Estabelecendo a balança: ato de equilíbrio de Dodd-Frank em grandes bancos

Quando os incêndios da crise financeira foram extintos, os restos do sistema financeiro americano apresentavam instituições maiores do que as que se viam em gerações. Provocados por décadas de fusões, desregulamentação, mudanças em tecnologia e economias de escopo e escala e ação governamental explícita durante a crise, os megabancos - há muito prevalecentes no resto do mundo - chegaram à América. Os formuladores de políticas enfrentaram escolhas críticas sobre como responder a essas instituições. Rejeitando chamadas tanto da esquerda política1e certodoispara o governo quebrar os maiores bancos, a Lei de Reforma e Proteção ao Consumidor Dodd-Frank Wall Street (Dodd-Frank) escolheu um caminho do meio: tentar equilibrar os pontos positivos e negativos de instituições financeiras grandes e complexas e deixar o mercado classificar o tamanho ideal das maiores instituições financeiras. Para julgar se essa foi a escolha certa, ela deve ser devidamente entendida.

Donald Trump com negros

Os megabancos criam benefícios e impõem custos. Surge um problema porque a maioria dos benefícios é captada internamente pela instituição e seus clientes, funcionários e acionistas, enquanto alguns dos custos são suportados externamente. Especificamente, como a crise financeira demonstrou, os custos de instabilidade para o sistema financeiro que resultam da falência, ou quase falência, de um megabanco caem sobre a sociedade (e sobre outros megabancos). A magnitude e o impacto desses custos deixaram uma experiência marcante no público americano, que não era sentida desde a Grande Depressão.

Imagine uma balança vazia. Colocados em um lado da escala estão todos os custos externos associados a ser um megabanco. Estes são os custos suportados pela sociedade em termos do impacto do potencial de um fracasso e a destruição correspondente que iria causar na economia. O impacto econômico desses custos deve ser quantificável e inclinar a escala para uma leitura. Agora imagine colocar um peso, na forma de um custo regulatório de fazer negócios exatamente igual a esse valor, na outra extremidade da balança. A escala estaria perfeitamente equilibrada.



Para o banco que está sendo avaliado, o governo terá imposto uma carga regulatória igual ao custo social de seu tamanho e complexidade. Esse peso terá vários impactos. Em primeiro lugar, tornará a vida do banco cara. Em segundo lugar, na medida em que o peso do banco é maior do que seus concorrentes (que são presumivelmente menos importantes do ponto de vista sistêmico), isso tornará o banco menos competitivo. Dado que os Estados Unidos têm aproximadamente 6.000 bancos - a grande maioria dos quais não está sendo avaliada - deve haver efeitos competitivos. Terceiro, se a escala estiver perfeitamente calibrada, na medida em que o megabanco assumir atividades ou linhas de negócios que aumentem o risco sistêmico, ele será mais penalizado por essas atividades. Com efeito, isso irá desincentivar atividades mais sistemicamente arriscadas dos megabancos.

Se os custos impostos pelo governo forem maiores do que os benefícios obtidos pelo tamanho, essas instituições deverão encolher naturalmente. Não está claro se essa redução é alcançada de forma proativa por uma administração previdente agindo para maximizar o valor para o acionista ou pelas forças de mercado simplesmente realocando capital e atividades para outros lugares. Isso pode determinar a velocidade e o método de redução, mas, a longo prazo, o tamanho deve ser reduzido ao equilíbrio em que os custos e benefícios marginais se encontram.

É consistente ver os megabancos continuarem a se expandir, mesmo que estejam sujeitos a altos custos regulatórios. Se os benefícios econômicos privados do aumento do tamanho e do escopo superarem os custos regulatórios (que são considerados iguais aos custos sociais), então o aumento da concentração continuará a ocorrer. Em essência, se o valor de instituições financeiras grandes e complexas exceder seu custo social, elas devem ter permissão para continuar a crescer. Na medida em que o crescimento impõe custos marginais adicionais, o peso regulatório também deve crescer. Para que a teoria funcione na prática, a escala deve estar sempre em equilíbrio.

