Segurança Social Smörgåsbord? Lições das contas individuais de pensão da Suécia

O presidente Bush propôs adicionar contas pessoais opcionais como um dos elementos centrais de uma grande proposta de reforma da Previdência Social. Embora muitos detalhes ainda precisam ser acertados, a proposta permitiria que os indivíduos que optassem por isso desviassem parte do dinheiro que pagam atualmente em impostos da Previdência Social para contas individuais de investimento. Os indivíduos teriam a opção de escolher os administradores de fundos, e o retorno que eles ganham com essas contas determinaria parcialmente o benefício da Previdência Social que receberão ao se aposentar.

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As contas individuais representam uma série de questões importantes e complexas de design e implementação, incluindo como reduzir o custo de administração de contas para que não corroam o valor das pensões que os indivíduos recebem quando se aposentam, quantas e quais tipos de opções de fundos devem ser oferecidos e como envolver os trabalhadores na escolha dos fundos.

No final da década de 1990, a Suécia adicionou um nível de contas individuais obrigatórias ao seu sistema de previdência pública. Este resumo de política examina a experiência sueca e as lições que ela sugere para os Estados Unidos sobre os desafios de projeto e implementação de contas individuais.



RESUMO DA POLÍTICA # 140

Novo sistema de pensões da Suécia

A Suécia tem um dos sistemas públicos de previdência mais antigos e abrangentes do mundo. Mas, na década de 1980, vários problemas com o sistema estavam se tornando evidentes, incluindo déficits de financiamento atuais e um déficit de financiamento projetado muito grande à medida que a população da Suécia, que está entre as mais velhas do mundo, continuava envelhecendo.

Entre 1991 e 1998, a Suécia adotou um novo sistema de pensões baseado em três elementos fundamentais. Uma nova pensão de renda se destina a vincular os benefícios da pensão mais estreitamente às contribuições feitas ao longo de todo o curso da vida profissional de um indivíduo, enquanto reduz o custo geral do sistema; é financiado inteiramente por um imposto sobre a folha de pagamento de 16%. Uma pensão garantida fornece suporte de renda mínimo para trabalhadores com baixos rendimentos vitalícios. É inteiramente financiado pelas receitas do governo geral e é testado em relação a outras receitas de pensões públicas.

O terceiro elemento é uma pensão premium financiada por um imposto sobre a folha de pagamento de 2,5%. Esses fundos são colocados em uma conta individual de investimento. Os indivíduos têm uma ampla variedade de opções de fundos. Para reduzir os custos administrativos e os encargos administrativos dos empregadores, a cobrança das contribuições de previdência e as opções de fundos são administradas centralmente por uma nova agência governamental, a Autoridade de Previdência Premium (Premiepensionsmyndigheten, ou PPM). Os depósitos nos fundos de pensão são feitos apenas uma vez por ano, depois que os registros salariais completos de um ano civil estiverem disponíveis nas autoridades fiscais estaduais. Os funcionários escolhem até cinco fundos de uma lista de fundos aprovada pelo PPM. Os suecos podem alterar suas alocações de fundos quantas vezes quiserem sem cobrar, mas o sistema não foi projetado para facilitar o day trading - a troca de fundos geralmente leva vários dias.

Os planejadores do novo sistema de pensão reconheceram que muitos trabalhadores podem não fazer uma escolha de fundo de pensão ativo. Eles criaram o Sétimo Fundo de Pensão Nacional Sueco para oferecer um fundo padrão, chamado Fundo de Poupança de Prêmio, para aqueles que não escolherem um fundo ou simplesmente preferirem que o governo invista por eles. Como os partidos não social-democratas da Suécia queriam limitar o papel do Estado no sistema de Pensão Premium, regras especiais foram impostas ao fundo de inadimplência:

  • Os indivíduos não podem optar ativamente pelo fundo padrão - eles só podem entrar se não fizerem uma escolha ativa do fundo;
  • O fundo padrão não pode ser comercializado para clientes em potencial;
  • Indivíduos que optam por sair do fundo padrão estão proibindo de optar por voltar ao fundo;
  • O fundo não exerce a sua função de acionista quando as empresas colocam à votação questões como a reeleição do conselho de administração.

Administração e custos do sistema

O PPM é administrado por apenas 200 funcionários. Os custos também são mantidos baixos por meio da automação, da negociação em massa de trocas de fundos e da transferência anual de fundos para as contas.

