Atraso regulatório entre administrações

Os presidentes recém-eleitos muitas vezes tentam eliminar as políticas da administração anterior, e a campanha do presidente Trump foi dedicada a reverter as da presidência de Obama. Ele chamou a política externa de Obama de um ameaça ao nosso país e a pior coisa que já aconteceu a Israel . Ele gráficos tweetados dos supostos fracassos econômicos de Obama. Chamando o Affordable Care Act (ACA) de uma catástrofe em um Discurso de campanha da Pensilvânia , ele prometeu revogá-lo e substituí-lo imediatamente. Ao longo de sua campanha, Trump prometeu reverter essas e muitas outras políticas da era Obama, notadamente várias matança de empregos regulamentações relacionadas ao meio ambiente, trabalho, finanças e proteção ao consumidor.

Métodos de reversão de política

Trump certamente não é o primeiro presidente a prometer revogar as políticas de seu antecessor ao assumir o cargo. Os presidentes que chegam, especialmente os do partido oposto na administração anterior, muitas vezes tentam limpar as velhas políticas para abrir espaço para as suas. Eles podem fazer isso de várias maneiras.

Primeiro, os presidentes podem trabalhar com o Congresso para aprovar leis. Novas leis devem ser feitas para anular completamente as antigas, como a ACA ou a Lei Dodd-Frank. A criação de leis, no entanto, é extremamente difícil em uma era de governo cada vez mais dividido, impasse legislativo e polarização partidária. Mesmo quando os republicanos controlavam a Câmara, o Senado e a presidência em 2017, suas tentativas de revogar a ACA fracassaram. O Congresso também pode rescindir os regulamentos dentro de 60 dias legislativos de sua promulgação por meio de resolução conjunta, de acordo com a Lei de Revisão do Congresso de 1996 (CRA). Dado que o presidente ainda deve assinar a resolução para que ela entre em vigor, isso não é tão diferente (ou muito mais fácil) do que simplesmente aprovar uma nova legislação. Com exceção dos 14 regulamentos, o 115ºO Congresso revogou, principalmente no início de 2017, esta lei raramente foi invocada. Há apenas um número limitado de regras que ele pode segmentar, dado o requisito de prazo restrito e o fato de que as administrações de saída podem acelerar as regras para evitar esse destino.



Em segundo lugar, as diretivas unilaterais (ou seja, instruções por escrito dadas às agências sobre como implementar a lei) fornecem aos presidentes uma maneira mais direta de reverter a política. Eles não exigem aprovação do Congresso e podem contornar os problemas de ação coletiva inerentes à formulação de leis. Cumprindo sua promessa de eliminar toda ordem executiva inconstitucional emitido por Obama durante seu primeiro ano no cargo, Trump revogou 11 ordens de Obama relacionadas à mudança climática, proteção trabalhista e aplicação da lei. Os presidentes há muito usam diretivas unilaterais para reverter as políticas de seus antecessores da parte oposta. Essa estratégia, entretanto, tem suas limitações. Ameaças de retaliação legislativa ou judicial, reação pública e custos de transação substanciais dentro do poder executivo servem como impedimentos ao unilateralismo. Além disso, as ações unilaterais são menos duráveis ​​do que outros meios de formulação de políticas, visto que os presidentes subsequentes podem facilmente rescindi-las com o toque de uma caneta.

Por último, os presidentes podem reverter as políticas por meio do processo regulatório. Logo após sua posse, Trump tornou-se famoso por mandar que dois regulamentos fossem revogados para cada novo promulgado em seu Ordem executiva 2 por 1 . Embora tenha limitado com sucesso o desenvolvimento de novos regulamentos, evidência sugere que esta ordem fez pouco para realmente impor revogações massivas de regulamentos anteriores. Rescindir um regulamento não é de fato uma tarefa fácil - não mais fácil do que promulgar uma nova regra em primeiro lugar, visto que a ação deve observar o processo normal de notificação e comentário sob a Lei de Procedimentos Administrativos e está sujeita ao mesmo padrão de revisão judicial. Em suma, os presidentes não podem revogar os regulamentos para um propósito claramente político; eles precisam de uma justificativa razoável. O desenvolvimento cuidadoso de tal justificativa, com evidências de apoio, é um processo demorado que deve competir com as prioridades de outras agências e pode levar meses ou anos para ser concluído.

