A revogação da regra ESSA levanta questões de implementação e transparência

Quando o Congresso redige uma lei, as agências muitas vezes preenchem as lacunas entre estatuto e política emitindo regras, também conhecidas como regulamentos. No caso do Every Student Succeeds Act (ESSA), o Departamento de Educação (ED) passou o último ano envolvido no processo de notificação e comentários (ilustrado abaixo na Figura 1) para criar regras que identificam o que os estados precisam fazer para cumprir os requisitos da ESSA.

Um cronograma das etapas que o Departamento de Educação realizou para criar a regra de Responsabilidade e Planos Estaduais após a aprovação da ESSA.

Um cronograma das etapas que o Departamento de Educação realizou para criar a regra de Responsabilidade e Planos Estaduais após a aprovação da ESSA. (Clique para ver a imagem em tamanho real.)

A Figura 1 descreve as etapas que o departamento realizou para criar a regra de Prestação de Contas e Planos Estaduais (regra de Prestação de Contas, para abreviar) após a aprovação da ESSA. O departamento publicou um projeto de regra em 31 de maio de 2016. Em seguida, convidou o público a comentar sobre o projeto de regra, recebendo mais de 21.000 comentários. Ao publicar a regra final, o departamento também documentou suas respostas aos comentários, observando como a regra final refletia a opinião pública.



O processo de formulação de regras foi controverso desde o início. A ESSA pretendia passar da era No Child Left Behind, diminuindo o papel do governo federal na educação e, ao mesmo tempo, aumentando a autonomia do estado. Por causa desse objetivo, os republicanos no Congresso criticaram sistematicamente o Departamento de Educação do governo Obama por usar o processo de criação de regras para intensificar o papel federal, contrariando a intenção da lei e expressa publicamente em audiências no Congresso.

O governo Obama publicou uma regra final de responsabilização no final de novembro. O Departamento de Educação em última instância recuou em várias das disposições mais contenciosas incluídas no projeto de regra, e a regra final refletia esses compromissos. Chris Minnich, diretor executivo do Conselho de Diretores Escolares do Estado, inicialmente elogiado o departamento para essas mudanças: Está claro que o Departamento de Educação dos EUA ouviu o feedback dos chefes de educação estaduais em todo o país e fez várias mudanças importantes para garantir que as disposições de responsabilidade na Lei de Todos os Alunos com Sucesso possam ser implementadas em todos os estados. A regra de responsabilidade estabelece os requisitos que os estados devem seguir na elaboração de planos de responsabilidade sob a ESSA, principalmente publicando um modelo para os estados usarem para enviar seus planos ao departamento para aprovação.

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Apesar de ter sido finalizado após um processo de um ano e, em última análise, de acordo com a intenção estatutária de que os estados sejam o principal local de formulação de políticas, na terça-feira passada, a Câmara aprovou uma proposta conjunta resolução que usaria a Lei de Revisão do Congresso (CRA) para revogar a prestação de contas final regra . Se o Senado aprovar esta resolução e o presidente Donald Trump a sancionar, o departamento não poderia emitir nenhuma regra no futuro isso é substancialmente o mesmo como regra revogada. Revogar a regra do CRA, portanto, levanta duas preocupações potenciais: Pode perturbe implementação estadual em andamento da ESSA, e pode resultar na substituição do Departamento de Educação por um processo ad hoc e opaco para os procedimentos padrão de elaboração de regras.

A implementação em nível estadual está bem encaminhada

Revogar a regra de responsabilidade por meio do CRA pode soar para os legisladores em Washington como a oportunidade perfeita para continuar a reverter a invasão federal na política educacional. Mas para os legisladores estaduais e locais, a revogação da regra pode prejudicar seu trabalho em andamento para implementar a ESSA e reinjetar o Congresso na formulação de políticas governamental existente.

De forma apropriada, os estados participaram ativamente do período de notificação e comentários para a regulamentação da ESSA e persuadiram o departamento a conceder-lhes mais flexibilidade na regra final em comparação com o projeto de regra emitido em maio. A participação dos estados no processo regulatório federal durante o ano passado desmente o fato de que - de acordo com a intenção estatutária - a ação real de formulação de políticas está ocorrendo no nível estadual.

Um cronograma de quando certos estados lançaram os primeiros rascunhos dos planos de responsabilidade estadual.

Um cronograma de quando certos estados lançaram os primeiros rascunhos dos planos de responsabilidade estadual. (Clique para ver a imagem em tamanho real.)

A Figura 2 mostra que os estados estão bem encaminhados em seus esforços para esboçar planos estaduais que se alinhem com a regra final. Na publicação, 22 estados estavam tão avançados em seus processos de desenvolvimento de planos estaduais que postaram pelo menos um rascunho de seu plano estadual concluído usando o modelo atual em seu site. Notavelmente, nove estados publicaram projetos de planos antes da finalização da regra. Outros oito estados divulgaram o primeiro esboço de seus planos entre a data em que o Departamento de Educação publicou a regra final e o Dia da Posse. No momento da publicação, outros cinco estados divulgaram planos preliminares, mesmo quando Trump pausado a promulgação de todas as regras publicadas nos últimos dias do governo Obama até março.

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A enxurrada de formulação de políticas estaduais sob esta regra sugere que os formuladores de políticas estaduais já estão segurando as rédeas quando se trata de projetar seus novos sistemas de responsabilização. Talvez os formuladores de políticas estaduais não considerem a regra excessivamente restritiva ou onerosa, como argumentam os defensores da revogação. Se fosse esse o caso, pareceria que os estados teriam um incentivo para arrastar os pés, especialmente na expectativa de uma mudança na administração.

