Reflexões sobre segurança interna e federalismo americano

Entre as muitas questões básicas que cercam a política de segurança interna, não menos importante são as seguintes: Quais tarefas merecem mais atenção? E que nível de governo deve lidar com eles?

Certamente, nenhuma sociedade pode buscar salvaguardar todos os alvos concebíveis do terrorismo. As prioridades devem ser definidas. Ainda não está claro o quão bem esse processo está ocorrendo. Nos últimos meses, muito se falou, por exemplo, sobre a vulnerabilidade das usinas nucleares. No entanto, as chances de um ataque terrorista transformar qualquer instalação nuclear dos EUA em uma Chernobyl são praticamente nulas. A preocupação seria melhor direcionada ao endurecimento de outros locais, como fábricas de produtos químicos comerciais. (Quase tantas pessoas morreram em 1984, quando o isocianato de metila vazou de uma fábrica em Bhopal, Índia, morreram no World Trade Center.)

Muitas centenas de milhões de dólares serão gastos em sistemas de segurança de aeroportos recentemente federalizados. Ainda é difícil dizer quão econômico será o investimento massivo. A política está complicando as coisas. Ao contrário das normas politicamente corretas ainda em vigor, por exemplo, rastreadores de aeroportos deve ser treinado para fazer alguma forma de criação de perfil, destacando, assim, para um exame mais minucioso, os passageiros que possam representar um risco. Em vez disso, a prática atual parece depender de pesquisas aleatórias, o que significa que uma senhora de 85 anos acompanhada por membros da família tem tanta probabilidade de ser revistada de perto quanto, digamos, um jovem estudante do Oriente Médio viajando sozinho . Na falta de maior aplicação do bom senso na escolha dos procedimentos básicos, nenhuma quantia em dinheiro garantirá os aeroportos.



Na verdade, existe até a possibilidade de que uma preocupação monomaníaca com a segurança do avião possa desviar a atenção de outras missões importantes. Poucos países, se houver, parecem ter dominado totalmente a arte de garantir viagens aéreas. A segurança dos aeroportos na França há muito tempo é mais rígida do que nos Estados Unidos. Mas em dezembro passado, um certo Richard C. Reid (também conhecido como o homem-bomba) embarcou em seu avião em Paris . As medidas de segurança israelenses são consideradas as melhores do mundo. No entanto, muito antes de sua tentativa de explodir um vôo da American Airlines com destino a Paris a Miami, o mesmo Sr. Reid - que era um terrorista treinado pela Al Qaeda - de alguma forma conseguiu voar para dentro e para fora de Israel.

Os lapsos persistentes, não apenas aqui mas em outros lugares, são problemáticos - mas eliminá-los provavelmente é impossível. Enquanto isso, outro trabalho também precisa ser feito. Algo está fora de sintonia quando os políticos se fixam em triagem à prova de falhas de passageiros e malas carregadas em aviões, mas depois ignoram, por exemplo, os contêineres em navios ou as pessoas e cargas em trens e caminhões que viajam para áreas altamente povoadas, sobre pontes indefesas, e através de longos túneis desprotegidos.

Esperançosamente, com o retrocesso da primeira onda de histeria do tempo de guerra, os formuladores de políticas em Washington irão tatear em direção a avaliações mais discriminatórias dos perigos que enfrentamos, de modo que recursos desequilibrados não sejam alocados para minimizar riscos marginais, ou imaginários, ou aqueles que são simplesmente inviáveis ​​de reduzir. Mas observe: a ciência nessas determinações permanecerá inexata e nenhum czar federal da segurança interna pode ser onisciente. Goste ou não, muito será deixado ao acaso e suposições educadas.

E, de qualquer forma, muito do trabalho árduo de cuidar da saúde e segurança públicas tem que acontecer fora do anel viário. Embora os planejadores federais possam antecipar algumas das ameaças específicas que estão por vir e podem ajudar a implementar as precauções adequadas, no final das contas, muito dependerá da agilidade das autoridades locais. Pois neste vasto país - com 3.540.000 milhas quadradas de território, 12.383 milhas de costa e pelo menos 75 grandes centros populacionais para proteger - os alvos imagináveis ​​de oportunidade para assassinos em massa são extensos. Na medida em que as burocracias governamentais têm a capacidade de preparar as comunidades para as piores eventualidades e podem responder efetivamente em uma emergência, a responsabilidade recairá em grande parte nas agências locais que estão mais próximas, por assim dizer, dos fatos no local.

