Um superávit, se pudermos mantê-lo: como o superávit do orçamento federal aconteceu

É a economia, estúpido. O grito de guerra da campanha presidencial de Bill Clinton em 1992 foi reciclado para explicar como um déficit orçamentário de $ 290 bilhões foi transformado em um superávit de $ 100 bilhões que deverá quadruplicar na próxima década. Eu diria, entretanto, que a mão de Washington teve tanto a ver com a liquidação do déficit quanto a mão invisível da economia. As políticas são importantes. Decisões erradas na década de 1980 condenaram a nação a uma década de altos déficits; os que estavam certos na década de 1990 o livraram de erros orçamentários do passado.

A liquidação do déficit é uma das supremas realizações orçamentárias da história americana. Em 1993, o Escritório de Administração e Orçamento projetou que o déficit fiscal de 1998 seria de US $ 339 bilhões; o Escritório de Orçamento do Congresso projetou US $ 357 bilhões. Esse não foi o único ano em que os especialistas em orçamento erraram o alvo. Tanto em suas projeções quinquenais quanto em suas estimativas orçamentárias anuais, o OMB e o CBO superestimaram persistentemente o déficit. Em 1993, o CBO projetou que as políticas então em vigor produziriam déficits cumulativos de US $ 1,5 trilhão nos próximos cinco anos. Os déficits reais totalizaram menos de um terço disso.

Uma análise do desempenho econômico, das políticas de gastos e das tendências de receita durante as décadas de 1980 e 1990 deixa claro como o orçamento federal estava equilibrado. Se ele ainda estará equilibrado daqui a uma década, quando a primeira onda de baby boomers atingir a aposentadoria, é muito menos certo.



O boom econômico

Todo orçamento é refém da economia. O Congresso e o presidente não conseguem equilibrar o orçamento quando a produção nacional está em declínio e o desemprego em alta. As receitas orçamentárias são altamente sensíveis às mudanças nas condições econômicas, gastando menos, mas mesmo uma pequena queda no desempenho econômico pode afetar o orçamento de uma forma significativa. O CBO estimou que se a taxa de crescimento real anual durante a próxima década fosse apenas 0,1 ponto percentual menor do que o assumido, o superávit orçamentário fiscal de 2010 seria $ 40 bilhões abaixo das projeções atuais.

Quando o déficit atingiu o pico em 1992, os Estados Unidos estavam saindo de uma breve recessão. Quando o orçamento foi equilibrado em 1998, a economia estava completando o sétimo ano consecutivo de crescimento, durante o qual 13 milhões de empregos foram adicionados e a inflação média era inferior a 3%. O orçamento foi o beneficiário do sucesso econômico. As receitas aumentaram à medida que os lucros corporativos e as rendas pessoais aumentaram; os gastos caíram com o declínio das listas de bem-estar, a crise no setor bancário foi resolvida e a inflação no setor de saúde moderada.

Mas os bons tempos econômicos por si só não são responsáveis ​​pela recuperação inesperada do orçamento. Medidos em termos de taxas de crescimento, os oito anos consecutivos de expansão durante a década de 1980 (do final da recessão da era Reagan em 1982 ao início da recessão da era Bush em 1990) superou o boom da década de 1990 (ver tabela 1 ) As duas expansões foram estruturadas de forma diferente, o que pode explicar em parte seus diferentes impactos na receita. Durante a expansão da década de 1980, que se seguiu a uma década de estagflação, o crescimento começou em alta taxa e diminuiu gradualmente. A expansão da década de 1990, que se seguiu a um longo período de crescimento que foi brevemente interrompido pela recessão de 1990-1991, começou com um baixo crescimento que se acelerou conforme a expansão continuava.

Políticas de Gastos

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Embora uma economia cooperativa tornasse o superávit orçamentário possível, o superávit não teria se materializado se a política orçamentária da década de 1990 tivesse repetido os erros da década de 1980. As diferenças entre as trajetórias de receita e gasto percorridas durante as duas décadas levaram a resultados orçamentários bastante diferentes.

