Relações econômicas EUA-China: implicações para a política dos EUA

Desde que suas reformas econômicas começaram no final dos anos 1970, a China teve uma das economias de crescimento mais rápido do mundo. Entre 1979 e 2000, o produto interno bruto (PIB) real aumentou mais de seis vezes. Embora a renda per capita permaneça baixa, a enorme população da China significa que, em termos agregados, ela já está entre as maiores economias do mundo, muito maior, por exemplo, do que a Rússia ou a Índia, ou mesmo as duas juntas. Durante o mesmo período, o crescimento do comércio internacional da China foi ainda mais impressionante, de modo que a participação do país no comércio mundial mais do que quintuplicou, para cerca de 4% atualmente. Nenhum outro país aumentou sua participação no comércio mundial tão rapidamente. Desde 1995, a China é um dos 10 principais países comerciais do mundo.

Ascensão econômica da China

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A possível adesão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC) é de enorme potencial para a China e para o sistema de comércio internacional. O compromisso da liderança da China em abrir ainda mais seus mercados domésticos para importações, serviços estrangeiros e investimento estrangeiro significará aumento da concorrência doméstica que a liderança espera alavancar para uma reestruturação econômica doméstica acelerada. O objetivo não é tanto aumentar a taxa de crescimento manchete, mas melhorar a qualidade do crescimento e garantir sua sustentabilidade. A China deseja reduzir a degradação ambiental, aumentar a participação do consumo na renda nacional, promover o crescimento da produtividade e reduzir o desperdício. Se essa estratégia puder ser implementada com sucesso, a China continuará a reduzir a lacuna ainda muito grande nos níveis de renda per capita entre ela e as economias industriais mais avançadas.



A menos que essas tendências mudem fundamentalmente, espera-se que a economia da China ultrapasse a de todos os países europeus individuais em termos de tamanho do PIB e fique atrás apenas dos Estados Unidos e do Japão em duas décadas. No mesmo período, a China pode se tornar o segundo maior país comercial do mundo, superado apenas pelos Estados Unidos.

Implicações para o sistema de comércio mundial

A entrada da China na OMC depende da conclusão bem-sucedida da fase multilateral de negociações de adesão que estão em andamento. A adesão da China seria de grande importância para o futuro do sistema de comércio internacional por várias razões. Em primeiro lugar, os termos de sua admissão servirão de modelo para várias outras economias em transição que buscam ingressar na OMC, incluindo a Rússia. Dadas as condições extraordinariamente exigentes que os chineses aceitaram durante a fase bilateral das negociações de admissão na OMC, o limite para as condições de entrada de novos membros foi definido muito alto. Em segundo lugar, embora a China tenha dado passos importantes para cumprir algumas de suas obrigações na OMC, a velocidade com que é capaz de concluir o processo pode desapontar alguns membros da organização. Dado o grande volume de seu comércio internacional, existe o risco de que os conflitos comerciais envolvendo a China sobrecarreguem a capacidade de resolução de controvérsias da OMC. Terceiro, a China provavelmente desempenhará um papel significativo na definição da agenda para a próxima rodada de negociações comerciais multilaterais. Como o primeiro país em desenvolvimento a ser um dos 10 principais países comerciais do mundo e membro da OMC, a China pode se tornar uma defensora vigorosa dos interesses dos países em desenvolvimento na próxima rodada. Finalmente, a entrada da China provavelmente exigirá ajustes significativos nas estruturas informais de governança da OMC. A China tem criticado os procedimentos e práticas que conferem um papel incomum de definição da agenda informal aos chamados países quádruplos e argumentou que os interesses dos países em desenvolvimento estão sub-representados nas decisões da OMC. Assim, pode buscar ajustes nas estruturas informais de governança da organização.

Implicações para o déficit comercial dos EUA com a China

A entrada da China na OMC provavelmente não reduzirá o déficit comercial bilateral ou eliminará o atrito comercial com os Estados Unidos por uma série de razões. Em primeiro lugar, os benefícios da adesão da China podem ter sido exagerados por um governo que buscava autoridade para estender as relações comerciais normais permanentes (PNTR) à China para evitar o bloqueio dos benefícios dos compromissos da China na OMC. Embora o acordo bilateral entre a China e os Estados Unidos, que se tornará parte dos compromissos multilaterais da China, proporcione maior abertura do mercado, os mercados chineses de mercadorias são, em média, muito mais abertos do que comumente se reconhece. Por exemplo, no início de 2001, a tarifa média da China foi cortada para 15,3 por cento, cerca de metade do nível prevalecente na Índia e aproximadamente equivalente às tarifas no Brasil e no México. Além disso, 60% de todas as importações entram na China ao abrigo de um dos muitos programas de isenção de direitos de importação. Como resultado, as cobranças de tarifas reais na China são extremamente modestas - menos de 5% do valor das importações.

