Reforma da Previdência Social

Sr. Presidente:

Obrigado por me convidar a testemunhar diante de vocês sobre a reforma do sistema de Previdência Social. Em meu testemunho completo, que se encontra em anexo, faço os seguintes pontos.

  • O debate sobre a reforma da Previdência Social é não um debate sobre todas as poupanças para a aposentadoria ou sobre o acesso das pessoas às contas individuais. Praticamente todo mundo já tem esse acesso. Em vez, o debate é sobre a melhor forma de atender ao objetivo principal do seguro social - garantir a todos os trabalhadores americanos uma renda básica adequada após a aposentadoria, invalidez ou morte de um ganhador.
  • A Previdência Social está atualmente registrando superávits consideráveis, mas enfrenta um déficit projetado de longo prazo. Ação imediata para fechar esse déficit é desejável , porque as mudanças atuais podem ser graduais e facilmente assimiladas, enquanto o atraso exigirá etapas maiores e mais abruptas.
  • Um sistema de Previdência Social reformado pode oferecer maiores benefícios com menor risco do que qualquer sistema de contas privatizadas. Apresento uma lista de reformas que atingiriam esses objetivos.
  • Justiça para os aposentados exige que os curadores da Previdência Social sejam autorizados a investir em uma carteira diversificada de títulos públicos e privados , uma liberdade que cada um de nós insiste em nossos planos de previdência privada. O governo federal já está administrando o direcionamento de investimentos para ações ordinárias por meio do Thrift Savings Plan. Eu descrevo arranjos administrativos que garantirão a independência financeira de investimentos similares do Fundo Fiduciário.
  • As propostas que alocam para contas privadas superávits orçamentários projetados, mas que podem não ser realizados, são fiscalmente precipitadas. Além disso, eles proporcionarão retornos médios mais baixos aos aposentados do que a alocação das mesmas receitas para aumentos nas reservas da Previdência Social.
  • Não faz sentido desviar os impostos sobre os salários para contas privadas, exigindo cortes maiores na Previdência Social do que de outra forma seriam necessários e substituindo um benefício seguro por um inseguro. E seria fiscalmente precipitado comprometer-se agora com cortes massivos de impostos. A CBO projeta que o orçamento, além da Previdência Social, terá um déficit cumulativo, não um superávit, nos próximos dez anos. Os cortes de impostos evitariam que as reservas acumuladas da Previdência Social aumentassem a poupança e o investimento nacionais.



Sobre o que é o debate atual?

O debate atual não é sobre se os americanos devem ter acesso a contas individuais de aposentadoria. Quase todo mundo já tem esse acesso.

O sistema de renda de aposentadoria dos Estados Unidos consiste em cinco elementos principais: Previdência Social, que fornece mais da metade da renda para cerca de dois terços dos aposentados americanos; pensões baseadas no emprego; poupança protegida de impostos voluntários, como contas individuais de aposentadoria e planos Keogh; outra poupança privada; e previdência para idosos por meio da Renda Previdenciária. Casais com renda bruta ajustada abaixo de $ 40.000 por ano (indivíduos com renda abaixo de $ 30.000 por ano) podem contribuir para contas individuais de aposentadoria. Quase metade de todos os trabalhadores está coberta por sistemas de pensão baseados no trabalho e a maioria desses planos consiste no todo ou em parte de contas individuais de contribuição definida. Os autônomos ou pessoas cujos empregos não fornecem uma pensão podem estabelecer planos Keogh. Todas essas contas desfrutam dos benefícios de diferimento de impostos até que os benefícios sejam pagos. E, é claro, as pessoas são livres para economizar com a receita líquida de impostos.

Se o acesso a contas individuais protegidas por impostos agora é quase universal - e quaisquer lacunas remanescentes poderiam ser preenchidas sem referência à Previdência Social das maneiras que descreverei - o debate sobre a reforma da Previdência Social deve ser sobre outra coisa. E isso é. A Previdência Social é o instrumento que há quase sessenta anos fornece renda básica assegurada a aposentados, pessoas com deficiência e sobreviventes da morte de um ganhador. O debate atual diz respeito à melhor forma de fornecer essa renda básica garantida no futuro a um custo mínimo.

As palavras-chave nas duas últimas frases são assegurado, básico, e menor custo. Devo mostrar que um sistema de pensão de benefício definido produzirá retornos mais altos e os entregará com maior confiabilidade do que as contas individuais de contribuição definida. [Uma questão separada é se é desejável aumentar as reservas de pensão. Acredito que tal acumulação de reservas é desejável e que pode ser feita por meio de reservas de seguro social ou contas individuais.]

Por que as devoluções serão mais altas na previdência social do que nas contas privadas

Os defensores das contas privadas afirmam que os retornos para os aposentados serão maiores sob um sistema privatizado do que sob a Previdência Social. Essa afirmação é exatamente o oposto da verdade por razões que foram desenvolvidas de maneira convincente na pesquisa acadêmica e podem ser expressas simplesmente em termos não acadêmicos. Além disso, as contas privadas exporiam os trabalhadores individuais a riscos que agora são amplamente compartilhados entre os trabalhadores e entre gerações.

A lógica é direta. Os pagamentos para apoiar a Segurança Social (ou Segurança Social e contas privadas) têm duas finalidades:

  • para pagar benefícios da Previdência Social para beneficiários atuais ou futuros que excedam as reservas (o chamado passivo não financiado); e
  • para formar reservas para ajudar a sustentar os benefícios dos futuros aposentados.