Nesse ínterim, os presidentes podem atrasar a implementação de uma regra até que soluções mais duráveis ​​- como legislação ou novas evidências que apóiem ​​regulamentos diferentes - sejam encontradas. De Reagan a Trump, todos os presidentes congelaram os regulamentos pendentes de administrações anteriores até que pudessem concluir sua própria revisão. Para aquelas regras que já foram finalizadas, os novos presidentes podem atrasar a data de implementação. Embora os adiamentos indefinidos de regras tragam seu próprio conjunto de desafios jurídicos, atrasos temporários são estratégias poderosas para presidentes que buscam evitar que políticas desagradáveis ​​entrem em vigor.

Em um Artigo de 2018 , Examinei como fatores como a ideologia, independência e capacidade institucional de uma agência influenciaram a estratégia de Trump para atrasar as regulamentações promulgadas no último ano do governo Obama. Aqui, eu estendo essa análise para incluir os presidentes George W. Bush, Obama e Trump, considerando os padrões de atraso regulatório em seu ano inaugural.

Os dados sobre o atraso da regra

Com base no Federal Register, compilei uma lista de regras finais promulgadas no ano de encerramento das presidências de Bill Clinton (2000-2001), George W. Bush (2008-2009) e Barack Obama (2016-2017) até 19 de janeiroºdo ano novo (o último dia completo no cargo). Para isolar as regras que são mais propensas à segmentação, examino exclusivamente regras economicamente significativas , ou aqueles que têm um efeito anual na economia de mais de $ 100 milhões ou mais ou afetam adversamente de forma significativa a economia.

Em seguida, revisei uma lista de todos os regulamentos finais promulgados durante os primeiros anos das presidências de Bush (2001), Obama (2009) e Trump (2017) para identificar quais regras foram adiadas em relação à administração anterior, a data em que a regra foi adiada, e a agência correspondente. Eu combinei este conjunto de dados com informações sobre a ideologia, o status do gabinete e as vagas de liderança de cada agência. Juntos, esses dados produzem estatísticas resumidas interessantes sobre os padrões de atraso nas administrações.

Atrasos em todas as administrações

A Figura 1 mostra a porcentagem de regras finais economicamente significativas que cada presidente atrasou durante seu primeiro ano de mandato (representadas nas barras cinza). Das 308 regras promulgadas em Clinton no ano passado, Bush atrasou 44 delas, ou cerca de 14 por cento ao assumir o cargo. Obama paralisou substancialmente menos regras, apenas adiando a implementação de nove das 418 regras (dois por cento) emitidas pelo governo Bush. No início de seu primeiro mandato, Obama enfrentou uma recessão econômica e uma maioria no Congresso. Esses fatores talvez tenham desviado sua atenção das revogações regulatórias para a passagem de grandes mudanças de política de medo por meio da legislação. Trump aparentemente cai em algum lugar no meio desses presidentes. Das 470 regras finalizadas por Obama em 2016-2017, Trump atrasou 33 delas (sete por cento). Uma vez que o Congresso adiou 14 regras da era Obama no início da administração de Trump sob o CRA, houve, no final das contas, a mesma quantidade de regulamentos adiados durante seu primeiro ano na casa de Bush.

