhantes a economizar e, portanto, fornecem uma comparação mais válida.

    Um segundo problema é que poupança e riqueza são conceitos líquidos e amplos. Se uma família toma emprestado $ 1000 e coloca o dinheiro em uma conta de incentivo à poupança, a poupança privada líquida é zero. Os dados indicam que as famílias com incentivos à poupança contraíram mais dívidas do que outras famílias. Portanto, os estudos devem se concentrar em como os incentivos à poupança afetam a riqueza (ativos menos dívidas), não apenas os ativos. Como os ativos financeiros são pequenos em relação aos ativos totais, os estudos que enfocam apenas os efeitos dos incentivos à poupança sobre os ativos financeiros podem ter uma significância particularmente limitada.

    Desde a expansão dos IRAs no início dos anos 1980, os mercados financeiros, as pensões e a Previdência Social passaram por grandes mudanças. A cobertura previdenciária (exceto 401 (k) s) caiu na década de 1980 e a riqueza da previdência social foi reduzida nas reformas de 1983. Ambos os fatores teriam feito com que as pessoas acumulassem mais ativos no final dos anos 1980 ou início dos anos 1990 do que no início dos anos 1980. Além disso, a redução da inflação e das taxas de impostos que ocorreu na década de 1980 tornou os ativos financeiros relativamente mais atraentes do que os ativos tangíveis (como a habitação). Isso levou a fortes aumentos no mercado de ações e a mudanças na riqueza das formas não financeiras para as financeiras. Por todas essas razões, é importante estudar o impacto dos IRAs em medidas amplas de riqueza e controlar outros eventos que ocorreram durante a década de 1980.

    Os estudos que examinam apenas os ativos financeiros costumam encontrar um grande impacto dos IRAs na poupança (Venti e Wise 1992, 1996). Mas extensões desses estudos indicam que os efeitos desaparecem quando a análise examina o impacto em medidas mais amplas de riqueza que incluem dívida ou ativos não financeiros e incluem o impacto de eventos que ocorreram durante a década de 1980 (Engen, Gale e Scholz 1996a, b).

    Terceiro, os saldos do IRA representam os saldos antes dos impostos; não se pode consumir todo o montante porque os impostos e talvez multas são devidos no momento da retirada. Em contraste, as contribuições para outras contas geralmente não são dedutíveis e pode-se geralmente consumir todo o saldo em uma conta tributável. Portanto, um dado saldo em uma conta de incentivo à poupança representa menos economia (definida como redução do consumo anterior ou aumento do consumo futuro) do que um valor equivalente em uma conta convencional.

    As análises que corrigem esses vieses indicam que pouca ou nenhuma das contribuições gerais para os IRAs aumentaram a poupança privada ou nacional. Esta conclusão surge consistentemente de evidências e estimativas de uma ampla gama de metodologias, incluindo dados de séries temporais, seções cruzadas, dados de painel, análise de coorte, modelos de simulação e análise de evidências do Canadá (Engen, Gale e Scholz 1996a, b )

    (B) Quem contribuiu para IRAs e por que é importante

    A evidência de apoio para esta visão vem de dados sobre quem contribuiu para IRAs. A Tabela 2 mostra que as famílias com IRAs em 1986 eram muito diferentes das famílias que não tinham IRAs. Em particular, em comparação com famílias sem IRAs, o detentor típico de IRA tinha sete vezes os ativos financeiros não IRA, quatro vezes o patrimônio líquido geral e oito vezes a economia. Embora algumas dessas diferenças sejam devidas a características observáveis, há um consenso geral de que as famílias com IRAs tendem a ter preferências não observáveis ​​mais fortes para poupar do que as famílias observacionalmente equivalentes sem IRAs.

    [Mesa 2]

    Dois tipos de famílias serão mais capazes e, portanto, mais propensas a fazer contribuições indolores, ou seja, contribuições que não aumentem a poupança privada. O primeiro são as famílias que possuem grande quantidade de outros ativos. Essas famílias têm mais ativos existentes para transferir, normalmente têm mais economia atual para transferir e têm menos necessidade de manter todos os seus ativos como precaução contra emergências. O segundo são as famílias mais velhas, que são menos propensas a enfrentar uma penalidade vinculativa de retirada antecipada. No extremo, pessoas com mais de 59,5 anos não enfrentam penalidades de retirada antecipada. Para cada grupo, os IRAs são bons substitutos para a economia que essas famílias fariam de qualquer maneira, portanto, a contribuição do IRA provavelmente não representará uma nova economia.