No lado dos gastos do livro-razão, as principais diferenças estavam nas regras de execução do orçamento, gastos com defesa, dotações discricionárias e direitos.

Durante a década de 1980, Washington fez uma postura contra os déficits com gestos inúteis que refletiam a incapacidade de um presidente republicano e do Congresso democrata de chegar a um acordo sobre medidas orçamentárias duras. A lei Gramm-Rudman-Hollings (GRH) de 1985 prometia cortes anuais no déficit e um orçamento equilibrado em seis anos. Embora a lei ameaçasse o cancelamento automático dos recursos orçamentários se o déficit projetado ultrapassasse a meta, o déficit real estava acima do limite legal a cada ano. Com procedimentos de sequestro desajeitados e impraticáveis, GRH induziu o Congresso e o presidente a mentir sobre o déficit, substituindo cortes ilusórios por cortes reais e fingindo que o quadro orçamentário era melhor do que realmente era.

Em 1990, com o déficit projetado saindo de controle, os ramos em conflito substituíram o GRH pela Lei de Execução do Orçamento (BEA), uma lei que se concentra na receita e nos gastos, e não no tamanho do déficit. Quase uma década depois, o BEA continua em vigor e, embora nem sempre tenha sido aplicado com rigor, ajudou a melhorar a condição orçamentária. Ele tem duas regras principais - um limite nas dotações anuais e uma exigência de que qualquer receita ou legislação de gastos que aumentaria o déficit (ou diminuísse o superávit) seja compensada. Em nítido contraste com o GRH, ele não regula mudanças no orçamento causadas por flutuações nas condições econômicas ou no custo dos programas de direitos existentes. Ele controla apenas as partes do orçamento que o presidente e o Congresso influenciam diretamente - e, portanto, responsabiliza os políticos apenas pelas coisas que controlam.

O Congresso e o presidente têm uma relação orçamentária complicada sob o BEA. Às vezes, um ramo dissuadiu o outro de violar as regras; em outras ocasiões, ambos conspiraram para fugir das regras designando gastos de rotina como emergências, manipulando as datas de vigência da legislação tributária para ocultar todo o impacto orçamentário e usando uma variedade espantosa de truques contábeis. O BEA elevou a pontuação (medindo o impacto orçamentário da legislação) a uma arte política valiosa, mas também diminuiu a capacidade dos políticos em busca de voto de cortar impostos ou aumentar os gastos. Tal como acontece com outras regras orçamentárias, sua eficácia enfraqueceu com o tempo, à medida que os requerentes de dinheiro federal criaram meios de enganar o processo ou desativar seus controles. Superávits pesados ​​também enfraqueceram a BEA. Os controladores de orçamento não podem aplicar as regras com o mesmo zelo quando o dinheiro é abundante e quando os recursos são escassos.

Despesas discricionárias

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É difícil separar o impacto do BEA das condições sob as quais operou. Se não houvesse limites discricionários, os gastos com defesa ainda teriam sido controlados por mudanças nos assuntos mundiais, pressões sobre os gastos internos e déficits excessivos.

A década de 1980 começou com um forte aumento nos gastos com defesa; década de 1990, com o colapso do império soviético e o fim da Guerra Fria. Os gastos com defesa, que começaram a se estabilizar durante a segunda metade da década de 1980, continuaram caindo durante a maior parte da década. Ajustados pela inflação, os gastos com defesa foram quase US $ 100 bilhões menos em 1998 do que na década anterior. Se a Guerra Fria ainda estivesse em alta, provavelmente não haveria excedente.

Como após as guerras anteriores, algumas economias de defesa foram realocadas para programas domésticos. Como as regras de aplicação do orçamento criaram uma barreira entre as apropriações discricionárias e os gastos diretos, as apropriações domésticas colheram a maior parte das economias. Esses programas, que caíram mais de 15% durante a década de 1980, cresceram mais de 25% na década seguinte. Na verdade, o gasto doméstico discricionário real é muito maior hoje do que era quando Ronald Reagan lançou sua campanha para reverter os programas sociais. Como proporção do produto interno bruto, entretanto, os gastos domésticos discricionários caíram - de 4,5% em 1981 para 3,2% em 1999.