No entanto, parece que o oposto está ocorrendo, já que muitos estados estavam no bom caminho para desenvolver planos de responsabilidade antes e depois de o departamento emitir a regra, embora ela ainda não tenha entrado em vigor. Revogar o regulamento final pode não significar que os formuladores de políticas estaduais precisarão começar do zero, mas também parece ser uma medida injustificada se o objetivo for conceder flexibilidade e autonomia aos estados.

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Revogação pode prejudicar a transparência, agência estatal

Um dos arquitetos da regra recentemente notado que a própria regra contém disposições destinadas a aumentar a transparência desse processo no nível estadual. No ano passado, todos os estados formaram grupos consultivos com a tarefa de desenvolver aspectos específicos dos planos estaduais consolidados. Cada estado se envolveu em um engajamento significativo das partes interessadas no desenvolvimento de seus planos preliminares - realizando reuniões públicas, workshops e audiências. Muitos estados também usam seus sites para aceitar comentários do público, seja por meio de um endereço de e-mail dedicado ou de um instrumento de pesquisa. Em alguns estados, legislaturas estaduais e o público está revisando os planos consolidados.

Uma possível implicação da revogação pode ser que os estados são induzidos a revisitar aspectos de seu plano por meio de um processo menos transparente . Embora seja improvável que os estados comecem do zero se o Congresso revogar a regra de prestação de contas, isso seria prejudicial e teria consequências pouco claras para as agências estaduais de educação e legisladores que têm trabalhado em estreita colaboração com as partes interessadas e os contribuintes em seus planos.

A revogação dos regulamentos também pode resultar na formulação de políticas ad hoc pelo Departamento de Educação. Já vimos os sinais de que, mesmo em caso de revogação, o departamento não pode se dar ao luxo de ficar calado sobre questões essenciais como fornecer um cronograma para os estados apresentarem seus planos ao governo federal e oferecer um modelo para orientar a implementação. Na sexta-feira, a secretária de educação Betsy DeVos enviou um caro colega carta aos diretores das escolas dos estados, garantindo aos estados que os prazos para a apresentação dos planos ao ED seriam os mesmos que os estabelecidos na regra de responsabilidade. A carta também afirmava que haveria um processo para criar um novo modelo para os planos estaduais até 13 de março deste ano, substituindo o modelo que os estados vinham usando em seus próprios processos regulatórios e de divulgação.

Esta carta, em uma aparente tentativa de oferecer clareza, levanta mais questões do que respostas. Quem seria o responsável por projetar este modelo? A carta sugere que um Estado ou grupo de Estados pode ter permissão para trabalhar em conjunto para desenvolver este modelo, talvez trabalhando com o Conselho de Oficiais Escolares do Estado para garantir que atenda aos requisitos do departamento, mas também que o departamento produza um modelo até o prazo de 13 de março. A falta de precedente sob o CRA torna difícil dizer como ED interpretaria sua autoridade para emitir orientações ou sujeitar esses modelos como rascunhos a um processo de notificação e comentário, ou se esta última opção seria possível dada a CRA substancialmente a mesma restrição. Isso é também pouco claro se a revogação das regras daria mais influência ao Departamento de Educação do que de outra forma, ao revisar os planos dos estados na ausência de um modelo regulamentado.

Embora nem todas as partes tenham ficado completamente satisfeitas com a regra final, como sugere o esforço de revogação atual, a ED criou essa regra seguindo os padrões bem conhecidos para o processo de notificação e comentário estabelecido pela Lei de Procedimentos Administrativos. Este processo é projetado para permitir a contribuição do público e transparência no processo regulatório. Se essa regra for revogada, o departamento se verá em uma selva processual. Se o Congresso revogar esta regra sob o CRA, ED é impedido de emitir uma regra substancialmente semelhante para um indeterminado período. O que exatamente isso significa em termos de regulamentação futura não está claro, uma vez que o CRA foi usado apenas uma vez, e nem os patrocinadores do projeto nem o ED indicaram se outra regra de responsabilidade seria viável ou, em caso afirmativo, se o departamento se envolveria no aviso e processo de comentário para criar uma nova regra.

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Reabra o processo de aviso e comentário se a revogação for realmente necessária

Em nossa opinião, há duas razões para pensar com muito cuidado sobre se devemos prosseguir com o processo de revogação. Os pedidos de revogação parecem vir de membros do Congresso, e não de formuladores de políticas em estados que, de fato, trabalharam arduamente para projetar seus sistemas de responsabilização dentro da estrutura existente estabelecida pela regra. Ao mesmo tempo, a revogação da regra por meio do CRA exclui a oportunidade para o Departamento de Educação iniciar um processo de notificação e comentário para substituir a regra, levantando sérias preocupações sobre a transparência dos esforços de substituição.

Se os estados de fato considerarem a regra excessivamente onerosa, há uma alternativa para revogar por meio do CRA: o Departamento de Educação poderia iniciar o processo padrão de notificação e comentário para remover a regra. Ao contrário do CRA, o departamento ficaria então livre para criar uma nova regra, novamente por meio do processo de aviso e comentário.

Isso levaria tempo, mas permitiria uma deliberação pública sobre esta importante questão e garantiria que a contribuição de cada estado fosse valorizada. Em total contraste, a rápida revogação do CRA seguida por um processo opaco e apressado para um modelo de substituição é imprudente. Este resultado minaria a confiança na intenção estatutária da ESSA, que é responsabilizar as escolas pela aprendizagem de seus alunos por meio da formulação de políticas públicas.