    Dados da década de 1980 mostram que famílias com ativos financeiros não-IRA acima de $ 20.000 em 1986 (cerca de $ 28.600 em dólares de 1996) ou que tinham 59 anos ou mais fizeram mais de dois terços de todas as contribuições IRA no período 1983-6.

    As famílias que tinham ativos financeiros não-IRA superiores a $ 40.000 (cerca de $ 57.200 em dólares de 1996) ou cujo chefe tinha 59 anos ou mais fizeram metade de todas as contribuições do IRA durante este período. Assim, embora algumas pessoas tenham argumentado que muitos dos contas eram detidos por famílias de classe média, os dados mostram que a maioria contribuições foram feitas por famílias que considerariam IRAs e outros bons substitutos de poupança. Isso sugere que os efeitos gerais dos IRAs sobre a poupança provavelmente foram pequenos, na melhor das hipóteses.

    Em contraste, as contribuições representarão um acréscimo líquido à poupança apenas quando forem financiadas por reduções no consumo, o que ocorrerá apenas quando os IRAs e outras poupanças forem substitutos fracos um do outro. É mais provável que isto ocorra para famílias que possuem menos ativos e são mais jovens. Portanto, se os IRAs devem ser expandidos, a expansão deve ser direcionada aos grupos de baixa renda. Os grupos de renda mais alta normalmente terão ativos mais altos e acharão mais fácil substituir outros ativos em IRAs.

    (C) Efeitos agregados de IRAs expandidos na economia

    Quanto a expansão dos IRAs aumentaria a poupança nacional e privada? Pode-se ter alguma perspectiva sobre essa questão observando que a poupança nacional líquida caiu de 8% do produto nacional líquido nas décadas de 1950, 1960 e 1970 para 4,1% na década de 1990. A poupança pessoal caiu de 7% da renda pessoal disponível entre 1950 e 1980 para menos de 5% na década de 1990.

    Uma maneira de avaliar o efeito de tudo A política tributária sobre a poupança deve considerar os efeitos da substituição do imposto de renda por um imposto sobre o consumo. Estimativas de Engen e Gale (1996) sugerem que uma mudança imediata para um imposto de consumo puro - sem isenções pessoais ou alívio de transição - aumentaria a taxa de poupança em cerca de 1,5 pontos percentuais no curto prazo e em cerca de 0,5 pontos percentuais em a longo prazo. A produção per capita aumentaria cerca de 1,5 pontos percentuais nos primeiros 10 anos. Esses efeitos são positivos, mas são modestos em comparação com a queda na poupança mencionada acima.

    Os resultados também fornecem uma perspectiva útil sobre o que as mudanças de política tributária direcionadas podem alcançar. Se uma revisão completa do sistema de imposto de renda aumenta a taxa de poupança em no máximo 1,5 pontos percentuais, apenas um impacto muito menor pode ser esperado das políticas que remendam as bordas do sistema.

    O impacto agregado da expansão de IRAs seria mínimo. De 1982 a 1986, as contribuições do IRA constituíram cerca de 1 por cento do PIB. Desde então, no entanto, as taxas de impostos caíram e outros incentivos à poupança proliferaram. Além disso, a expansão afetaria apenas uma pequena parcela da população. Se as contribuições aumentassem 0,5 pontos percentuais do PIB e - dividindo a diferença entre os estudos - cerca de metade dessas contribuições fossem novas poupanças, a poupança privada aumentaria 0,25 pontos percentuais. Mas, assumindo uma alíquota tributária federal e estadual efetiva de cerca de 25%, a poupança do governo cairia em cerca de um quarto das contribuições, de modo que o aumento líquido na poupança nacional seria de cerca de 0,12 pontos percentuais nos próximos anos.

    Observe que esta estimativa não inclui o impacto de permitir retiradas sem penalidades (e sem imposto de renda) para fins específicos. Se essas retiradas forem permitidas de saldos pré-existentes, ou se as retiradas forem feitas sem imposto de renda, o impacto da expansão dos IRAs sobre a poupança privada e nacional poderia ser negativo.

    (D) Efeitos de curto prazo versus longo prazo de IRAs na economia

    Alguns comentaristas (incluindo Engen e Gale 1993) apontaram que os efeitos de curto prazo das IRAs são provavelmente menos favoráveis ​​do que os de longo prazo. A ideia é que, quando os IRAs forem introduzidos, as pessoas irão transferir fundos de fontes tributáveis ​​para os IRAs para que as contribuições a princípio não sejam uma nova economia. Depois de algum tempo, as pessoas que contribuem para IRAs podem ficar sem fundos para mudar, de modo que as contribuições para IRA podem eventualmente se tornar uma nova poupança. Por exemplo, em um modelo de simulação em Engen, Gale e Scholz (1994), os IRAs reduzem a poupança de curto prazo, mas aumentam a taxa de poupança de longo prazo em 0,2-0,3 pontos percentuais.