Durante a década de 1990, o presidente e o Congresso exploraram os limites de gastos do BEA para demonstrar seu compromisso em controlar o orçamento e reduzir o tamanho do governo, gastando um pouco mais do que as regras do BEA pretendiam. Liderados por Clinton, os democratas saíram na frente nesta disputa; eles receberam crédito por prudência fiscal enquanto garantiam mais dinheiro para programas populares. Superados, os republicanos do Congresso aprovaram com relutância os aumentos, às vezes depois de receber bilhões a mais para a defesa. Mas o crescimento marginal nas dotações discricionárias era pequeno demais para inviabilizar a marcha para um orçamento equilibrado.

Gastos Diretos

O crescimento dos gastos em direitos foi contido durante a década de 1990 pela regra de repartição do BEA, que exigia que aumentos legislados nesses programas fossem compensados ​​por cortes em outros gastos diretos ou por aumentos de receita. Mas mesmo na ausência do PAYGO, grandes déficits provavelmente teriam inibido o presidente e o Congresso de estabelecer novos direitos e os impelido a buscar economias nos antigos. Afinal, poucas iniciativas passaram pelo Congresso durante os anos 80 pré-BEA. E, apesar do PAYGO, Clinton ganhou alguns novos direitos, como o programa de seguro saúde para crianças promulgado no final da década de 1990.

A década do PAYGO viu alguns cortes divulgados, embora seu efeito líquido sobre os gastos federais provavelmente tenha sido pequeno. O Medicare foi cortado repetidamente, com algumas das economias alegadas usadas para compensar o custo dos aumentos de benefícios. No final do século, Clinton transformou o debate sobre o Medicare de preocupação com o boom da aposentadoria que se aproximava para adicionar medicamentos prescritos à lista de benefícios elegíveis. O bem-estar social foi convertido de um direito ilimitado para uma concessão fixa em bloco aos estados, e foram feitas mudanças nas regras de elegibilidade e nos benefícios do programa para mover os beneficiários do bem-estar para o trabalho. Quando as reformas foram promulgadas em 1996, projetava-se uma economia de US $ 54 bilhões em seis anos. Quedas acentuadas e inesperadas nas listas de previdência - 6,5 milhões de beneficiários a menos em 1998 do que em 1993 - impulsionaram os gastos federais de curto prazo acima do que poderiam ter sido se o antigo programa AFDC tivesse continuado. No entanto, no longo prazo, os gastos com bem-estar diminuirão se as reformas persistirem. O Congresso também revisou os apoios aos preços agrícolas em 1996, mas a economia projetada provavelmente não se concretizará. Sempre que os agricultores enfrentam problemas, os políticos despejam bilhões de dólares em dinheiro de emergência.

Ao todo, a década de 1990 foi um período fiscalmente estático na política de direitos. Deixando de lado o seguro de depósitos, os gastos obrigatórios representavam uma parcela maior do PIB em 1999 do que em 1990. Os direitos testados sobre recursos financeiros aumentaram mais, tanto por causa da nova legislação (como aumentos no crédito de imposto de renda do trabalho) quanto por causa do crescimento embutido em programas antigos.

Política Fiscal

Se as mudanças na economia e nos gastos não contabilizam adequadamente o superávit, o único outro lugar a olhar é o lado da receita do orçamento. Durante a década de 1990, a política tributária reverteu amplamente as ações da década anterior. Durante a década de 1980, a maior taxa marginal de imposto (50% sobre a renda auferida e 70% sobre a renda não auferida - juros e dividendos) foi reduzida para 28% (ou 31% se uma bolha nas taxas for incluída). Mas na década de 1990, a taxa foi elevada para 39,6% e, com várias eliminações de isenções e deduções incluídas, a taxa efetiva está agora acima de 40%. O primeiro aumento de impostos foi decretado em 1990, quando George Bush era presidente; a segunda em 1993, quando Bill Clinton estava na Casa Branca. A primeira privou Bush da reeleição; a segunda ajudou os republicanos a assumir o Congresso em 1994, mas acabou auxiliando na reeleição de Clinton. Embora politicamente arriscado, os aumentos de impostos aumentaram as receitas federais. A receita federal aumentou de 18,2 por cento do PIB em 1990 para 20,5 por cento em 1998, adicionando $ 190 bilhões em receitas. Se a estrutura tributária de 1989 ainda estivesse em vigor, não haveria superávit para discutir.