Cortar ou não os benefícios da Previdência Social para os atuais idosos e aqueles que se aposentam em breve é ​​uma questão importante, mas é totalmente independente da questão da privatização. Qualquer que seja a decisão que o Congresso tome sobre essa questão polêmica, os trabalhadores atuais terão que pagar a mesma quantia por esses benefícios, quer mantenham a Previdência Social em sua forma atual ou mudemos gradualmente para alguma alternativa. Os trabalhadores atuais que apoiam os benefícios para os atuais beneficiários não obtêm nenhum ganho financeiro pessoal com o pagamento desses impostos. Essa situação é a consequência inevitável das decisões tomadas ao longo do último meio século de pagar benefícios maiores aos aposentados do que os impostos sobre a folha de pagamento pagos em seu nome poderiam justificar. O pagamento desses impostos como benefícios correntes, em vez de retê-los como reservas, produziu o que os analistas de política chamam de passivo não financiado, a obrigação de pagar benefícios aos atuais aposentados e aos trabalhadores atualmente ativos que excedam as reservas acumuladas. Podemos debater se foi ou não sensato pagar esses benefícios e aumentar esse passivo não financiado, mas não podemos evitar pagá-lo, exceto renegando os compromissos com os atuais beneficiários e trabalhadores mais velhos. Nesse aspecto, não há diferença alguma entre o retorno aos trabalhadores em uma transição gradual para contas privatizadas de qualquer tipo e a retenção da Previdência Social.

Qualquer diferença entre os rendimentos que os trabalhadores recebem em um sistema privatizado e na Previdência Social deve vir dos impostos pagos acima dos necessários para sustentar os benefícios correntes e que vão para o acúmulo de reservas.

Os retornos médios de ativos investidos de forma semelhante seriam menores nas contas privadas do que na Previdência Social, porque as contas privadas seriam mais caras de administrar e esses custos extras reduziriam os valores disponíveis para custear as pensões.

Além disso, os rendimentos das pensões de contas privadas (de contribuição definida) estariam sujeitos a um risco consideravelmente maior do que estariam as pensões fornecidas pela Segurança Social (de prestações definidas).

Custos Administrativos e Retornos Médios

Todas as contas individuais gerariam custos administrativos mais elevados do que os da Previdência Social.

  • custos de coleta de fundos aumentariam se os empregadores enviassem fundos para contas individuais
  • despesas adicionais para educação pública seriam necessárias
  • os custos de manutenção de registros, correção de erros e fornecimento de informações aumentariam; além disso, esses custos não variam com o tamanho das contas e, portanto, afetarão mais as contas dos que ganham menos do que os que ganham mais.
  • a anuitização por meio de seguradoras privadas geraria encargos administrativos adicionais.

O assunto dos custos administrativos é freqüentemente tratado como um assunto enfadonho que é melhor deixá-lo para as pessoas enfadonhas para consideração de rotina, depois que analistas criativos e legisladores estabelecerem o melhor projeto previdenciário. Por razões que tentarei indicar brevemente, essa visão está totalmente errada. As considerações administrativas são centrais para o desenho do sistema previdenciário do país. Em particular, alguns planos para privatizar a Previdência Social que receberam amplo apoio são simplesmente impraticáveis ​​e não merecem consideração séria. Outros, embora mais caros de administrar do que a Previdência Social, poderiam ser implementados com esforço e despesas suficientes. Como existem tantas propostas de privatização, devo considerar duas abordagens prototípicas: uma modelada em Contas de Aposentadoria Individual (planos IRA), que seria administrada de forma privada, e uma no Plano de Poupança Thrift (planos TSP) do governo federal, que seria administrada publicamente .

Planos IRA. De acordo com os planos do IRA, os empregadores alocariam uma parte dos impostos sobre a folha de pagamento recolhidos em nome dos trabalhadores - geralmente 2 a 5 por cento dos ganhos cobertos - para fiduciários de investimento designados - fundos mútuos, companhias de seguros, corretoras, bancos ou outras organizações aprovadas - selecionados por funcionários. Os funcionários teriam o direito de mudar fiduciários sem encargos em alguma frequência designada. Os fundos seriam investidos em ativos aprovados de escolha do funcionário. Ao chegar à aposentadoria, os trabalhadores poderiam sacar fundos em um cronograma predeterminado ou converter o saldo em uma anuidade. Quaisquer fundos restantes com a morte do trabalhador podem ser transferidos para os herdeiros. Essa abordagem da privatização é adotada por cinco membros do último Conselho Consultivo de Previdência Social, o Comitê de Desenvolvimento Econômico, por vários membros do Congresso, a Fundação Heritage, o Instituto Cato e por Martin Feldstein.

Ao avaliar a administrabilidade de tal sistema, vários fatos importantes devem ser mantidos em mente.

  • A cada ano, os ganhos são creditados a 140 milhões de trabalhadores; metade ganha menos de US $ 18.000 por ano ou US $ 346 por semana. Uma contribuição de 2 a 5 por cento para um fundo de investimento custaria entre US $ 30 e US $ 75 por mês para o ganhador mediano. Para os 30 milhões que ganham menos de $ 5.000, as contribuições mensais variam de $ 8,33 a $ 20,83.
  • Quatro milhões de empregadores têm 10 ou menos empregados.
  • 5,4 milhões de empregadores arquivam seus formulários W-2 em papel, o que significa que não estão usando sistemas computadorizados; cerca de 8 por cento desses formulários falham atualmente nas verificações de consistência, necessitando da revisão de erros. Há bastante tempo sob o Seguro Social para corrigir erros, porque os benefícios não podem ser reivindicados até os 62 anos de idade. Esses erros exigiriam uma correção imediata e mais cara nas contas individuais.