É aí que reside o principal desafio: equilibrar a escala. Dodd-Frank atribuiu esse trabalho aos reguladores, principalmente ao Federal Reserve. Armado com sobretaxas de capital aumentadas, dívida adicional de longo prazo para absorção de perdas e requisitos regulatórios aprimorados, como testes de estresse e testamentos em vida, o Federal Reserve tem as ferramentas e o mandato legislativo para atribuir encargos regulatórios adicionais às maiores instituições financeiras. Ele usou essas ferramentas e fez isso de uma forma que é especificamente adaptada para instituições individuais também, como a sobretaxa SIFI bancária, que aumenta as sobretaxas de capital em uma base instituição por instituição com base na percepção do Federal Reserve de risco sistêmico de aquela instituição.3

Sobretaxas de capital da Reserva Federal para SIFIs globais (2015)4
JPMorgan Chase 4,5%
Citigroup 3,5%
Banco da América 3%
Goldman Sachs 3%
Morgan Stanley 3%
Wells Fargo dois%
State Street 1,5%
Banco de Nova York Mellon 1%

Em qualquer momento, é impossível dizer se a escala está devidamente balanceada. Qualquer desequilíbrio da escala distorcerá os mercados. Mas com base em que os mercados são distorcidos? Essa é a perfeição inobservável da calibração exata entre o dano social causado pelo risco sistêmico de superconcentração de grandes instituições financeiras versus os benefícios econômicos de tamanho e escopo de grandes instituições financeiras. Esses benefícios5seriam acumulados para os usuários do sistema financeiro - não apenas para os depositantes, mas também para os mutuários que se beneficiam de instituições financeiras globais, como corporações multinacionais.

O crescimento da concentração do sistema bancário não é necessariamente uma boa métrica a ser usada para julgar se a escala está equilibrada. Os Estados Unidos tinham um grande sistema bancário comercial não concentrado porque os bancos comerciais estavam legalmente proibidos de operar em vários estados até meados da década de 1990, a aprovação da Lei de Eficiência Bancária e de Agências Interstate Regal-Neal de 1994 (Regal-Neal), que removeu amplamente essas proibições . É difícil quantificar o valor perdido com as deseconomias de escala causadas por essa política e quão fortes são essas forças reprimidas para a consolidação.

No entanto, podemos observar o imenso crescimento da concentração no sistema bancário americano. Em 1990, os cinco maiores bancos comerciais tinham menos de 10% do total de ativos do sistema bancário (conforme medido pelos dados do SNL). Esse número aumentou para perto de 15 por cento quando Regal-Neal foi aprovado em meados da década de 1990 e uma onda de fusões e consolidações fez crescer as maiores instituições. Após a crise financeira, esse número subiu para 44 por cento em 2014.6Pode continuar a crescer como há décadas devido às economias de escala, incluindo um valor crescente de tamanho conforme a tecnologia financeira (FinTech) muda a forma como fazemos bancos. Os bancos maiores podem simplesmente ser capazes de criar melhores aplicativos online. Ou pode aumentar porque a escala está mal calibrada e instituições grandes e complexas não estão enfrentando encargos regulatórios proporcionais aos riscos sociais que representam.

A crise financeira criou um raro momento em que a política pode ter sido propícia para o governo quebrar os maiores bancos. No entanto, Dodd-Frank escolheu seguir uma direção diferente. Se essa foi a escolha certa, pode nunca ser definitivamente provado, dada a natureza inobservável das diferentes escolhas. No entanto, o quão bem Dodd-Frank pode estar funcionando pode ser avaliado com base em se a escala de custos regulatórios e as externalidades negativas de tamanho estão em equilíbrio adequado. Julgar isso é complicado e métricas simples que examinam o tamanho e a concentração do setor bancário não são as ferramentas adequadas para usar.