Regulamentações sociais como barreiras comerciais: como a reforma regulatória também pode ajudar a liberalizar o comércio

À medida que os reformadores da regulamentação dos EUA examinam os custos e benefícios das regulamentações federais, eles também devem dar atenção às reclamações relacionadas às regulamentações de práticas comerciais desleais de parceiros comerciais da América. Assim como muitos regulamentos de saúde, segurança e meio ambiente dos EUA impõem custos substanciais à indústria americana sem gerar ganhos significativos para a sociedade, alguns também sobrecarregam desproporcionalmente os produtores estrangeiros que buscam fazer negócios aqui.

As críticas às regulamentações dos EUA por empresas estrangeiras nem sempre são bem fundamentadas. Só porque um regulamento impõe pressões indevidas aos importadores não o torna automaticamente protecionista. Mas, como uma breve revisão de duas importantes regulamentações sociais dos EUA - padrões de economia de combustível e regras para gasolina reformulada - irá mostrar, as cargas regulamentares impostas às empresas domésticas estão frequentemente relacionadas ao surgimento de novas barreiras comerciais não tarifárias. Em casos como esses, a liberalização do comércio e a reforma regulatória podem se fortalecer mutuamente.

Padrões de economia de combustível dos EUA



Quando o Congresso enfrentou o desafio de formular um plano de longo prazo para reduzir o uso de petróleo pelo país durante o início da década de 1970, os controles federais de preços de combustível estavam incentivando o consumo excessivo. Em nenhum lugar isso foi mais aparente do que no uso de combustível automotivo, que respondeu por 25% da demanda americana de energia e a parcela dominante do consumo doméstico de petróleo. Mas temeroso de uma reação política de acabar com os controles de preços - sem falar em aumentar o preço com um novo imposto sobre o combustível, a política adotada por praticamente todas as outras nações avançadas - o Congresso transferiu o fardo da conservação para os fabricantes de veículos motorizados. Ele estabeleceu padrões de economia de combustível para todos os veículos de passageiros vendidos nos Estados Unidos. Começando no ano modelo de 1978, o padrão de economia de combustível médio para todos os carros produzidos por cada empresa foi estabelecido em 18 milhas por galão. (Desde 1990, o requisito para automóveis de passageiros tem sido 27,5.)

Mas os padrões corporativos de economia média de combustível (CAFE) são um meio duvidoso de conservar energia. Sua maior deficiência é que eles concentram todo o esforço para reduzir o consumo de combustível no ponto de compra do veículo. Depois que o consumidor compra um veículo relativamente eficiente em termos de combustível, ele não tem mais incentivos para dirigir menos, ou mais devagar, ou viajar de carona - todas boas maneiras de economizar energia. Na verdade, como um novo veículo obtém melhor consumo de combustível, os motoristas tendem a dirigir mais. Entre 1973 e 1994, o custo médio de dirigir mais uma milha caiu em um terço, aumentando o uso de veículos e diminuindo - entre 10% e 30% - a economia potencial de combustível do CAFE.

Embora quase 20 anos de padrões CAFE tenham ajudado a melhorar a eficiência geral do combustível nos Estados Unidos, um imposto sobre o gás teria sido muito mais eficiente. De acordo com Robert A. Leone e Thomas W. Parkinson, um imposto sobre a gasolina exigido para igualar o efeito de conservação do CAFE teria reduzido o bem-estar do produtor e do consumidor em 8 centavos por galão economizado, enquanto a alternativa regulatória na verdade reduzia o bem-estar em cerca de 60 centavos o galão economizado. Pietro Nivola e Robert Crandall estimam que um imposto de (no máximo) 25 centavos por galão começando em 1986 teria rendido tanto, senão mais, conservação de óleo quanto foi alcançado pelo CAFE até 1992.

Enquanto isso, o uso total de combustível por todos os veículos motorizados dos EUA cresceu 50 por cento entre 1970 e 1988. O consumo médio de combustível por veículo nos Estados Unidos permaneceu duas vezes maior do que na Europa e no Japão. O consumo de gás nos EUA atingiu um recorde de 7,79 milhões de barris por dia em 1995.

Padrões de combustível e disputas comerciais

Embora o CAFE possa não ter cortado o uso de petróleo nos EUA, ele melhorou a posição competitiva da indústria automobilística americana ao prejudicar os fabricantes europeus de carros de luxo. Quase todos os veículos produzidos pela Jaguar, BMW, Volvo, Saab, Mercedes Benz, Rolls-Royce e Porsche são produtos de ponta com quilometragem relativamente baixa por galão. Ao contrário de suas contrapartes americanas e japonesas, essas montadoras não têm veículos menores e mais eficientes em termos de combustível para aumentar sua economia de combustível média corporativa. Em 1991, embora os carros dos fabricantes europeus representassem apenas 4 por cento das vendas nos EUA, eles pagaram 100 por cento das multas do CAFE. Na verdade, nos 20 anos de história dessas regulamentações, essas montadoras são as únicas empresas que já pagaram uma multa pelo CAFE. E as penalidades, totalizando US $ 5 para cada décimo de milha por galão que sua frota cair abaixo de 27,5, multiplicado pelo número de automóveis vendidos nos Estados Unidos, foram substanciais. Entre 1985 e 1989, a BMW pagou penalidades CAFE totalizando US $ 32 milhões, a Mercedes-Benz US $ 85 milhões e a Jaguar US $ 27 milhões.