Os planos de privatização que exigem que os empregadores enviem fundos para fiduciários designados pelos empregados imporiam encargos onerosos às pequenas empresas, poucas das quais agora oferecem pensões privadas ou outras formas de economia protegida de impostos para seus empregados. Além disso, os valores que seriam depositados em contas individuais seriam muito menores para dezenas de milhões de trabalhadores do que os limites mínimos de depósito agora impostos pelos fundos mútuos para conter os custos administrativos e de administração de fundos. Mesmo com limites de depósito inicial, que normalmente variam de $ 500 a $ 2.000, a pesquisa mais recente da Lipper Analytical Services relata que as despesas anuais médias de fundos de ações iniciais foram em média 1,253 por cento dos fundos mantidos em depósito em 1997 (esses fundos também cobram um taxa de vendas inicial de até 8% dos fundos investidos). As despesas anuais com fundos sem carga foram em média 1,214% dos fundos mantidos em depósito. Os custos associados às contas muito menores que existiriam nas contas privadas do tipo IRA seriam muito maiores porque muitos custos administrativos são fixos por natureza e reivindicariam uma parcela muito maior dos retornos em contas pequenas do que nas contas maiores que os fundos mútuos agora se mantêm. Para ter certeza, alguns fundos mútuos incorrem em encargos administrativos tão baixos quanto 0,2-0,3 por cento dos fundos em depósito, mas o simples fato é que muitas pessoas sempre optam por colocar seu dinheiro em fundos com custos mais elevados.

Além das despesas anuais, os trabalhadores enfrentariam encargos adicionais quando atingirem a idade de aposentadoria se desejassem adquirir anuidades. O melhor estudo disponível indica que os encargos administrativos para configurar anuidades consomem cerca de 20 por cento do custo de uma anuidade de $ 100.000.

Cerca de metade desse custo administrativo cobre despesas de vendas, custos administrativos, despesas de investimento e lucros da empresa e metade cobre o custo da seleção adversa - o fato de que as pessoas com expectativa de vida acima da média são mais propensas a adquirir anuidades do que as pessoas com expectativas de vida curtas. A primeira metade desses custos são em grande parte inevitáveis ​​se os indivíduos comprarem anuidades de seguradoras privadas. A segunda metade dos custos decorrentes da seleção adversa são inevitáveis, desde que a compra de anuidades seja voluntária.

As Figuras 1 e 2 ilustram o efeito dessas cargas. Na Figura 1, suponho que os custos administrativos anuais sejam em média apenas 0,75%, bem abaixo da média atual dos fundos mútuos. Na Figura 2, presumo que os custos administrativos anuais são iguais aos relatados para o Reino Unido pelo atuário do governo para as acumulações que resultariam de contribuições anuais de 2% de um trabalhador com rendimentos médios cobertos nos Estados Unidos. Os custos de gestão de fundos, juntamente com os custos de conversão de reservas em anuidades, constituem impostos implícitos entre 30% e 50% dos valores economizados. Além disso, um grande esforço de educação pública seria necessário para educar o trabalhador médio sobre as armadilhas, bem como sobre as oportunidades, de contas individuais.

Se os fundos fiduciários da Previdência Social investissem uma parte das reservas em ativos semelhantes, obteriam a mesma taxa de retorno, mas evitariam praticamente todos os custos de gestão de fundos por causa das economias de escala e evitariam quaisquer custos adicionais de conversão de poupança em uma anuidade, porque já paga anuidades. As dificuldades que a abordagem do IRA para a privatização representaria para as pequenas empresas, os custos administrativos paralisantes de lidar com dezenas de milhões de pequenas contas e as dificuldades formidáveis ​​de fazer cumprir o cumprimento de milhões de pequenas empresas, cada uma com poucos funcionários, torna a abordagem do IRA para privatização inviável, perdulária, injusta e indigna de consideração séria.

Planos TSP . Outras abordagens para a privatização evitam muitos desses problemas administrativos, mas sofrem de outras dificuldades sérias. De acordo com os planos de contas individuais modelados no Thrift Saving Plan (planos TSP) dos funcionários federais, os impostos sobre os salários atuais ou aumentados seriam deduzidos pelos empregadores do pagamento dos trabalhadores e transferidos para o Tesouro. O Tesouro destinaria parte dos recursos para a Previdência Social e parte para contas individuais. Os fundos alocados para contas individuais podem ser alocados de acordo com instruções prévias. Ou eles podem ser mantidos em uma conta de investimento geral até vários meses após o final do ano fiscal, quando os dados reais sobre os rendimentos dos trabalhadores e pagamentos de impostos sobre a folha de pagamento são conhecidos com exatidão, ponto em que os trabalhadores podem ter a opção de alocar seu acúmulo para um de um pequeno número de fundos amplamente administrados de forma passiva. Para conter os custos administrativos, o número de transferências teria que ser estritamente limitado e os trabalhadores poderiam ter permissão para alocar fundos somente depois que seus saldos tivessem atingido algum nível estipulado.