Em 2004, os titulares de contas de pensão premium pagaram 0,27 por cento - que foi automaticamente deduzido de suas contas - para cobrir os custos de administração do PPM, e a meta do PPM é reduzir essa taxa para 0,1 por cento em quinze anos. Os titulares de contas também pagam uma taxa anual aos gestores de fundos, embora as empresas de gestão de fundos devam concordar em pagar um desconto ao PPM de suas taxas usuais. Em 2002, os gestores de fundos individuais cobraram uma média de 0,44% em 2002, mas os encargos devem cair à medida que o sistema amadurece.

A Suécia escolheu deliberadamente uma política que permitiria uma ampla gama de opções de fundos. Na primeira rodada de escolha de fundos no outono de 2000, os indivíduos tiveram que escolher entre uma impressionante variedade de 465 fundos. Em 2004, havia 664 fundos. As opções incluem uma ampla gama de fundos de ações suecos, fundos de ações regionais e globais, fundos de ações de países (por exemplo, Japão, Reino Unido), fundos focados em setores específicos, como tecnologia e comunicações e produtos farmacêuticos, fundos mistos que combinam ações e títulos que rendem juros , fundos de geração que oferecem diferentes combinações de ações e títulos que rendem juros, dependendo dos anos de aposentadoria, e fundos concentrados em títulos que rendem juros. Dentro dessas categorias, os fundos oferecem uma variedade de recursos especiais, como gestão ativa versus gestão baseada em índices, critérios éticos de investimento e estratégias de crescimento mais ou menos agressivas.

Dada a impressionante variedade de opções potenciais que os contribuintes enfrentam, a Autoridade de Pensão Premium da Suécia tenta disponibilizar pelo menos informações mínimas sobre as opções de fundos para contribuintes potenciais. Em cada rodada, ele publicou e enviou aos novos participantes do sistema um livreto muito detalhado sobre como fazer escolhas de fundos, bem como um catálogo de fundos listando todos os fundos (divididos em categorias e subcategorias), uma breve descrição de cada um fundo, seu capital total, encargos de gestão de fundos, retornos para cada um dos últimos cinco anos, bem como um retorno total de cinco anos (quando aplicável) e uma medida do risco do fundo.

Escolha e não escolha

Na rodada inicial de escolha de fundos em 2000, cerca de dois terços dos elegíveis para escolher fundos o fizeram. Esse nível bastante alto de participação pode ser atribuído em parte ao fato de que as quantias de dinheiro eram relativamente grandes, uma vez que quatro anos de contribuições acumuladas (para 1995-1998) deveriam ser colocadas. Além disso, uma campanha significativa na mídia foi montada não apenas pelo PPM, mas também por muitas empresas de fundos, calculando que, uma vez que os indivíduos fizessem suas escolhas, provavelmente continuariam com elas.

Um estudo recente de Stefan Engström, da Stockholm School of Economics, e de Anna Westerberg, do National Social Insurance Board, mostra que aqueles que tinham experiência anterior em mercados financeiros e eram casados ​​tinham uma probabilidade substancialmente maior de fazer uma escolha ativa na rodada inicial de 2000. Educação avançada, renda mais alta e gênero feminino também tornaram os indivíduos mais propensos a fazer uma escolha ativa, embora menos do que o primeiro conjunto de fatores. A proximidade da aposentadoria (idade 58-62) e o fato de ter nascido em um país não nórdico diminuíram substancialmente as chances de escolha ativa - esta última provavelmente relacionada ao fato de que muitos materiais PPM estavam disponíveis apenas em sueco.

A escolha do fundo caiu drasticamente nas cinco rodadas seguintes, realizadas para ingressantes recentes no mercado de trabalho: menos de 10% dos elegíveis em cada uma das últimas três rodadas (2003-2005) escolheram um fundo. Houve vários motivos para a queda na escolha. Os participantes das rodadas posteriores eram, em sua maioria, trabalhadores mais jovens, que tinham muito tempo até a aposentadoria e baixos rendimentos, o que limitava a percepção da importância da escolha do fundo. Os novos participantes após a primeira rodada também enfrentaram uma gama crescente de opções de fundos.

Esses fatores, isoladamente ou em conjunto, são implausíveis como explicações suficientes para a queda dramática na escolha ativa, entretanto, uma vez que a maioria dos jovens trabalhadores fez uma escolha ativa na rodada inicial de 2000 e o número de opções de fundos já era grande naquele ano.