    A questão crucial então é quanto tempo leva até que a taxa de poupança aumente? Em Engen, Gale e Scholz (1994), leva 49 anos para que a relação riqueza / renda exceda seu valor original (valor pré-IRA). Alguns proponentes do IRA argumentaram que, uma vez que uma família típica tem muito poucos ativos financeiros pré-existentes, o período de transição será muito curto: um ano ou menos.

    A lógica de um curto período de transição é enganosa por duas razões. A primeira é simplesmente que a família típica em 1986 não tinha um IRA, então a família típica é irrelevante para o debate sobre quanto tempo durará a transição. As famílias relevantes são aquelas que contribuíram para IRAs e, em particular, aquelas que continuaram a contribuir para IRAs: Essas famílias tinham muitos ativos pré-existentes que poderiam ser transferidos para IRAs? A resposta aqui é um sonoro sim. A Tabela 2 mostra que os saldos de ativos pré-existentes são altos entre as famílias com IRAs. A família IRA típica em 1986 tinha mais de $ 20.000 em ativos financeiros não IRA. Entre as famílias que contribuíram para o limite por três anos consecutivos, os saldos de ativos financeiros típicos eram de $ 40.000. É claro que, para essas famílias, os IRAs poderiam ser financiados com saldos de ativos pré-existentes por vários anos sem aumentar a poupança.

    O segundo problema com a lógica dos proponentes é ainda mais importante: ele ignora as contribuições do IRA que são financiadas por economias atuais ou futuras que teriam sido feitas mesmo na ausência dos IRAs. Essas contribuições não representam uma nova economia. A tabela mostra que famílias típicas de IRA e contribuintes com limite de 3 anos têm níveis extremamente altos de outras economias em relação às suas contribuições de IRA e, portanto, poderiam facilmente financiar contribuições com economias que teriam sido feitas de qualquer maneira. O nível médio de economia de 3 anos para contribuintes com limite de 3 anos no SCF foi de US $ 60.000. Certamente, não seria difícil para muitos deles simplesmente transferir $ 12.000 disso para um IRA. O nível médio de economia de 3 anos para o contribuinte típico do IRA foi de US $ 23.000. Isso certamente é grande o suficiente para financiar todas ou a maior parte dos três anos típicos de contribuições. Esses números sugerem que entre as famílias que contribuíram para IRAs, houve uma grande em progresso fonte de fundos a partir da qual as contribuições do IRA poderiam ser financiadas sem aumentar a poupança. Há todos os motivos para pensar que o período de transição pode levar muito tempo.

    Um segundo motivo pelo qual os IRAs podem aumentar a poupança de longo prazo é que os trabalhadores que deixam o emprego muitas vezes transferem seus saldos de pensão para um IRA. Assim, o IRA fornece uma maneira conveniente de manter o dinheiro amarrado, em vez de encorajar as pessoas a gastá-lo prematuramente. Durante longos períodos de tempo, o efeito cumulativo de ter menos pessoas sacando suas pensões poderia aumentar a taxa de poupança. Duas advertências, no entanto, devem ser observadas. Primeiro, nenhum desses efeitos parece ter ocorrido ainda. Em segundo lugar, este fator já é totalmente operável no sistema IRA existente. Nenhuma expansão de IRAs é necessária.

    (E) A publicidade fez novas economias para as contribuições do IRA?

    Alguns comentaristas afirmaram que a forte publicidade dos IRAs significa que as contribuições do IRA foram uma nova economia. No entanto, embora pareça provável que os IRAs foram anunciados fortemente pelo setor financeiro no período de 1982-6, esse fato não fornece informações sobre se a fonte das contribuições do IRA foi uma nova poupança (redução nos padrões de vida) ou ativos transferidos, poupança redirecionada , ou aumento da dívida. Certamente não há evidência para apoiar a noção de que a publicidade de IRAs afetou o nível de poupança.