Figura 1: Atrasos impostos pela administração presidencial em relação às regras de seu predecessor, como uma porcentagem do total de regras

figura 1

Esta figura mostra a porcentagem de regras finais economicamente significativas promulgadas nos anos finais de Clinton (2000 - 2001), Bush (2008 - 2009) e Obama (2016 - 2017) que foram adiadas pelos presidentes entrantes Bush (2001), Obama (2009) e Trump (2017) em seu primeiro ano de mandato, respectivamente. As barras cinzas representam todas as regras finais significativas promulgadas com atraso de pelo menos uma vez, as barras azuis escuras representam regras atrasadas mais de uma vez e as barras azuis claras representam as regras promulgadas no período da meia-noite da administração cessante (definido como 1 de dezembro - 19 de janeiro )

Os presidentes podem atrasar uma regra mais de uma vez, emitindo regulamentos subsequentes para atrasar ainda mais sua data de implementação. Essa tática foi empregada em todas as administrações, conforme ilustrado nas barras azuis escuras na Figura 1. Claramente uma estratégia favorita de Obama, quatro das nove regras adiadas (quase 44 por cento) durante seu primeiro ano foram adiadas várias vezes. Essa estatística é de 28 por cento sob Bush e 20 por Trump. O maior número de atrasos que uma regra recebeu foi três, que ocorreu duas vezes sob Obama, três vezes sob Bush e quatro vezes sob Trump em regras escritas por agências que vão do Departamento de Agricultura (USDA) à Agência de Proteção Ambiental (EPA). Essa semelhança entre as presidências pode sugerir um limite informal, mas amplamente reconhecido, para o número de vezes que um regulamento pode ser atrasado antes de correr o risco de intervenção judicial.

Os presidentes são famosos por agilizar o processo regulamentos em seus meses finais do escritório. Essas regras são frequentemente mais impopular e controverso na natureza , enquanto os presidentes esperam para emiti-los em um momento em que possam evitar as consequências políticas. Estes são finalizados frequentemente às pressas regulamentos da meia-noite mais suscetível a atrasos por parte dos presidentes entrantes?

quando os irmãos Lehman faliram

A Figura 1 ilustra o percentual de regulamentos da meia-noite, ou aqueles emitidos entre 1 de dezembro e 19 de janeiro da administração anterior, [1] atrasado por cada presidente entrante (representado pelas barras azuis). Em seu primeiro ano no cargo, Bush adiou 34 das 88 regulamentações da meia-noite de Clinton (26 por cento). Das 114 regras da meia-noite emitidas por Bush, seis foram adiadas por Obama em 2009 (cinco por cento). Obama posteriormente promulgou 130 de seus próprios regulamentos de última hora, 26 dos quais foram suspensos por Trump - quase 20 por cento. Em todas essas administrações, os presidentes tendem a ter como alvo os regulamentos da meia-noite em uma taxa mais alta do que outros promulgados ao longo do ano anterior. Embora presidentes mancos possam se apressar para finalizar regras controversas, elas podem ser facilmente adiadas e, em última instância, desfeitas por novos governos.

Atrasos pela Ideologia da Agência

As agências e seu pessoal costumam ter visões liberais ou conservadoras que influenciam a maneira como implementam as políticas. Os presidentes têm incentivos para evitar regras que possam levar a políticas que entrem em conflito com suas próprias preferências políticas e, portanto, são sensíveis à ideologia da agência.

Para medir a ideologia das agências, uso as medidas pontuais ideais desenvolvidas pelos cientistas políticos Adam Bonica, Jowei Chen e Timothy Johnson (conhecido como as pontuações de CF ) Essas pontuações são estimadas usando dados sobre as contribuições de campanha de nomeados de agências em eleições federais e estaduais, colocando-os em uma escala liberal a conservadora com base na ideologia dos candidatos aos quais doaram. A média dos indivíduos é calculada entre agências e administrações para produzir estimativas de pontos ideais que variam de -1,5 (liberal) a 1,5 (conservador).

Eu divido as agências em campos liberais ou conservadores com base no fato de estarem acima (conservador) ou abaixo (liberal) da pontuação média do CF em cada administração. A Figura 2 mostra a porcentagem de regras atrasadas promulgadas por agências liberais e conservadoras. Não é de surpreender que os presidentes republicanos tendam a adiar as regras promulgadas por agências liberais, enquanto os democratas buscam as regras que emergem das conservadoras.