Dando uma Mão

Para fazer sua parte com eficácia, os governos estaduais e locais certamente podem usar mais cooperação de Washington. Os canais intergovernamentais de comunicação precisam ser melhorados. A polícia local poderia dar uma contribuição maior para o contra-terrorismo se as agências federais de inteligência e aplicação da lei aprimorassem, coordenassem e compartilhassem seus bancos de dados relevantes rapidamente. Suponha que antes de 11 de setembroºum governo federal menos crédulo havia sondado certas informações interessantes sobre o infame Mohamed Atta. E suponha que em abril de 2001, quando o Sr. Atta foi pego dirigindo ao norte de Miami sem carteira de motorista e depois não compareceu ao julgamento, a polícia da Flórida tivesse aprendido um pouco mais sobre ele. Um mandado de justiça local emitido para sua prisão pode não ter coletado tanta poeira. Em vez disso, o Sr. Atta estava livre para trabalhar em todo o país nos meses seguintes.

Os governos locais também precisam de algum apoio financeiro adicional. Os orçamentos de mais do que apenas algumas cidades da linha de frente sofreram um impacto nas semanas e meses que se seguiram aos ataques terroristas a Nova York e Washington. Boston acabou gastando US $ 100.000 por semana apenas no pagamento de horas extras da polícia. Baltimore desembolsou inesperados US $ 2,6 milhões para custos de segurança em pouco mais de um mês e temia que a conta chegasse a quase US $ 16 milhões até o final do ano fiscal. As previsões de fim de ano para Dallas eram de US $ 6 milhões e para Nova Orleans de US $ 10 milhões. Essas e outras despesas não planejadas chegaram à medida que as economias e receitas locais já estavam se deteriorando.

como a al-qaeda começou?

A recente proposta de orçamento do presidente Bush aumentaria significativamente o financiamento federal para fortalecer as capacidades dos primeiros respondentes - isto é, policiais locais, bombeiros, esquadrões de resgate, pessoal médico e sistemas de prestação de saúde pública (para lidar com possível bioterrorismo, por exemplo ) A assistência adicional é oportuna. Em dólares ajustados pela inflação, a ajuda federal geral às grandes cidades diminuiu substancialmente nos últimos vinte anos. Embora tenha se recuperado moderadamente na segunda metade da década de 1990, o nível de apoio ao final da década ainda não havia retornado ao de meados da década de 1980. Particularmente nas atuais circunstâncias, um aumento sensato parece justificado.

Reforma Regulatória

Menos amplamente reconhecido, entretanto, tem sido um imperativo mais básico: a necessidade de aliviar os encargos impostos por uma série de regulamentações nacionais intrusivas e exigentes. De forma intermitente, nos últimos quarenta anos, legisladores federais, burocratas e juízes acumularam regras e decisões que podem sobrecarregar os recursos limitados e as capacidades administrativas dos governos locais.

A lei federal atualmente atinge a gestão diária de praticamente todas as funções municipais - afetando protocolos de trabalho, políticas escolares, contratação de obras públicas, purificação de água, coleta de lixo, controles de qualidade do ar, canos de esgoto, práticas policiais, instalações correcionais, até mesmo reformas de calçadas, procedimentos de prevenção de incêndio e operação de ônibus urbanos. Algumas das restrições servem a propósitos nacionais dignos - como proteger direitos constitucionais, controlar a poluição que pode se espalhar por jurisdições ou ajudar pessoas com deficiências físicas graves - mas outras parecem difíceis de justificar

Considere a regulamentação da água potável na cidade. Se os agentes tóxicos na água que bebemos fossem um problema generalizado que geralmente se infiltrava nas fronteiras jurisdicionais, um caso conclusivo poderia ser feito para uma supervisão federal rigorosa. Mas o fato é que a água nociva é um fenômeno relativamente raro e amplamente localizado. Para todos, exceto alguns contaminantes biológicos na água potável, escreve Paul R. Portney de Resources for the Future, os riscos associados a concentrações mais altas da maioria dos contaminantes seriam suportados apenas por aqueles que consomem a água afetada por toda a vida. Por que, então, não permitir que os estados, ou talvez até mesmo comunidades individuais, decidam com que rigor desejam regular sua água potável?