Em 1993, a União Europeia apresentou uma queixa ao GATT alegando que as regras americanas do CAFE constituíam uma barreira não tarifária. No outono de 1994, um painel de solução de controvérsias concluiu que o procedimento de cálculo da média da frota do CAFE não violava o GATT, principalmente porque contribuía para alcançar um objetivo regulatório legítimo, a saber, melhorar a eficiência do combustível. Embora tenha concordado com a UE que o objetivo da política dos EUA poderia ser alcançado de maneiras menos restritivas ao comércio, especialmente aumentando o imposto sobre o gás nos EUA, ele se recusou a manter a regulamentação dos EUA no padrão menos restritivo ao comércio.

Embora grupos ambientais americanos e o governo Clinton tenham expressado satisfação e alívio com o resultado da disputa, a vitória foi de pírrica, na melhor das hipóteses. Para a opção de política menos restritiva ao comércio, também é a mais sensata para a política energética americana. Um imposto sério sobre a gasolina não apenas reduziria o consumo de combustível por uma fração do custo social do CAFE, mas também evitaria qualquer discriminação entre os produtores de veículos de luxo europeus, japoneses e americanos. Mais importante, ao reduzir verdadeiramente o consumo de petróleo, reduziria a dependência americana de fontes de energia estrangeiras - um objetivo de política mais útil do que reduzir a dependência americana de carros estrangeiros.

Padrões de combustível limpo dos EUA

Um dos principais focos dos esforços do governo federal para melhorar a qualidade do ar no último quarto de século foi a redução das emissões automotivas. Durante a década de 1970, os esforços regulatórios objetivaram mudanças na tecnologia dos motores. No final da década de 1980, quando o Congresso deu início a outra grande reescrita do Clean Air Act, Washington começou a contemplar mudanças na composição e no conteúdo dos combustíveis para motores como forma de reduzir ainda mais as emissões dos automóveis. Após uma considerável controvérsia, as emendas da Lei do Ar Limpo de 1990 definiram novos padrões para o teor de gasolina, uma mudança que visa melhorar a qualidade do ar para os quase 89 milhões de americanos que vivem nas chamadas áreas de não atendimento - cidades onde a qualidade do ar não atende aos padrões federais de concentração de ozônio .

A lei define a não realização de maneira estrita e precisa: se a quarta leitura diária mais alta de uma hora registrada em qualquer monitor durante os três anos anteriores mostrar uma concentração de ozônio maior que 0,12 parte por milhão, a área não está em conformidade com os padrões federais de ozônio. Se a conformidade fosse medida pela leitura média, o número de áreas de não atendimento cairia significativamente. As leituras médias na maioria das áreas de não atendimento excedem o padrão federal em menos de 1 por cento das horas monitoradas. Na verdade, com exceção de Los Angeles, quase todas as áreas não atingidas atendem aos padrões federais em mais de 99,4% das vezes. Além disso, a maior parte do ozônio vem das emissões dos carros anteriores a 1983, que estão sendo gradualmente eliminados. Além disso, a natureza precisa e a extensão dos efeitos na saúde da exposição prolongada ao ozônio ainda precisam ser demonstradas, enquanto os custos de redução das emissões de VOC (compostos orgânicos voláteis) que produzem ozônio são extremamente altos. De acordo com o Office of Technology Assessment, reduzir as emissões de VOC em 35% em relação aos níveis de 1990 custará entre US $ 6,6 bilhões e US $ 10 bilhões por ano até 2004.

Padrões de gasolina como barreiras comerciais

Em 15 de dezembro de 1993, a EPA emitiu regulamentos que implementam as disposições reformuladas sobre gasolina da Lei do Ar Limpo de 1990. As regras exigiam a venda de gasolina de queima mais limpa nas cidades mais poluentes do país a partir de 1º de janeiro de 1995. Para evitar perturbar o mercado de combustível e fornecer aos refinadores tempo suficiente para ajustar sua produção, a EPA decidiu emitir um padrão provisório de cinco anos. do que um fixo. Entre 1995 e 1997, os refinadores foram obrigados a reduzir a quantidade de olefinas (uma substância química que leva a emissões de óxido de nitrogênio, que por sua vez contribuem para as concentrações de ozônio no nível do solo). As reduções seriam feitas em uma base percentual, usando 1990 como ano base.