Vários outros fatores quase certamente tiveram um impacto maior na queda na escolha ativa. Um foi a ausência de um efeito de contágio presente na rodada inicial de escolha do fundo, que envolveu a grande maioria dos adultos na sociedade sueca com menos de 65 anos, e foi amplamente discutido entre familiares e amigos. Além disso, enquanto o PPM montou campanhas de divulgação substanciais nas rodadas iniciais e tentou aumentar a acessibilidade à Internet para fazer escolhas, as empresas de fundos, reconhecendo as pequenas quantias em jogo e o campo muito amplo de fundos disponíveis, não montaram campanhas substanciais em rodadas posteriores. A mídia também prestou muito menos atenção à escolha dos fundos de pensão nas rodadas realizadas após 2000.

A ampla publicidade dada aos retornos negativos experimentados pela maioria dos poupadores da Premium Pension - especialmente aqueles em muitas das escolhas de fundos mais populares - pode ter diluído o entusiasmo para fazer uma escolha ativa. A primeira rodada de escolha de PPM ocorreu perto do pico da corrida nos mercados de ações globais. Rodadas posteriores ocorreram em um cenário de perdas para a maioria dos titulares de contas PPM.

Um último fator que pode ter contribuído para o declínio na escolha ativa é a disponibilidade do Fundo de Poupança Premium como padrão. Foi amplamente percebido, pelo menos inicialmente, como uma alternativa segura e de baixo custo aos fundos administrados de forma privada. Além disso, o fundo de inadimplência superou a média ponderada de fundos ativamente aplicados nos últimos anos, o que pode ter aumentado ainda mais a atração pela falta de escolha.

Padrões de escolha e risco

Dado o fraco desempenho dos fundos de ações nos primeiros dois anos do sistema sueco de contas individuais, não deve ser surpresa que tenha havido uma mudança no valor de ações entre os escolhidos ativos na rodada de 2003. No entanto, essa tendência entre os usuários ativos foi esmagada em seus efeitos pela mudança da escolha ativa para o investimento passivo no fundo de inadimplência com ações pesadas, que essencialmente funciona como um fundo de ações global.

Uma pequena minoria de selecionadores ativos parece estar superconcentrada em fundos de alto risco com altos retornos recentes, apesar do alto risco geralmente associado a esses investimentos. Por exemplo, o fundo mais comumente escolhido no geral na rodada inicial foi o Roburs Aktiefond Contura de alta tecnologia, que teve um retorno de 534,2 por cento nos últimos cinco anos (após encargos de fundos), de acordo com o catálogo de 2000 do PPM. Mas o fundo Roburs Contura perdeu 32 por cento de seu valor em 2001. Na rodada de 2004, os dois fundos mais frequentemente escolhidos foram fundos de ações russos, refletindo retornos muito altos relatados para aqueles fundos relatados no catálogo de fundos do PPM.

Um risco potencial que parece não ter se materializado, no entanto, é a negociação excessiva dos correntistas que tentam obter ganhos por meio do market timing ou que entram em pânico em resposta às flutuações de curto prazo do mercado. Menos de 6 por cento de todos os poupadores de pensão premium fizeram até mesmo uma única troca de fundo em 2004. Além disso, apenas um pouco mais de 600 correntistas de mais de 5,3 milhões eram negociantes muito frequentes (mais de vinte trocas de fundos durante o ano), enquanto dois - terços daqueles que trocaram de fundos o fizeram apenas uma vez.

O Fundo Padrão

O Fundo de Poupança de Prêmio disse que as pessoas que não têm um administrador de fundos, por qualquer motivo, devem receber a mesma pensão que as outras - esse é o nosso objetivo. Mas o que esse objetivo significa na prática? Um fundo de inadimplência deve minimizar o risco, buscar crescimento ou simplesmente manter baixos os custos administrativos?

O Sétimo Fundo AP claramente deu alta prioridade a manter baixos os encargos de gestão de fundos. Em 2004, seus encargos após os descontos para a Autoridade de Pensão Premium foram de 0,15% dos fundos investidos, em comparação com uma média de 0,60% para fundos de ações no sistema de pensão premium. Os custos administrativos permanecem baixos - o fundo tem apenas treze funcionários e contrata a maioria das funções de gestão de fundos para empresas de gestão de fundos suecas e estrangeiras, e há uma forte dependência de fundos de índice.