Da mesma forma, se deixados por sua própria conta, quantas cidades provavelmente combaterão incêndios de forma tão inepta que exijam um manual aprovado pelo governo federal sobre como distribuir seu pessoal? E os reguladores federais realmente têm que instruir os operadores das autoridades locais de transporte público em detalhes como onde permitir que os passageiros fiquem ao andar de ônibus? No entanto, todas essas minúcias e muito mais estão, de uma maneira ou de outra, sujeitas à supervisão do governo central.

Luxos de uma era passada

O problema com o acréscimo de instruções federais é pelo menos duplo. Em primeiro lugar, quando somados, os custos de conformidade podem representar um imposto extra sobre as localidades - uma cobrança que às vezes é imerecida e deve ser cortada ou compensada. Para colocar as coisas em perspectiva, pense na posição em que a cidade de Nova York se encontra agora. A destruição das Torres Gêmeas prontamente abriu um buraco de US $ 4 bilhões no orçamento da cidade. O dano vai se somar a dívidas já montanhosas. (A Big Apple tem mais empréstimos pendentes do que toda a dívida pública do estado da Califórnia.) Para garantir, no entanto, Nova York ainda está sendo solicitada a financiar uma infinidade de projetos mandatados pelo governo federal - incluindo nesta década itens como US $ 8 bilhões apenas nas melhorias da qualidade da água.

Sem dúvida, alguns desses gastos serão dinheiro bem gasto. A nação tem motivos para exigir que os sistemas municipais de água sejam protegidos contra graves perigos, incluindo a contaminação mortal por terroristas. Mas menos compreensíveis, em um mundo cercado por ameaças reais, são diretivas centrais severas que também obrigam os contribuintes locais a executarem mandatos verdes tão avessos ao risco, que devem praticamente eliminar até mesmo as impurezas comuns que podem causar poucos danos à comunidade imediata, muito menos seus vizinhos. Para adicionar essa bagagem fiscal às cidades que já estão com as mãos cheias de luta com o pós-11 de setembroºexigências é inoportuno, senão insustentável.

Um segundo lado inquietante da tutela do governo federal é que parte dela parece debilitar, mais do que fortalecer, os principais serviços locais que teriam que fazer o trabalho pesado (muitas vezes literalmente) no caso de ataques terroristas. Durante anos, os bombeiros locais foram arrastados aos tribunais federais para enfrentar processos judiciais por demandantes, alegando que testes vigorosos de força e resistência para recrutas são discriminatórios. Walter K. Olson, em um livro revelador sobre a regulamentação do local de trabalho nos EUA, relata como o departamento de Los Angeles concordou em abandonar completamente os testes físicos cronometrados. Muitos tribunais, observa ele, eliminaram testes que envolviam o levantamento de mangueiras ou simulações de resgate usando manequins. São Francisco, uma cidade que pegou fogo em outras épocas de sua história, compreensivelmente costumava esperar que os bombeiros em potencial levantassem um saco de 60 quilos escada acima. Sob pressão, o departamento mais tarde consentiu em um teste que consistia em puxar um peso de 18 kg sobre um piso liso.

As forças policiais locais encontraram desafios legais semelhantes sob as leis federais anti-preconceito. Ameaçado por um litígio há vários anos, o Departamento de Polícia de Nova York suspendeu por um tempo o exame médico de pré-emprego para novas contratações. Logo, de acordo com o relato de Olson, mais de um em cada cinco dos melhores de Nova York estava fora de forma. Evidentemente, quando os fanáticos islâmicos conseguiram devastar uma grande parte da baixa Manhattan, o NYPD havia superado, ou descoberto como compensar, suas restrições. (A polícia e os bombeiros de Nova York foram nada senão heróicos em meio ao inferno de 11 de setembroº.) Ainda assim, os pontos delicados da justiça em testes de aptidão eram, sem dúvida, a última coisa que deveria preocupar os primeiros a responder em qualquer cidade enquanto se preparavam para algo menos delicado - uma guerra.

Fazendo progresso

Isso não quer dizer que os legisladores não tenham tomado medidas recentes para libertar os governos estaduais e locais de algumas leis federais e processos judiciais complicados. No ano passado, o Departamento de Justiça sinalizou que suas políticas estavam mudando: ele retirou um processo no qual os reclamantes acusaram uma agência de transporte local na Pensilvânia de administrar um teste de aeróbica excessivamente extenuante para seus candidatos à força de segurança. E em todo o país houve outros ajustes notáveis.