Quase 61 por cento das regras finais que Trump adiou foram promulgadas por agências liberais sob a administração Obama, como o Departamento de Saúde e Serviços Humanos (HHS) e a EPA. Obama foi ainda mais longe, usando cada um de seus atrasos nas regras conservadoras emitidas por Bush, por agências como os Departamentos de Segurança Interna e Defesa. Enquanto Obama e Trump visavam claramente as regras de agências com ideologias opostas, Bush usou uma abordagem mais equilibrada. Na verdade, seus atrasos foram direcionados um pouco mais para as agências conservadoras (52%) do que para as liberais (48%).

Figura 2: Regras atrasadas por ideologia de agência

Figura 2

Esta figura mostra a porcentagem de regras atrasadas em cada administração promulgadas por agências liberais (cinza) e conservadoras (azul) durante o primeiro ano de Bush (2001), Obama (2009) e Trump (2017).

Atrasos por tipo de agência

As estratégias de atraso regulatório não são influenciadas apenas pela ideologia, mas também pelo grau em que os presidentes exercem controle sobre a agência. Agências do gabinete são mais suscetíveis ao controle presidencial . Os presidentes podem nomear e destituir funcionários desses cargos. Suas atividades diárias são canalizadas por meio de nomeados políticos. Seus resultados de formulação de políticas - como orçamentos, regulamentos e propostas legislativas - devem ser aprovados pelo Gabinete Executivo do Presidente. As agências independentes, por outro lado, são em sua maioria menos politizadas e menos hierárquicas. As comissões regulatórias são geralmente chefiadas por um conselho executivo bipartidário, em vez de um nomeado político singular, e suas atividades não estão sujeitas à autorização da Casa Branca.

Consequentemente, as regras das agências do Gabinete devem refletir mais de perto as preferências de seu presidente de supervisão. Essas regras deveriam ser mais propensas a visar as novas administrações que se opõem a seus predecessores. Eu encontro esse padrão exato na Figura 3, que mostra a porcentagem de regras atrasadas originadas de agências do Gabinete e não do Gabinete. Bush, Obama e Trump bloquearam muito mais regras de agências do Gabinete - como os Departamentos do Interior, Transporte, HHS, USDA e Defesa - do que aquelas provenientes de agências independentes (por exemplo, Farm Credit Administration, Social Security Administration, Small Business Administration e Administração de Serviços Gerais). A maior disparidade ocorreu durante o ano de posse de Bush, com 91 por cento de seus atrasos regulatórios sendo impostos às agências do Gabinete. Obama e Trump, no entanto, não ficaram muito atrás. Cerca de 78% e 73% dos atrasos no primeiro ano, respectivamente, foram direcionados a regras em nível de gabinete.

Figura 3: regras atrasadas por tipo de agência

Figura 3

Esta figura mostra a porcentagem de regras atrasadas sob cada administração promulgadas por agências do Gabinete (cinza) e não do Gabinete (azul) durante o primeiro ano de Bush (2001), Obama (2009) e Trump (2017).

Atrasos nas vagas

A capacidade institucional de uma agência - sua capacidade de desempenhar com eficácia suas funções como uma instituição - também pode influenciar fortemente se e quando ela decide adiar uma regra futura. Os déficits de recursos podem deixar as agências mal equipadas na tarefa de formulação de regras, forçando-as a atrasar as regras a fim de dar-lhes mais tempo para descobrir como implementá-las.

Concentro-me aqui em um recurso importante para a capacidade institucional de uma agência - as vagas de liderança. O chefe de uma agência, como um secretário de gabinete ou administrador, fornece liderança, autoridade e conhecimento institucional para orientar as agências na implementação de políticas. As vagas nesses cargos de chefia ocorrem regularmente no início de um governo, à medida que os nomeados políticos do governo anterior renunciam e os presidentes entrantes procuram novos líderes de agência. Essas vagas muitas vezes persistem devido a longas confirmações no Senado, saídas repentinas ou atrasos no processo de nomeação. A ausência de liderança permanente pode impedir a formulação de regras pela agência, necessitando, portanto, de atrasos.