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Os alvos dos aumentos das taxas em 1990 e 1993 eram os contribuintes de alta renda. Em contraste, durante a década de 1990, a carga do imposto de renda sobre os americanos de baixa renda foi bastante aliviada. Por causa da disparidade de renda cada vez maior entre as pessoas de baixa e alta renda, o governo arrecadou muito mais receita do que teria se os aumentos de impostos tivessem sido distribuídos igualmente entre as faixas de renda. O governo tributou os vencedores durante a década de 1990, redistribuindo a receita enquanto aumentava sua receita. Por concepção ou acidente, uma política social sólida coincidia com uma política orçamentária responsável.

O excedente persistirá?

Qualquer pessoa que tenha feito ou usado projeções orçamentárias durante a década de 1990 deve ser extremamente cautelosa ao prever o futuro do orçamento. Embora as perspectivas de médio prazo (cinco a dez anos) sejam nebulosas, as previsões de longo prazo são claras. Sob a política atual, o orçamento incorrerá em grandes e crescentes déficits quando o aumento da população com mais de 65 anos forçar o fundo da Previdência Social a sacar os trilhões de dólares de superávits acumulados.

A perspectiva segura de déficits ressurgentes torna urgente que os erros de política não coloquem em risco os superávits projetados para a primeira década do novo milênio. Em julho passado, a CBO estimou que os superávits orçamentários anuais subiriam de US $ 161 bilhões em 2000 para US $ 413 bilhões em 2009. Se as previsões estiverem corretas, Washington acumularia quase US $ 3 trilhões em superávits durante a próxima década - dois terços dos fundos da Previdência Social, o resto no fundo geral. Embora os superávits projetados sejam enormes, as premissas econômicas e de receita em que se baseiam são modestas. O CBO não inclui uma recessão em sua previsão, mas assume que a economia crescerá apenas 2,4% ao ano na próxima década - muito mais lentamente do que no passado recente. Ele também espera que as receitas federais aumentem apenas US $ 75 bilhões por ano durante os próximos cinco anos, em oposição aos quase US $ 115 bilhões em média durante 1993–98.

A parte mais fraca da projeção do CBO é a suposição de que os gastos discricionários (limitados até o ano fiscal de 2002) permanecerão rigidamente controlados. As ações recentes do Congresso em fugir dos limites para as dotações do exercício fiscal de 2000 tornam altamente improvável que essa parte do cenário orçamentário se desenrole de acordo com o roteiro do CBO. Respondendo a emergências reais e imaginárias, aumentando os gastos com defesa (algo que democratas e republicanos apoiam, embora difiram quanto ao valor), aumentando as dotações domésticas discricionárias de acordo com os aumentos de preços e adicionando bilhões aqui e ali para as prioridades nacionais, como a educação. consomem quase três quartos dos superávits projetados não da Previdência Social. Se, como é provável, os impostos também forem cortados, o restante do excedente estará em risco.

Essas possibilidades aconselham duas medidas prudentes por parte dos políticos de Washington: não gastar o excedente antes de ser ganho e não repetir os erros de política do início dos anos 1980. A prudência na gestão fiscal não pode garantir que os superávits persistirão, mas pode evitar um retorno dos déficits descontrolados.

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As eleições de 2000 podem ter muito a dizer sobre a saúde orçamentária futura da nação. O governo dividido bloqueou as ambições republicanas de grandes cortes de impostos e dissuadiu os democratas de grandes aumentos nos gastos sociais. Se qualquer uma das partes ganhasse todas as apostas políticas nacionais em 2000, teria um campo livre para prosseguir com sua agenda orçamentária reprimida. Talvez a lição surpreendente da conversão de déficits em superávits seja que a prudência fiscal pode reinar quando nenhuma das partes consegue atingir sua visão orçamentária.