Da mesma forma, as cotas de importação e os requisitos de licenciamento, que costumavam ser generalizados, foram reduzidos de forma constante e, em 2000, cobriam apenas 4% de todas as commodities importadas. Assim, embora as barreiras tarifárias e não tarifárias mais baixas que acompanham a entrada da China na OMC levem a um aumento dramático nas exportações dos EUA de alguns produtos que agora estão altamente protegidos, a taxa de expansão de nossas exportações para a China no agregado não deve acelerar dramaticamente.

Em segundo lugar, o acordo sobre as condições de entrada da China na OMC nada faz para reduzir o déficit comercial geral dos Estados Unidos, que é determinado por fatores macroeconômicos, como a poupança nacional e as taxas de investimento. Até que a taxa de poupança aumente, a taxa de investimento caia ou a taxa de expansão da economia dos Estados Unidos diminua (como tem sido o caso desde meados de 2000), o déficit comercial geral permanecerá grande. Nessas circunstâncias, é inevitável que uma fração apreciável do investimento neste país seja financiada por capital estrangeiro, incluindo capital chinês. Nosso déficit comercial global é simplesmente a imagem espelhada desse grande influxo de capital. O uso cada vez maior da moeda dos Estados Unidos em muitos países estrangeiros também ajuda a financiar o déficit comercial.

Terceiro, de acordo com os termos de seu acordo de adesão à OMC, a China, como outros produtores de têxteis e confecções de países em desenvolvimento, se beneficiará com a eliminação e eliminação, no final de 2004, de cotas que historicamente restringiam o comércio internacional desses produtos. Essas cotas restringiram artificialmente as exportações de roupas da China para os Estados Unidos desde que o primeiro acordo bilateral de têxteis foi assinado em setembro de 1980. Como a China é um produtor de custo mais baixo do que muitos outros fornecedores atuais de roupas para os Estados Unidos, é quase certo que substituirá em pelo menos algumas exportações de vestuário de outros países, uma vez que as restrições foram eliminadas. Embora as importações totais de vestuário nos Estados Unidos não possam aumentar significativamente, a parcela originária da China quase certamente aumentará. O resultado é que o total das importações americanas da China aumentará ainda mais à medida que as restrições ao comércio de têxteis e vestuário forem liberalizadas.

Em quarto lugar, a China quase certamente continuará a se beneficiar da realocação de indústrias de outros locais de produção na Ásia. Na década de 1980 e no início da década de 1990, as indústrias concentravam-se principalmente em brinquedos, calçados e vestuário. A partir do início da década de 1990, Taiwan começou a transferir parte de sua capacidade de fabricação de componentes de computador para a China, que rapidamente se tornou um importante produtor de placas-mãe, monitores e outros hardwares de PC. Em meados da década de 1990, a China começou a emergir como um importante local de produção de computadores acabados. Em 2000, dois quintos de todos os PCs taiwaneses eram fabricados na China. A migração das instalações de produção de Taiwan para o continente está tão avançada que a China deve substituir Taiwan como o terceiro maior fabricante mundial de hardware de tecnologia da informação em 2001. A China também está se esforçando para desenvolver sua indústria de software, mas é relativamente menor. avançado nesta área do que na fabricação de hardware de tecnologia.

As tendências esboçadas acima quase certamente se acelerarão. As empresas taiwanesas estão prestes a começar a transferir sua produção de notebooks e semicondutores para a China. Embora as regulamentações do governo taiwanês agora proíbam esses investimentos na China, é quase certo que essas regulamentações serão modificadas, uma vez que a China e Taiwan sejam ambos membros da OMC. As empresas japonesas estão seguindo um padrão semelhante, com algum atraso. Durante grande parte da década de 1990, eles reduziram seus investimentos na China como resultado de uma redução geral dos investimentos no exterior e da percepção de dificuldades operacionais na China. Mas, na virada do milênio, o investimento japonês na China estava aumentando novamente, à medida que as empresas mudavam a produção de eletrônicos de consumo e outros produtos, especialmente para o sul da China. Como no caso do vestuário, é provável que a China substitua fontes alternativas de fornecimento, resultando em um aumento nas importações americanas da China.