Por exemplo, em setembro de 2000, um juiz federal na Filadélfia finalmente libertou aquela cidade de um decreto de consentimento de 18 anos que regia as prisões locais. O decreto, que resultou de um caso de direitos civis movido no início dos anos 1980, procurou aliviar a superlotação, restringindo as classes de crimes pelos quais os réus poderiam ser presos e ordenando a libertação antecipada de presos provisórios. Infelizmente, esse remédio fez com que centenas de suspeitos acusados ​​de crimes não violentos - que poderiam incluir roubo, perseguição, roubo, tráfico de drogas, homicídio culposo ou fazer ameaças terroristas - foram prematuramente conduzidos de volta às ruas. Muitos então não compareceram ao julgamento e começaram a cometer novos crimes, muitas vezes mais sérios.

Para os cidadãos da Filadélfia, o fim dessa experiência judicial permissiva foi, para dizer o mínimo, uma correção apropriada. A taxa de criminalidade da Filadélfia permaneceu excepcionalmente alta durante a década de 1990. Para efetivamente combatê-la e também aos atos de terror, as autoridades locais não podiam continuar a operar sob todas as restrições ordenadas pelo tribunal que os litigantes interpuseram com sucesso até muito recentemente.

De maneira mais geral, o último Congresso legislou menos requisitos onerosos. Em 1995, ele promulgou uma medida destinada a largar o hábito do Congresso de acumular obrigações caras sobre estados e localidades, mas sem destinar o dinheiro para ajudá-los a cumpri-las. Essa chamada Lei de Reforma dos Mandatos Não Financiados dificilmente interrompeu a produção de prescrições legislativas e proibições que complicaram muito a administração pública local, mas o estatuto os submeteu a uma inspeção mais detalhada. As verificações processuais não foram irrelevantes. O Escritório de Orçamento do Congresso informou que o número de projetos de lei contendo mandatos intergovernamentais (que acarretaram custos substanciais para os governos locais) diminuiu cerca de dois terços entre 1996 e 2000.

Mas, apesar desses desenvolvimentos bem-vindos, o resíduo de infrações federais incongruentes permanece considerável, e o setor público local ainda trabalha arduamente para lidar com muitas delas. Para uma ilustração impressionante, pondere as tribulações atuais do Departamento de Polícia de Los Angeles. Desde novembro de 2000, Los Angeles tem lutado com um decreto de consentimento elaborado que não apenas proíbe os policiais de confiarem em raça, etnia ou origem nacional ao fazerem paradas de pedestres e tráfego, mas também exige que o departamento compile dados sobre a raça, etnia , ou nacionalidade de pessoas que foram sujeitas a tais interrupções, e examinar estas informações em busca de sinais de parcialidade ou outra conduta policial imprópria. Quaisquer que sejam os méritos da intervenção federal (eliminar o perfil racial, corrigir o policiamento discriminatório e assim por diante), de forma realista, como ela ajuda o mal-tripulado LAPD a enfrentar o ataque de ameaças terroristas, para não mencionar uma nova onda de crimes violentos nas ruas, no Cidade dos Anjos? (Com seu moral em frangalhos e seus recursos dolorosamente esgotados, o LAPD respondeu a nada menos que 375 sustos de bomba confiáveis ​​em um único mês após o 11 de setembroº.)

Classificando as funções

Washington poderia fazer mais para desistir de se envolver de forma contraproducente nos detalhes das decisões de funcionários municipais, padrões de segurança, justiça criminal de rotina e muitas outras tarefas mundanas de tutela da pátria. Descobrir um desligamento sensato, entretanto, implica reabrir um grande e incerto debate: Quais são as esferas apropriadas de jurisdição nacional e local?

Juristas e teóricos do federalismo têm lutado com esse dilema há muito tempo. No auge da Guerra Fria, quando se acreditava que as cidades americanas corriam perigo iminente de um ataque nuclear, o governo Eisenhower encomendou estudos acadêmicos, não apenas para se preparar para o pior, mas também para delinear uma divisão sólida de trabalho entre os níveis de governo . Os resultados tendiam a ser ligeiramente prosaicos. Um relatório de 1955, intitulado Defesa Civil e Vulnerabilidade Urbana , concluiu que as responsabilidades intergovernamentais foram definidas e atribuídas de maneira inadequada e, em seguida, acabaram recomendando soluções como mais assistência financeira nacional a estados e cidades.