Os custos administrativos da abordagem TSP excederiam significativamente os do sistema atual, mas o aumento seria administrável.

a China tem aproximadamente quanto da população mundial?

Todos os custos das contas individuais seriam adicionais aos da Administração da Previdência Social, que continuariam, visto que todos os trabalhadores continuariam a ter direito aos benefícios deste programa. O Thrift Savings Plan custava em média $ 23,50 por pessoa em 1997. Se as contas individuais tivessem o mesmo custo para cada um dos 140 milhões de trabalhadores que ganham a cada ano, os custos administrativos aumentariam $ 3,3 bilhões. Para o ganhador mediano, esse custo é de aproximadamente 6,5 por cento da contribuição de cada ano, se a contribuição para uma conta individual for de 2 por cento dos ganhos. Essa cobrança equivale a uma cobrança de carregamento de 6,5 por cento. Para os 30 milhões de trabalhadores com ganhos de $ 5.000 por ano ou menos, esta cobrança inicial seria de 23,5 por cento de mais dos depósitos de cada ano. No entanto, há muitos motivos para acreditar que os custos administrativos seriam significativamente mais altos em contas individuais no estilo TSP do que no plano TSP. Esses custos adicionais incluem

  • programas de educação, que o Thrift Savings Plan não fornece, mas seriam vitais para a massa de trabalhadores que não estão familiarizados com os atributos de veículos de investimento alternativos (uma minoria de trabalhadores tem IRAs ou planos Keogh com fundos mútuos); esses programas podem custar US $ 50-100 por ano por pessoa, com base em estudos de programas educacionais privados fornecidos pelos empregadores.
  • o fornecimento de informações detalhadas sobre as alternativas de investimento do plano; essa tarefa, agora realizada por agências federais sob o TSP, cairia para empresas privadas ou agências governamentais.
  • responder às perguntas dos segurados por telefone e por correio; O TSP não fornece um número 800 e as agências lidam com perguntas contínuas.
  • corrigir os erros seria mais caro, porque seriam mais frequentes e mais difíceis de verificar, do que no TSP, onde os valores depositados e a alocação entre os fundos são tratados no atacado por meio de comunicação eletrônica por agências federais que são grandes e bastante familiarizadas com o programa; as contas individuais seriam administradas por milhões de empregadores, a maioria dos quais registra retornos em papel sobre os ganhos dos empregados, emprega poucos trabalhadores por empregador e não está familiarizada com o programa.
  • rastrear cônjuges após o divórcio seria mais caro em contas individuais do que no TSP porque a papelada rotineiramente exigida de funcionários federais recém-contratados inclui informações detalhadas sobre os cônjuges que os empregadores privados não coletam rotineiramente. Essas informações seriam necessárias se as contas individuais fossem divididas no momento do divórcio. Se as contas individuais não forem divididas no divórcio, as mulheres correm risco, já que a maioria tem rendimentos muito mais baixos do que seus maridos e ficariam com benefícios significativamente menores.

Para aumentar esses problemas, milhões de trabalhadores mudam de emprego a cada ano ou têm mais de um emprego - 140 milhões de trabalhadores geraram mais de 220 milhões de formulários W-2 no ano mais recente para o qual há dados disponíveis. O monitoramento dos trabalhadores autônomos e dos agricultores é particularmente desagradável.

Peter Diamond, que é a única pessoa que conheço a tentar medir os custos administrativos de um plano de tipo TSP realista, relata que o custo total de administrá-lo seria equivalente a uma taxa de carregamento cobrada sobre investimentos iniciais de aproximadamente 8,8 por cento. Essa cobrança também reduz os benefícios que podem ser pagos em 8,8%. Esses custos e a burocracia resultante são provavelmente pelo menos tão grandes quanto os da atual Administração da Previdência Social. Felizmente, eles são desnecessários pelos motivos apresentados a seguir. Embora grandes no total, eles não seriam incapacitantes na média de todos os trabalhadores. Os retornos totais obtidos sob as contas do tipo TSP seriam marginalmente menores para o aposentado médio do que aqueles sob a Previdência Social se o fundo fiduciário fosse investido em ativos comparáveis.

Enquanto os retornos médios em contas individuais do tipo TSP seriam apenas marginalmente menores do que os retornos médios em Previdência Social com reservas e políticas de investimento semelhantes, os trabalhadores individuais enfrentariam um risco muito maior. A Figura 3, que foi preparada por meu colega Gary Burtless, mostra a variação dos retornos em uma conta individual investida exclusivamente no que equivale a um fundo de índice com ações totais e administrado passivamente. Ele mostra a variação nas taxas de reposição para um trabalhador médio do sexo masculino que entrou na força de trabalho aos 20 anos, trabalha até os 62 anos e converte seu acúmulo em uma anuidade sem incorrer na taxa de cerca de 20% mencionada acima. O primeiro grupo de trabalhadores entra na força de trabalho na simulação de Burtless em 1870, o último em 1954.