Mas embora os refinadores americanos pudessem usar sua produção real de 1990 como linha de base, os refinadores estrangeiros eram obrigados a medir suas melhorias não em relação à sua própria produção, mas em relação à média dos EUA ou linha de base legal. E para evitar que os refinadores despejem subprodutos do gás reformulado de alta emissão na gasolina convencional, toda a gasolina não reformulada vendida nos Estados Unidos tinha que ser pelo menos tão limpa durante 1995-97 quanto era em 1990, com, novamente, a base de 1990 calculada de forma diferente para refinadores estrangeiros e nacionais.

A EPA reconheceu que essa regra tornaria mais difícil para os refinadores estrangeiros venderem sua gasolina nos Estados Unidos. A administradora assistente da EPA, Mary Nichols, disse a um comitê do Senado que foi motivada pelo desejo de se inclinar na direção de fazer algo que favoreça a competitividade das empresas de petróleo dos EUA em relação às empresas venezuelanas. Publicamente, entretanto, a agência alegou que seria impossível manter os produtores nacionais e estrangeiros no mesmo padrão porque em 1990 poucos importadores coletaram os dados necessários para estabelecer suas próprias linhas de base.

A Venezuela, um grande fornecedor de gasolina importada para os Estados Unidos, imediatamente entrou com uma reclamação formal junto ao GATT, argumentando que a regra violava a cláusula de tratamento nacional do GATT ao sujeitar um produto similar a padrões diferentes, dependendo de seu país de origem. Não querendo arriscar perder uma disputa comercial no meio das negociações da Rodada Uruguai do GATT, o Escritório do Representante de Comércio dos EUA pressionou a EPA a modificar sua regra. Prudentemente, o escritório considerou essencial tentar compatibilizar os objetivos ambientais e comerciais de nosso país, sempre que possível.

Em resposta, a EPA propôs uma regra corretiva que permitiria aos refinadores estrangeiros estabelecer sua própria linha de base, desde que pudessem fornecer os dados necessários. Com efeito, a regra isentava a Venezuela, porque apenas sua empresa nacional de petróleo, a Petroleos de Venezuela S.A. (PDVSA), parecia ter os dados necessários. Ao mesmo tempo, para garantir que não haja deterioração significativa na qualidade do ar dos EUA, a nova regra previa que qualquer aumento no volume das importações de gasolina em relação aos níveis de 1990 teria que atender à linha de base legal.

O acordo indignou os ambientalistas e a indústria de refino dos EUA. A regra emendada da EPA pareceu confirmar os temores dos ambientalistas de que a liberalização do comércio comprometeria os padrões regulatórios domésticos. E os refinadores domésticos, tendo sido forçados pela Lei do Ar Limpo de 1990 a investir bilhões de dólares em novas tecnologias para refinar a gasolina, agora queriam proteção contra as importações de gasolina mais baratas. Representantes da indústria alegaram que a decisão da EPA criou incerteza sobre os padrões do governo para a gasolina reformulada. Liderada pela Sun Oil, uma grande comercializadora e refinadora do Nordeste, onde praticamente toda a gasolina venezuelana é vendida, uma coalizão que inclui a National Petroleum Refiners Association, o American Petroleum Institute e várias grandes empresas americanas fizeram lobby para que o Congresso revogasse a regra revisada da EPA . O esforço, fortemente apoiado por ambientalistas, foi eficaz. Em agosto de 1994, o Senado alterou o projeto de lei de dotações da EPA para proibir a agência de implementar o novo regulamento. Posteriormente, a Câmara aprovou a mudança, e a EPA foi forçada a restabelecer a regra original - uma que pouco fez para melhorar a qualidade ambiental enquanto servia como uma barreira comercial.

A disputa da OMC

A Venezuela, é claro, reapresentou sua reclamação, primeiro ao GATT e depois à recém-criada Organização Mundial do Comércio, que convocou seu primeiro painel de solução de controvérsias para ouvir o caso. As participações financeiras da Venezuela eram consideráveis: a PDVSA já havia embarcado em um programa de modernização de refinaria de US $ 1 bilhão, a maior parte do qual foi contratada para empresas de engenharia e construção dos EUA, para atender aos requisitos de gasolina reformulada dos EUA e dobrar suas exportações de gasolina para os Estados Unidos. A menos que a regra fosse alterada, as exportações para os Estados Unidos cairiam em 50.000 barris por dia, custando à PDVSA $ 150 milhões por ano em vendas até 1997.