    Olhar para os próprios anúncios, no entanto, sugere que a publicidade pode, na verdade, encorajar a transferência de ativos, em vez de novas economias. Alguns anúncios defendiam explicitamente o financiamento de IRAs com dívidas como uma maneira fácil de obter incentivos fiscais (ver Feenberg e Skinner, 1989). Aaron e Galper (1984, p. 5) relatam o seguinte anúncio do New York Times em 1984:

    Se você deslocasse $ 2.000 do bolso direito da calça para o bolso esquerdo da calça, não ganharia um níquel com a transação. No entanto, se esses bolsos diferentes fossem contas no The Bowery, você lucraria centenas de dólares ... Criar uma Conta de Aposentadoria Individual é um meio de dar dinheiro para si mesmo. A magia de um IRA é que suas contribuições são dedutíveis nos impostos.

    Por razões óbvias, a publicidade parece mais propensa a enfatizar a possibilidade de contribuições indolores, que não aumentam a poupança, em vez de contribuições dolorosas que aumentam a poupança.

    Uma segunda perspectiva sobre a publicidade é fornecida pela recente avalanche de anúncios de fundos mútuos e os fluxos maciços que acompanham esses fundos. A Figura 1 mostra que, à medida que os fundos mútuos aumentaram dramaticamente nos últimos anos, a poupança pessoal não. A Figura 2 mostra que o aumento na poupança dos fundos mútuos foi acompanhado por um declínio nas participações individuais de ações e títulos. Ou seja, em grande medida, as famílias parecem ter transferido seus ativos de uma forma para outra. Isso não é de forma alguma uma crítica à indústria de fundos mútuos, que está fornecendo um produto que o público exige. A questão é apenas que a presença de publicidade massiva não implica que as contribuições subsequentes sejam uma nova economia.

    Uma afirmação igualmente não comprovada é que os IRAs criaram uma cultura de poupança, ou o teriam criado se não tivessem sido restringidos em 1986. Até certo ponto, essa noção é baseada em evidências sobre a persistência das contribuições do IRA ao longo do tempo. As famílias que contribuíram em um ano têm uma probabilidade muito alta de contribuir também no ano seguinte. Isso levou à especulação de que os IRAs ajudaram as pessoas a criar bons hábitos de poupança ao longo do tempo (Skinner 1992, Thaler 1994). O problema com esta conclusão é que os dados sobre persistência são perfeitamente consistentes com os modelos padrão (Engen e Gale 1993). Não há nada de surpreendente na persistência das contribuições ao longo do tempo. Um modelo puramente racional sem formação de hábito gera a mesma persistência que os dados.

    Além disso, outras evidências tornam difícil acreditar que os IRAs criaram uma cultura de poupança. O início da década de 1980 apresentou inflação mais baixa, taxas de impostos mais baixas, altas taxas de juros reais, cortes na previdência social, bem como a expansão dos IRAs; no entanto, a taxa de poupança caiu em vez de aumentar durante os anos dourados dos IRAs.

    Conclusões

    É improvável que a expansão dos incentivos de poupança baseados em impostos direcionados aumente a taxa de poupança em muito, se tanto, mas poderia ter custos reais em termos de impostos, orçamento e política de renda de aposentadoria. O foco excessivo em mexer com incentivos à poupança com base em impostos obscurece outras possibilidades de aumentar a poupança privada e nacional. A maneira mais segura de aumentar a poupança nacional é reduzir o déficit orçamentário de maneiras que não reduzam a poupança privada.

    Aumentar a poupança privada pode ser mais difícil, mas vale a pena explorar várias opções. O candidato mais óbvio é a melhoria da educação financeira dos trabalhadores. Há uma grande preocupação de que uma fração substancial da população não esteja adequadamente preparada para a aposentadoria. Ao mesmo tempo, porém, uma grande proporção de famílias não usa os incentivos de poupança que já estão disponíveis para elas. Todos, por exemplo, podem contribuir para um IRA ou uma anuidade fixa ou variável se assim escolherem e receber uma preferência fiscal em relação a outras economias. Apenas cerca de dois terços dos trabalhadores elegíveis para planos 401 (k) realmente participam. A melhoria da educação também valeria a pena fornecer a assistência necessária às famílias americanas à medida que o sistema previdenciário se distancia dos planos de benefícios definidos e se direcionam aos planos de contribuições definidas, que colocam mais responsabilidade sobre os trabalhadores, e à medida que a reforma da previdência social é considerada.

    Outra área frutífera de reforma, em minha opinião, é a legislação previdenciária. Um sistema previdenciário aprimorado apresentaria cobertura previdenciária aprimorada, regras de não discriminação simplificadas com uma contribuição mínima mais alta, limites máximos de contribuição mais altos e remoção de impostos sobre pagamentos e acúmulos excedentes.