A característica mais notável da Figura 3 é a enorme variação nas taxas de substituição em um período de tempo relativamente curto. Os trabalhadores que atingiram a idade de 62 anos em 1976, por exemplo, teriam taxas de reposição aproximadamente 60 por cento menores do que os trabalhadores que atingiram a idade de 62 anos em 1969. Os funcionários eleitos devem se lembrar das enormes pressões a que foram submetidos pelos chamados bebês entalhados após a substituição as taxas caíram alguns por cento em 1977. Eles podem apreciar a tempestade política que resultaria de alguma queda futura das taxas de reposição em porcentagens que o registro histórico indica serem comuns. O sistema previdenciário fundamental dos trabalhadores americanos não deveria estar sujeito a tal incerteza. Se tal incerteza fosse necessária para atingir os retornos mais altos que podem ser obtidos com investimentos em uma carteira diversificada, incluindo títulos privados, valeria a pena arcar. Mas, conforme indicado acima, os retornos médios de contas individuais serão, na verdade, menores - um pouco menores ou muito menores, dependendo dos arranjos administrativos - do que seriam de investir as reservas do Fundo Fiduciário em uma carteira semelhante.

Restaurando o equilíbrio financeiro na seguridade social: um cardápio

A Tabela 1 contém um extenso menu de maneiras de restaurar o equilíbrio na Previdência Social sem alterar fundamentalmente os atributos do sistema atual que são vitais para preservar:

  • a estrutura de pensão de benefício definido que espalha amplamente os riscos inerentes a qualquer sistema de pensão,
  • a vinculação política da assistência social a famílias de baixa renda e grandes famílias com pensões de classe média, e
  • indexação total e automática de benefícios e anuitização automática.

Este menu é mais do que suficiente para fechar o déficit de longo prazo projetado. A maioria dos elementos do menu são familiares. Hoje, vou me concentrar apenas em dois recursos deste menu.

  • Sem usar aumentos de impostos ou mudar a estrutura fundamental do sistema de Previdência Social, é possível fechar totalmente o déficit de longo prazo projetado da Previdência Social.
  • O investimento de reservas de fundos fiduciários em uma carteira diversificada de títulos públicos e privados é um instrumento poderoso para encerrar o déficit de longo prazo projetado. A importância dessa mudança de política depende da disposição do Congresso de tomar medidas para sustentar os superávits atuais da Previdência Social, projetados em mais de US $ 1,5 trilhão na próxima década sob a política atual.

Investimento em fundos fiduciários em uma carteira diversificada

Alguns formuladores de políticas e analistas concluíram que é hora de permitir que a Previdência Social invista em uma carteira diversificada que conteria ativos privados e também títulos garantidos pelo governo. Os administradores de fundos de pensão privados seriam duramente criticados e poderiam até mesmo processá-los por quebra de responsabilidade fiduciária se investissem exclusivamente em títulos do governo federal. A razão é que as ações ordinárias geraram rendimentos muito mais altos do que os títulos, públicos ou privados, por décadas. Embora o valor de uma carteira diversificada que inclui ações ordinárias e títulos privados esteja sujeito a alguma variabilidade, o risco (relativo a uma carteira composta inteiramente por emissões especiais do Tesouro) é amplamente compensado pelos retornos agregados. Para negar a massa de trabalhadores americanos, que têm poucos ativos financeiros além da Previdência Social, o retorno dos investimentos em ações ordinárias é injusto porque significa que eles recebem menos por dólar de poupança previdenciária do que está disponível para aqueles com ativos suficientes para capturá-los retorna. No entanto, as propostas de investir as reservas da Previdência Social em títulos privados têm sido criticadas tanto do ponto de vista econômico quanto político.

tabela 1
Fechando o déficit projetado de longo prazo da previdência social: um menu

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Déficit ou mudança no Déficit
Como porcentagem da folha de pagamento
Proporção de
Déficit de longo prazo fechado
Déficit projetado de longo prazo - Relatório dos curadores de 1998 2,19 n / D
Efeitos da correção do Índice de Preços ao Consumidor -0,45 n / D
Déficit de longo prazo ajustado 1,74 n / D
Mudanças no programa
1. Corte de benefícios através do aumento da idade normal de aposentadoria - elimine o hiato de 12 anos no aumento para 67 anos e idade de índice em que os benefícios não reduzidos são pagos -0,49 28,00
2. Aumente a idade inicial de elegibilidade de 62 para 64 -0,23 13,00
3. Aumente o período médio de 35 para 38 anos -0,25 14,00
4. Investir em ações ordinárias, chegando a 40 por cento das reservas em 2015 -1,20 * 69,00
5. Abrange todos os funcionários estaduais e locais recém-contratados 0,21 12,00
6. Cortar os benefícios dos cônjuges de 50 por cento para 33 por cento dos benefícios dos trabalhadores e aumentar os benefícios dos cônjuges sobreviventes para 75 por cento do benefício combinado do casal +0,15 -14,00
Subtotal -2,23 128,00
Aumentos de impostos
7. Benefícios fiscais da Previdência Social da mesma forma que pensões privadas contributivas -0,36 21,00
8. Aumentar os impostos sobre a folha de pagamento em 0,1 pontos percentuais sobre funcionários e empregadores -0,19 11,00
9. Aumentar a base de ganhos máximos de 2000 a 2010 para cobrir 90 por cento dos ganhos -0,58 34,00
Total - 3,36 193,00

* Estimativa pressupõe inclusão do item 7.

Fonte das estimativas: Departamento de Atuário, Previdência Social .