Os riscos ambientais na disputa comercial variam de modestos a inexistentes. O teor médio de olefinas da gasolina venezuelana é o dobro da linha de base da Lei do Ar Limpo. De acordo com um relatório federal, o gás reformulado produzido na linha de base da Venezuela em 1990 teria emissões de NOx até 13,9 por cento maiores do que a média dos EUA RFG. Isso, por sua vez, pode aumentar significativamente os níveis de ozônio no Nordeste, onde o óxido nitroso desencadeia a formação de ozônio.

O depoimento do Congresso revelou, no entanto, que 59 das 88 refinarias domésticas tinham níveis de olefinas mais altos do que a linha de base estatutária à qual as refinarias estrangeiras estavam sendo mantidas. Apenas 16 refinadores domésticos foram capazes de atender aos parâmetros da linha de base legal. Na verdade, um memorando interno da EPA observou que alguns refinadores domésticos têm alguns parâmetros de linha de base de gasolina individuais que são tão sujos ou mais sujos que os da PDVSA, acrescentando que o aumento geral de NOx ao permitir que a PDVSA use sua linha de base de 1990 seria muito menos do que 1 por cento. Além disso, a gasolina venezuelana é comparativamente limpa em outros aspectos. O gerente de planejamento da PDVSA para refino enfatizou, por exemplo, que a Venezuela exporta apenas gasolina comum sem chumbo para os EUA e, quando comparada com a gasolina comum americana com a qual compete, tem o mesmo teor de enxofre e olefinas ou menor.

A disputa sobre os efeitos da gasolina venezuelana sobre a saúde parecia ter menos a ver com a proteção ambiental do que com o uso de regras ambientais para alocar participações de mercado, tanto internacional quanto internamente. Não surpreendentemente, a demanda da PDVSA de permitir o uso de sua própria linha de base foi fortemente endossada pela Sociedade de Comerciantes Independentes de Gasolina da América, cujos 250 membros respondem por 20 por cento das vendas no varejo doméstico de combustível para motores e dependem de uma diversidade de fontes de abastecimento para permanecer competitiva com as empresas petrolíferas totalmente integradas.

Apenas 3-7% da gasolina usada nos Estados Unidos é importada, e disso cerca de 20%, cerca de 70.000 barris por dia, vem da Venezuela. Mas os mercados de gasolina são regionais e as refinarias estrangeiras forneceram cerca de 16% da gasolina vendida na Costa Leste e 20% da vendida no Nordeste. Restringir as importações de gasolina reduziria a competição ali, e os consumidores da região acabariam pagando consideravelmente mais pela gasolina em troca de pouca ou nenhuma melhoria na qualidade do ar.

Em 17 de janeiro de 1996, a OMC emitiu sua decisão. Observando que o padrão dos EUA claramente concedia à gasolina importada tratamento menos favorável, ele perguntou se o tratamento diferente era necessário para os Estados Unidos atingirem o objetivo legítimo de um ar mais limpo - e concluiu que não era. Os Estados Unidos não demonstraram que sua qualidade do ar sofreria se os refinadores estrangeiros fossem autorizados a usar suas linhas de base individuais em vez da média estatutária dos EUA. Além disso, se isso resultasse em impactos ambientais adversos, a política norte-americana apropriada seria restringir ligeiramente os requisitos para a gasolina importada e doméstica, não para mantê-los em padrões diferentes.

Os Estados Unidos apelaram da decisão ao conselho de revisão interno da OMC, que confirmou a decisão do painel no mês de abril seguinte. Em 19 de junho de 1996, o governo Clinton anunciou que iria propor mudanças na aplicação das regras do ar puro à gasolina importada para fazer com que os Estados Unidos cumprissem as regras.

Melhor para todos

Muitas regulamentações sociais claramente melhoram a situação do público americano, embora possam incomodar as empresas estrangeiras. Mas, como mostra a história do CAFE e das regras reformuladas da gasolina, as regulamentações consideradas abrasivas pelos parceiros comerciais dos EUA também podem ser questionáveis ​​como políticas domésticas. Em ambos os casos, os interesses do público americano teriam sido mais bem atendidos se os Estados Unidos tivessem optado por cumprir seus objetivos legítimos de política adotando a alternativa menos restritiva ao comércio. Em ambos os casos, os interesses dos produtores estrangeiros e do público americano se complementaram. Assim, as reclamações dos parceiros comerciais da América sobre os efeitos discriminatórios de algumas políticas regulatórias dos EUA merecem reflexão séria. Os acordos comerciais podem ajudar a melhorar as políticas regulatórias domésticas porque podem destacar a busca de aluguel que está disfarçada de proteção ao consumidor ou ao meio ambiente. Assim como os esforços dos Estados Unidos para pressionar o Japão a abrir seus mercados têm freqüentemente reforçado os esforços internos japoneses para reformar a economia daquele país, também os parceiros comerciais da América podem desempenhar um papel igualmente construtivo na reforma de algumas práticas regulatórias dos Estados Unidos. O que pode ser bom para eles, às vezes também é melhor para nós.

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