Durante uma era anterior, o último terço do século XIX e o primeiro terço do século XX, a Suprema Corte se esforçou repetidamente para analisar as atividades que o Congresso poderia regulamentar constitucionalmente e as atividades que permaneceriam sob a égide dos estados e comunidades locais. O resultado foi uma confusão de distinções aparentemente arbitrárias: as leis federais que regem a movimentação de bilhetes de loteria, bebidas alcoólicas, prostitutas e alimentos e drogas prejudiciais foram mantidas, enquanto outras funções básicas - incluindo manufatura, seguro e agricultura - foram classificadas como Entrem comércio estadual, portanto, deixado para os reguladores estaduais. Na década de 1940, o tribunal quase desistiu de tentar sustentar tais diferenciações.

Alguns persistiriam, no entanto. Por exemplo, de acordo com o tribunal, a Cláusula de Comércio deu poderes ao Congresso para dizer à cidade de San Antonio como pagar aos operadores do sistema de trânsito, mas de alguma forma a mesma cláusula não deu ao Congresso o poder de instruir a polícia local a realizar verificações de antecedentes em possíveis compradores de armas. Indiscutivelmente, na era do terrorismo, esses tipos de justaposições podem parecer especialmente estranhos.

Uma demarcação limpa e estável entre as funções federais e locais provou ser impossível de traçar ao longo do tempo - e é claro, não pretendo oferecer uma aqui. No entanto, deve haver algum meio-termo entre perseverar teimosamente com teorias fúteis de duelo de soberania ou levantar as mãos e aceitar a proposição de que as preocupações das autoridades nacionais e locais só podem ser distribuídas aleatoriamente. Um mínimo de esclarecimento é necessário.

Durante os últimos oito anos, por exemplo, tantos crimes foram varridos para as garras do código penal federal que juízes e até mesmo vários legisladores começaram a expressar perplexidade. Federalizamos tudo o que anda, fala e se move, reclamou o senador Joseph Biden, de Delaware. A pressão no Congresso para parecer sensível a todos os crimes sociais ou sensacionais altamente divulgados também fez com que o presidente do tribunal William H. Rehnquist hesitasse. Escrevendo em 1998, ele instou o Congresso a se perguntar se desejamos que a maioria de nossas relações jurídicas seja decidida em nível nacional, em vez de local. Os céticos tinham razão. Particularmente hoje, perseguir ladrões de carros, usuários de maconha medicinal, invasores involuntários de pântanos e pais caloteiros não parece a melhor maneira de as autoridades federais passarem seu tempo.

O governo federal faria melhor em se concentrar em suas competências distintas e maiores. Na guerra contra o terrorismo, isso inclui, em primeiro lugar, reunir informações sólidas, patrulhar fronteiras, destruir organizações terroristas, enfrentar qualquer potência estrangeira que as ajude e estimule e defender os Estados Unidos da América de todos os inimigos que empunham armas de destruição em massa. Digressar muito além dessa agenda suficientemente ambiciosa corre o risco de dissipar as energias do governo em domínios que são auxiliares e, de qualquer forma, já razoavelmente bem servidos por entidades estaduais e locais.

Na organização da maioria dos aspectos da segurança interna, como em muitos outros domínios da política doméstica, há poucos motivos para ter certeza de que os burocratas dirigidos por Washington invariavelmente terão um desempenho mais proficiente do que aqueles que emanam das capitais estaduais ou prefeituras. Esta conclusão pode não ser inteiramente tranquilizadora, mas o processo político nacional deve enfrentá-la diretamente. Quando o Congresso abordou a questão da triagem em aeroportos, pesava apenas duas opções: Federalizar essa atividade ou deixá-la em mãos privadas. Ninguém, em nenhum dos lados do corredor, contemplou uma terceira possibilidade: confiar a atribuição a autoridades públicas locais (amparado, se necessário, por rígidos padrões nacionais e constante ajuda federal). Talvez a decisão de federalizar se mostre sábia e eficiente. Ou então, novamente, talvez acabe sendo mais um exemplo decepcionante da mentalidade de Beltway-sabe-o-melhor.

Pietro S. Nivola é pesquisador sênior do Programa de Estudos Governamentais da Brookings Institution. Ele é o autor de Mandamentos tensos: prescrições federais e problemas da cidade , um próximo livro da Brookings no qual parte deste artigo se baseia.