Preocupações econômicas da administração. A crítica econômica sustenta que investir acréscimos aos fundos fiduciários em títulos privados, em vez de títulos do governo, não teria nenhum efeito direto e imediato sobre a poupança ou investimento da nação ou sobre o estoque de capital ou produção. Os fundos fiduciários teriam retornos mais elevados porque manteriam ativos diferentes de títulos do governo de rendimento relativamente baixo, mas os poupadores privados teriam retornos um pouco mais baixos porque suas carteiras conteriam menos ações ordinárias e mais títulos do governo de baixo rendimento - aqueles que os fundos fiduciários não é mais comprado. Essas mudanças de portfólio causariam alguns efeitos significativos de longo prazo, um aumento na poupança nacional se as reservas do Fundo Fiduciário crescerem pelo retorno adicional de investimentos diversificados. Se levarmos em consideração os movimentos internacionais de capital, os efeitos totais não podem ser previstos de maneira confiável, dadas as previsões contraditórias dos modelos macroeconômicos de economia aberta. Esse comentário é basicamente correto, mas sustentar uma política de limitar os fundos fiduciários a investimentos em ativos de baixo rendimento perpetua uma distorção que é fundamentalmente injusta para a maioria dos trabalhadores com poucos ativos além da Previdência Social.

O investimento de reservas de fundos fiduciários em ações teria um efeito colateral político e econômico importante que surge das regras de contabilidade orçamentária. As compras de ações ordinárias por fundos fiduciários seriam registradas como despesas do governo. Assim, os superávits do Fundo Fiduciário não apareceriam como superávits no orçamento unificado na medida em que fossem investidos em ações ordinárias. Por essa razão, acréscimos às reservas da Previdência Social substituiriam os gastos adicionais ou cortes de impostos em outras partes do orçamento federal - todos os quais reduziriam diretamente a poupança nacional. Se as contas no orçamento estivessem equilibradas, o orçamento unificado também estaria equilibrado se a Previdência Social fosse investida em ativos que não fossem títulos do governo. Investir em ações privadas aumentaria, portanto, a probabilidade de que os excedentes de fluxo de caixa nos fundos fiduciários se traduzissem em poupança nacional adicional.

Preocupações políticas. A principal objeção aos investimentos do Fundo Fiduciário em títulos privados é baseada em uma preocupação política - a possibilidade de que os funcionários do governo possam usar as participações do Fundo Fiduciário para influenciar as decisões de negócios privados. Se essa preocupação tivesse substância, a ideia de permitir que os fundos fiduciários investissem em títulos privados deveria ser rejeitada e enterrada.

Mas essas preocupações não têm fundamento.

  • Para começar, um Congresso que deseja influenciar as empresas privadas tem acesso imediato a instrumentos melhores do que os fundos fiduciários. Pode tributar, regulamentar ou subsidiar empresas privadas a fim de encorajá-las ou forçá-las a aderir ou desistir de políticas específicas. A manipulação dos investimentos do Fundo Fiduciário é extraordinariamente complicada e, de acordo com os procedimentos descritos abaixo, o custo político também seria extraordinário.
  • Em segundo lugar, o governo agora administra bilhões de dólares em investimentos em títulos privados e nenhum problema surgiu. Vários fundos fiduciários do governo, incluindo o Thrift Saving Plan para funcionários públicos e os planos de pensão do Federal Reserve Board e a Tennessee Valley Authority agora investem em títulos privados. Os administradores desses fundos não exerceram nenhum controle sobre as empresas em que investem. Eles perseguiram apenas objetivos financeiros na seleção de carteiras.
  • Um dos principais defensores de permitir que os fundos fiduciários invistam em títulos privados, Francis X. Cavanaugh, é um ex-funcionário do Tesouro no governo Reagan, que argumentou durante anos contra essa política. Então, para suas dores, ele foi colocado no comando do Thrift Savings Plan, a parte do sistema de pensões do governo federal que supervisiona os investimentos dos fundos de pensão em títulos privados. Cavanaugh descobriu que poderia fazer seu trabalho sem interferência política e confessou o erro de sua posição anterior.
  • Embora as economias impostas pelo governo tenham sido administradas sem o menor sinal de dificuldade, proponho novos arranjos institucionais que forneceriam proteções adicionais.

O Conselho de Reserva da Previdência Social

O poder de regular todas as operações financeiras da Previdência Social deve ser transferido para um conselho independente - o Social Security Reserve Board (SSRB) - modelado após o Federal Reserve Board. O Federal Reserve System executa duas tarefas politicamente carregadas - controlar o crescimento da oferta de dinheiro e regular os bancos privados. No entanto, manteve-se politicamente independente por oito décadas. Os governadores do Federal Reserve são nomeados pelo presidente, confirmados pelo Senado, têm mandatos escalonados de quatorze anos e não podem ser destituídos por motivos políticos. Os membros do SSRB devem ser nomeados com proteções semelhantes.

Gerenciando reservas. Para gerenciar as reservas do Fundo Fiduciário, o SSRB teria poderes apenas para selecionar gestores de fundos com base em licitações competitivas. Os administradores de fundos estariam autorizados a fazer investimentos passivos em títulos - títulos ou ações - de empresas escolhidas para representar índices de mercado amplos.

Para assegurar que os gestores de fundos promovam apenas os interesses econômicos dos trabalhadores, os gestores de fundos privados contratados pelo SSRB devem ser obrigados por estatuto a cumprir as responsabilidades fiduciárias impostas aos fundos de pensão privados pela ERISA e outras leis. Ele também deve instruir o SSRB a selecionar um número suficiente de gestores de fundos para que ninguém tenha um portfólio grande o suficiente para ditar as decisões de negócios.