A experiência do Sétimo Fundo AP também mostra, no entanto, que é provável que haja tensão em qualquer fundo de inadimplência entre o objetivo de segurança do fundo e retornos elevados. Alcançar altos retornos no longo prazo exige uma grande ponderação para investimentos de capital de maior rendimento. O Seventh AP Fund enfatizou fortemente o objetivo de maiores retornos de longo prazo, com uma carteira alvo atual de 10 por cento em títulos indexados à inflação, 17 por cento em ações suecas, 65 por cento em ações estrangeiras, 4 por cento em fundos privados de ações, e 4% em fundos de hedge. No curto prazo, essa estratégia gerou alta volatilidade nos valores das contas e perdas para quem entrou nas primeiras rodadas.

A experiência sueca com a pensão premium também sugere que um fundo de inadimplência pode se envolver em debates sobre práticas de investimento doméstico, ético e ambiental. De fato, o Seventh AP Fund assumiu uma posição ainda mais agressiva nessas questões do que os outros fundos de pensão estaduais, em parte porque não tem permissão para votar suas ações. Em vez disso, decidiu desinvestir em empresas que foram consideradas culpadas por tribunais imparciais de violar convenções internacionais às quais a Suécia havia aderido, incluindo convenções sobre direitos humanos, trabalho, meio ambiente, suborno e corrupção. Em 2004, trinta e oito empresas estavam na lista de exclusão de investimentos durante todo ou parte do ano.

Lições para os Estados Unidos

Se os legisladores dos EUA avançarem com a proposta do presidente Bush de estabelecer um sistema de contas individuais, a experiência sueca oferece várias lições sobre implementação e design.

Administração Centralizada

O modelo sueco de administração centralizada minimiza a carga burocrática adicional para os empregadores, facilita uma ampla escolha de fundos e permite que o governo negocie taxas de administração reduzidas pelos provedores de fundos. Mas um sistema de administração centralizado tem problemas. Os titulares de contas de pensão individuais têm uma longa espera antes de suas contas serem creditadas para contribuições. E a decisão da Suécia de repassar os custos iniciais do sistema centralizado

O governo dos EUA deve criar uma nova agência para administrar contas individuais? Dado o nível relativamente limitado de atividade de mudança de fundos na Suécia, bem como a necessidade de integração próxima das funções de gerenciamento de contas e relatórios com as funções desempenhadas pela Administração da Previdência Social (SSA) nos Estados Unidos, pode fazer mais sentido manter a gestão de contas individuais no SSA. Mas esta abordagem pode levar à pressão sobre os escritórios locais da SSA para fornecer serviços que não estão configurados para fornecer (por exemplo, ajudar as pessoas a fazer alterações de fundos em um momento de pânico financeiro), bem como serviços que seriam inadequados para eles fornecerem em absoluto (por exemplo, aconselhamento sobre a escolha de fundos individuais).

Se a gestão de contas fosse mantida dentro da SSA, o governo dos EUA teria de transmitir ao público uma mensagem clara de que os serviços de troca de fundos só estavam disponíveis por meio de outros mecanismos e que nenhum conselho sobre a escolha de fundos individuais poderia ser fornecido pela SSA. Isso exigiria uma grande - e contínua - campanha de informação pública. Mas alguns mal-entendidos são quase inevitáveis ​​e podem ser prejudiciais à imagem e ao moral da agência.

A experiência sueca também sugere que leva muito tempo para colocar uma nova organização administrativa central em funcionamento. Os requisitos de tecnologia da informação para tal sistema são especialmente assustadores. Na verdade, o esquema da Suécia teve que ser adiado para garantir que a tecnologia funcionasse, e o PPM acabou tendo que pagar mais de $ 25 milhões de dólares por um sistema de computador que nunca usou depois de cancelar um contrato com o fornecedor do sistema. Tentar implantar um sistema de conta individual muito rapidamente pode causar sérios problemas de implementação e minar a confiança do público no sistema.

Barreiras de entrada para provedores de fundos

A experiência sueca sugere que o número de opções de fundos em um sistema de conta individual pode ser muito alto - e crescer com o tempo - a menos que existam barreiras de entrada significativas. O grande número de opções no sistema sueco quase certamente desencoraja a escolha ativa por parte de concorrentes potenciais opressores. Uma opção melhor para os Estados Unidos é oferecer uma gama muito menor de fundos genéricos - talvez cinco a vinte - que oferecem aos investidores uma gama de opções: ações versus investimentos de retorno fixo, por exemplo, ou exposição doméstica versus internacional. Mas ter uma autoridade previdenciária do governo escolhendo gestores de fundos levanta questões difíceis para o órgão que faz a seleção, uma vez que as taxas geradas para provedores de fundos provavelmente serão muito altas. O Thrift Savings Plan do governo federal administrou essas questões com pouca controvérsia, mas os riscos em um esquema de contas individuais para toda a sociedade seriam muito maiores.