A Figura 4 mostra o percentual de regras em atraso que ocorreram durante os períodos de vacância. A maioria dos atrasos aconteceu quando a posição de topo da agência correspondente não foi preenchida. Essa diferença tornou-se cada vez mais acentuada com o tempo. Cerca de 67% dos atrasos regulatórios impostos por Bush em seu primeiro ano ocorreram quando a agência promulgadora não tinha um chefe permanente. Essa estatística aumentou para 88 por cento com Obama. Talvez o mais notável seja o fato de que impressionantes 97 por cento dos adiamentos do primeiro ano de Trump corresponderam a períodos de vagas de liderança na agência responsável. Esses números podem não surpreender, dado o vagas generalizadas e volume de negócios que atormentam a administração Trump, até hoje. Tomados em conjunto, um atraso não ocorre apenas por razões políticas, mas também por razões pragmáticas - quando as agências estão mal equipadas para cumprir suas responsabilidades regulatórias.

Figura 4: Regras atrasadas por vagas de agência

Figura 4

Esta figura mostra a porcentagem de atrasos que ocorreram quando a agência sob a administração atual teve uma vaga em sua posição de liderança (cinza) versus atrasos quando essa posição foi preenchida durante o primeiro ano de Bush (2001), Obama (2009) e Trump (2017).

Conclusão

Os novos presidentes desejam influenciar a formulação de políticas assim que entrarem na Casa Branca. Isso muitas vezes envolve o apagamento das políticas administrativas anteriores que considerem questionáveis. Atrasar a implementação de regulamentações de última hora promulgadas por seus predecessores pode dar aos presidentes tempo para identificar soluções mais duráveis ​​para reverter as políticas regulamentares. Os presidentes Bush, Obama e Trump adiaram regras que foram finalizadas por seus predecessores, muitas das quais conflitaram diretamente com seus próprios objetivos políticos. Vários desses atrasos foram feitos por razões aparentemente políticas, nas regras que mais conflitavam com as agendas desses presidentes. Eles tinham como alvo regulamentações emitidas por agências com perspectivas ideológicas diferentes das suas e aquelas que eram rigidamente controladas pelo presidente anterior.

Os presidentes que sucedem a membros de seu próprio partido podem não ter as mesmas motivações para adiar a atividade de regulamentação dessa maneira. Por exemplo, George H.W. A agenda regulatória de Bush provavelmente refletiu a de Reagan, reduzindo assim a necessidade de derrubar regras por razões políticas ou ideológicas. Estudos futuros devem examinar os padrões de atraso em todos os tipos de transições.

As administrações, entretanto, não evitam regulamentações por razões exclusivamente políticas. Muitas vezes, as limitações institucionais que as agências enfrentam podem exigir tal demora. Agências com poucos recursos requerem mais tempo para descobrir como implementar com êxito uma política por meio da criação de regras. Além das vagas de liderança, outros recursos, como quantidade de pessoal, experiência, dinheiro e carga de trabalho também podem influenciar a capacidade de uma agência para implementação oportuna.

O que isso significa para o funcionamento do governo? Embora atrasos por motivos políticos possam ser difíceis de evitar, a menos que grandes reformas regulatórias sejam implementadas, os atrasos nas políticas decorrentes de limitações institucionais poderiam ser mais facilmente atenuados investindo-se mais recursos nas agências - equipando-as com as ferramentas necessárias para regular com eficácia e em tempo hábil. A menos que tais medidas sejam tomadas, os atrasos administrativos continuarão a ser prejudiciais para a realização de mudanças políticas importantes.

[1] Padrões semelhantes são encontrados ao considerar períodos mais longos de atividade à meia-noite.