Esse sistema isolaria triplamente a gestão de fundos do controle político das autoridades eleitas. As nomeações de longo prazo e a segurança da posse protegem o SSRB de interferências políticas. A limitação dos investimentos a fundos administrados de forma passiva impediria o SSRB de exercer o poder selecionando ações. A difusão entre gestores de fundos independentes impediria o SSRB de usar o poder de voto para influenciar a gestão da empresa e protegeria os direitos de voto de acionistas privados da diluição. O Congresso e o presidente não teriam um meio eficaz de influenciar as empresas privadas por meio do Fundo Fiduciário, a menos que reformulassem a estrutura do SSRB. Embora nada, exceto uma emenda constitucional, possa impedir o Congresso de revogar uma lei promulgada anteriormente, os custos políticos de fazê-lo seriam enormes.

mercado de títulos durante a recessão de 2008

É importante ter em mente que as contas privadas não são constitucionalmente imunes a interferências políticas. O Congresso tem o poder de alterar as regras tributárias aplicadas às contas privadas e outros países o fizeram. Ou o Congresso poderia estabelecer regras exigindo que qualquer fundo mútuo em que contas de aposentadoria individuais obrigatórias sejam investidas seja verde ou livre de tabaco. Acho que as circunstâncias em que o Congresso interferiria dessa maneira são extraordinariamente improváveis. Mas tais circunstâncias não são menos prováveis ​​do que aquelas em que o Congresso violaria a independência de um Conselho de Reserva da Previdência Social.

Outros poderes do SSRB . Como outra salvaguarda, o Congresso deve exigir que o Conselho de Reserva da Previdência Social (SSRB) avalie as alterações propostas nos benefícios ou impostos da Previdência Social com base em padrões atuariais definidos. O Senado deve adotar uma regra exigindo um voto da maioria para aprovar qualquer mudança na Previdência Social que o SSRB estima que pioraria a posição fiscal do sistema a longo prazo. Embora nenhuma restrição semelhante seja possível na Câmara dos Representantes, porque a maioria dos votos determina as regras sob as quais cada parte da legislação é considerada, um relatório do SSRB que uma medida proposta enfraqueceria a solidez financeira da Previdência Social criaria riscos políticos a ações irresponsáveis ​​que não existem agora.

Em nosso próximo guia para o debate da reforma da Previdência Social, Robert Reischauer e eu também recomendamos que as operações da Previdência Social, que agora estão oficialmente fora do orçamento, sejam retiradas dos principais totais orçamentários informados pelo Escritório de Administração e pelo Congresso Escritório de orçamento. As resoluções orçamentárias promulgadas anualmente para orientar a ação do Congresso devem excluir a Previdência Social dos totais agregados. Mudanças administrativas podem acrescentar substância à separação da Previdência Social de outras operações do governo. O Congresso fez da Administração da Previdência Social (SSA) uma agência independente, separada do Departamento de Saúde e Serviços Humanos, do qual fazia parte, e atribuiu ao Comissário da Previdência Social um mandato fixo de quatro anos. No entanto, três dos cinco curadores da Previdência Social continuam a ser membros do gabinete do presidente. A responsabilidade pela gestão da Previdência Social deve ser atribuída ao Conselho da Reserva da Previdência Social, tornando-a uma instituição verdadeiramente independente com base no Sistema da Reserva Federal.

Essas medidas aumentariam muito a probabilidade de que as reservas acumuladas nos fundos fiduciários não levassem o Congresso a aumentar outros gastos ou cortar outros impostos. Eles também diminuiriam a probabilidade de que o acúmulo de reservas da Previdência Social precipitasse aumentos de benefícios ou corte de impostos sobre a folha de pagamento.

As flutuações do mercado de ações desestabilizariam os fundos fiduciários? Alguns observadores expressaram preocupação com o fato de que as flutuações nos preços das ações poderiam gerar superávits ou déficits do Fundo Fiduciário que exigiriam intervenção do Congresso. Essas preocupações não têm fundamento, por um motivo simples. Quando se está medindo os saldos dos fundos fiduciários setenta e cinco anos no futuro, as receitas da arrecadação de impostos sobre a folha de pagamento superam o valor de qualquer fundo fiduciário plausível, mesmo um muito maior do que as reservas atuais. Suponha que aproximadamente metade do Fundo Fiduciário fosse investido em ações ordinárias e que o Fundo Fiduciário fosse igual a dez vezes os pagamentos de benefícios anuais projetados - o fundo fiduciário atual é quase o dobro dos pagamentos de benefícios anuais projetados. Agora, suponha que os preços das ações caíram 30%. Se as receitas projetadas de longo prazo inicialmente equivalessem a 100 por cento dos benefícios de longo prazo projetados antes do declínio do mercado de ações, as receitas seriam iguais a aproximadamente 97 por cento dos benefícios após o declínio. Os atuários da Previdência Social tradicionalmente declararam a Previdência Social em equilíbrio atuarial próximo quando as receitas projetadas estavam na faixa de 95 a 105% dos gastos projetados. Mesmo com grandes participações no mercado de ações e uma grande queda nos preços das ações, o efeito sobre o saldo do Fundo Fiduciário seria pequeno porque o equilíbrio atuarial de longo prazo depende em grande parte das receitas fiscais projetadas sobre a folha de pagamento e dos gastos com benefícios, não do tamanho dos fundos fiduciários atuais.