Limitando o risco

A experiência sueca também sugere que algumas restrições ao conteúdo das opções de fundos devem ser impostas em um sistema de contas individuais. Os dez fundos de pior desempenho no primeiro ano da pensão premium sueca - todos fundos de ações com foco em tecnologia - perderam uma média impressionante de 76,6% de seu valor. Embora a maioria dos investidores provavelmente não tenha aplicado todo o seu dinheiro nesses fundos, não havia restrições legais para fazê-lo. Limitações devem ser impostas a fundos específicos do setor, bem como a fundos específicos de país e região.

Envolvendo Trabalhadores na Escolha de Fundos

A experiência sueca com relatos individuais destaca as dificuldades em envolver os jovens trabalhadores na escolha de um fundo, especialmente após uma primeira rodada de escolha, quando a atenção da mídia é grande e praticamente toda a força de trabalho está fazendo uma escolha simultaneamente. É provável que esses problemas sejam especialmente graves para trabalhadores fluentes em inglês. O governo precisaria fornecer materiais multilíngues para impulsionar a escolha de fundos entre esse grupo.

Um Fundo Padrão

A experiência sueca sugere claramente a importância de um fundo de inadimplência para os não-bolsistas se os Estados Unidos adotarem um sistema de contas individuais universais em vez de opcionais. Nos Estados Unidos, estabelecer uma nova entidade de gestão afiliada ao governo para o fundo de inadimplência seria caro e politicamente controverso. Contratar a gestão de um fundo de inadimplência para várias firmas de gestão de fundos diferentes por meio de licitações provavelmente geraria menos oposição.

Tão importante quanto quem administra o fundo de inadimplência é a questão de como a opção de inadimplência é projetada. A experiência do Fundo de Poupança Premium do Sétimo Pensão Sueco mostra que existem compensações muito reais entre o crescimento a longo prazo e a proteção do capital de investimento para aqueles que, por qualquer motivo, se abstêm de fazer uma escolha de fundo. Não há uma resposta correta óbvia para a compensação de crescimento versus segurança, mas provavelmente é melhor oferecer padrões diferentes para trabalhadores mais jovens e mais velhos e mover progressivamente os fundos dos trabalhadores mais velhos que se abstêm para investimentos mais seguros.

Se um fundo de inadimplência operado pelo governo fosse estabelecido como parte de um nível de conta individual nos Estados Unidos, a experiência sueca também sugere que ele não estaria livre de controvérsias sobre critérios ambientais, éticos e de investimento doméstico. Claro, tais critérios não seriam necessariamente adotados em um sistema político que é muito mais conservador do que o da Suécia - ou pode haver pressões para um conjunto diferente de critérios.

Por exemplo, os fundos de ações deveriam excluir empresas que fabricam produtos de tabaco, armas de fogo ou bebidas alcoólicas? Empresas que empregam ou contratam fornecedores que usam mão de obra exploradora? Empresas que investem em países com regimes extraordinariamente repressivos? A experiência do fundo de inadimplência sueco mostra que empresas individuais podem ser excluídas com pouco ou nenhum aumento nos custos de gestão de fundos - o que poderia tornar mais difícil evitar batalhas políticas sobre se fazer isso e quais critérios usar para tomar essas decisões.

Conclusão

A experiência sueca com um sistema de contas individuais de poupança para aposentadoria administradas centralmente sugere que tal sistema pode fornecer grandes oportunidades para economizar em custos administrativos sem restringir a escolha de fundos. Mas também sugere que permitir a entrada aberta de gestores de fundos pode sobrecarregar os participantes e fazer com que mais participantes optem pelo fundo padrão onde um é oferecido. Permitir a escolha ativa de gestores de fundos não levará automaticamente a uma escolha ativa, especialmente entre os novos ingressantes no mercado de trabalho e imigrantes. Além disso, aqueles que escolhem nem sempre escolherão sabiamente. E como os fundos daqueles que não fazem uma escolha ativa devem ser investidos está longe de ser evidente. No projeto de sistemas de contas individuais, como na maioria dos outros setores de políticas, o diabo está nos detalhes, e esses detalhes requerem pelo menos tanta atenção dos formuladores de políticas quanto a decisão de estabelecer ou não um sistema de contas individuais.