Uma nova proposta

De acordo com uma nova proposta desenvolvida por Martin Feldstein, os indivíduos seriam obrigados a alocar uma parte de seu imposto sobre os salários em contas individuais. Os superávits orçamentários unificados projetados cobririam a lacuna. Depois que os superávits projetados terminarem, os fundos dedicados a essas contas provavelmente causarão déficits maiores. A atual fórmula de benefícios da Previdência Social permaneceria em vigor. Para cada dólar retirado de contas privadas, os benefícios de aposentadoria da Previdência Social seriam reduzidos em 75 centavos. Se os saques de contas individuais fossem grandes o suficiente, os aposentados acabariam com um benefício igual a 125% do prometido pela Previdência Social.

Acredito que qualquer plano de pensão vinculado a superávits projetados unificados (ou dentro do orçamento) é precipitado e mal considerado por duas razões importantes. Em primeiro lugar, o governo federal tem responsabilidades para com os contribuintes, além de fornecer pensões de aposentadoria. É provável que nas próximas décadas - e muito possivelmente nos próximos um ou dois anos - o Congresso e o presidente concordem que os impostos devem ser cortados ou que alguns gastos públicos - como os de defesa, educação ou apoio à pesquisa - deve ser aumentado. Comprometer-se agora a usar toda a flexibilidade fiscal emergente para um único propósito, mesmo um tão importante como garantir a segurança financeira dos idosos, dificultaria a tomada de decisões públicas desnecessária e imprudente.

Em segundo lugar, as projeções orçamentárias variam muito, conforme mostrado na Figura 4, que foi compilada por meu colega Robert Reischauer. Vincular a política previdenciária às projeções orçamentárias, portanto, cria um dilema terrível. Recentemente, em março de 1995, o Escritório de Orçamento do Congresso previu um déficit orçamentário unificado no ano de 2005 ou mais de US $ 450 bilhões, com déficits maiores além. Dois anos e meio depois - antes da promulgação da Lei de Reconciliação do Orçamento de 1997 - o CBO cortou o déficit projetado em 2005 de bem menos de US $ 100 bilhões, uma oscilação em sua previsão de quase US $ 400 bilhões na ausência de qualquer legislação importante. A projeção mais recente deles prevê um superávit orçamentário em 2005 de US $ 170 bilhões, aumentando para US $ 251 bilhões em 2008.

Dada a nossa incapacidade de prever o orçamento com precisão, a proposta de dedicar os superávits projetados ao financiamento das pensões cria duas escolhas erradas. Uma vez que as pensões devem ser confiáveis, podemos decidir dedicar montantes fixos a contas individuais. Nesse caso, corremos o risco de agravar os déficits orçamentários quando nossa sorte mudar ou a política fiscal for menos prudente do que tem sido ultimamente, uma possibilidade que deveria ser muito vívida para todos que viveram - ou serviram - os primeiros anos do governo Reagan . Ou podemos alocar para o suporte das contas individuais apenas os superávits que realmente se materializam, mantendo assim as contribuições para a pensão reféns de recessões, cortes de impostos desejados ou da necessidade de aumentar os gastos do governo.

Por razões semelhantes, comprometer-se agora com grandes cortes de impostos, como o pacote de US $ 1 trilhão para dez anos mencionado pelo presidente da Câmara dos Deputados, seria uma loucura fiscal. Mais de 100% dos superávits orçamentários unificados na próxima década ocorrem devido ao acúmulo de reservas na Previdência Social. O orçamento para o restante das operações do governo terá um déficit cumulativo de US $ 10 bilhões nos anos de 1998 a 2008, de acordo com a previsão mais recente do Escritório de Orçamento do Congresso. Não há espaço para cortes de impostos, a menos que o Congresso queira usar as reservas da Previdência Social destinadas a ajudar a construir a poupança e o investimento nacional em antecipação ao aumento dos custos das pensões para financiar o consumo atual que os cortes de impostos tornariam possível.

Como todos vocês, estou muito feliz que o futuro pareça mais róseo do que há pouco mais de três anos. Você e o presidente Clinton merecem muito crédito pelas mudanças de política que contribuíram para essa reviravolta. Mas a maior parte do progresso mostrado na Figura 4 não surgiu de mudanças de política de crescimento econômico imprevisto e dos cortes resultantes nos gastos e aumento da arrecadação de impostos que mais crescimento produz. Fomos abençoados com boa sorte e devemos ser gratos por isso. Mas, vamos encarar, não somos muito bons em prever o orçamento. Seria irresponsável construir uma política previdenciária ou tributária e a esperança de mais boa sorte.

Conclusão

A Previdência Social enfrenta um déficit projetado de longo prazo. É desejável uma ação antecipada para fechar esse déficit. Desviar qualquer parte dos impostos sobre os salários para contas individuais é indesejável porque exigiria cortes maiores nos benefícios da Previdência Social do que o necessário para restaurar o equilíbrio financeiro projetado. Os rendimentos das contas privadas para os aposentados seriam menores do que se os impostos sobre a folha de pagamento fossem usados ​​para continuar a aumentar as reservas da Previdência Social. Além disso, as contas individuais de contribuição definida oferecem benefícios que são inerentemente mais arriscados do que os da Previdência Social. Não é difícil formular um programa para fechar o déficit projetado da Previdência Social que deixe as características essenciais do programa atual intactas.