Como resultado desses fatores, é improvável que o desequilíbrio no comércio bilateral entre a China e os Estados Unidos diminua tão cedo. Qualquer abordagem política para a China que busque reduzir o déficit por meio de restrições ao comércio ou intervenção administrativa parece quase certa que fracassará, pelo menos no curto prazo. A boa notícia é que uma expansão do déficit comercial bilateral com a China devido ao efeito deslocamento será compensada pela redução dos déficits em outras partes do mundo e não contribuirá para uma expansão do déficit comercial global dos Estados Unidos. Considerando que o déficit comercial bilateral precisará ser monitorado, é importante observar que os Estados Unidos podem obter benefícios não comerciais substanciais de uma maior participação na distribuição doméstica e nas indústrias de serviços na China que a adesão à OMC tornará possível.

Outra razão para antecipar o contínuo atrito comercial é que a China pode não ser capaz de implementar totalmente todas as suas obrigações na OMC dentro dos cronogramas acordados. Do lado positivo, antes mesmo de concluir as negociações da OMC, a China cumpriu alguns dos compromissos que havia assumido nas negociações bilaterais com os Estados Unidos em 1999 e com a União Europeia em 2000. Por exemplo, o governo já aprovou um acordo que permite à AT&T adquirir uma participação de 25 por cento em uma joint venture para fornecer serviços de telecomunicações de banda larga em Pudong, Xangai, algo que ela não foi obrigada a permitir até depois de entrar na OMC. A China também implementou reduções nas tarifas de itens cobertos por seu compromisso de participar do Acordo de Tecnologia da Informação da OMC. Alguns dos cortes tarifários feitos no início de 2000 não foram exigidos até 2004 ou 2005. A China também deu os primeiros passos para cumprir alguns de seus compromissos de liberalizar a participação estrangeira em serviços audiovisuais, construção, varejo, serviços jurídicos e serviços de distribuição. Para nivelar o campo de jogo para as empresas nacionais e estrangeiras que operam na China, as agências fiscais, financeiras e regulatórias começaram o processo de ajustar muitas regras e sistemas, conforme exigido pelas regras da OMC.

Também do lado positivo, o corpo legislativo da China, o Congresso Nacional do Povo, já alterou uma série de leis nacionais importantes que cobrem patentes, direitos autorais, marcas registradas e investimento estrangeiro para tornar suas disposições consistentes com os compromissos da OMC. Embora esses exemplos não garantam necessariamente que a China será capaz de cumprir todos os seus compromissos, eles sugerem que o governo está fazendo um esforço muito significativo para cumprir uma ampla gama de suas obrigações e que acredita que uma maior liberalização e abertura econômica são essenciais para atingir seus próprios objetivos econômicos de longo prazo.

Apesar desses esforços, seria extraordinário se a China fosse capaz de implementar todos os seus compromissos com a OMC em todos os detalhes e dentro do cronograma. Como parte do processo de negociações de adesão, o governo chinês identificou 177 leis e regulamentos internos que tratam da administração alfandegária, administração de investimentos estrangeiros, propriedade intelectual e serviços que devem ser alterados para garantir a consistência com as obrigações da OMC. Embora um começo já tenha sido feito, o trabalho de revisar todas essas leis e fazer com que sejam aprovadas pelo legislativo provavelmente levará vários anos. Levará ainda mais tempo para treinar os juízes e desenvolver as instituições e processos jurídicos necessários para garantir que essas leis sejam sustentadas de maneira justa e imparcial e que as sentenças legais sejam executadas.
A integração mais profunda da China na economia global atende aos interesses dos EUA
Embora o atrito comercial entre os Estados Unidos e a China não seja eliminado, há poucas dúvidas de que o aprofundamento da integração da China na economia mundial atenderá a vários interesses dos EUA. Primeiro, servirá aos nossos interesses econômicos. O compromisso da China de liberalizar os termos sob os quais as empresas estrangeiras podem participar e investir em telecomunicações, distribuição doméstica, serviços financeiros, setor de entretenimento e muitos outros serviços, cria oportunidades significativas em áreas onde as empresas americanas tendem a ser competitivas internacionalmente. Durante a década de 1990, a China já era o grande mercado estrangeiro de crescimento mais rápido para as exportações de bens e serviços dos EUA. A liberalização do comércio e dos investimentos com a qual a China está comprometida no âmbito da OMC aumentará nosso acesso a esse mercado e aumentará a perspectiva de que as relações econômicas permanecerão robustas. O maior acesso a produtos agrícolas e automóveis é provavelmente particularmente importante para as empresas dos EUA. Em suma, a China pode continuar a contribuir para o crescimento de nosso comércio externo e nosso bem-estar econômico associado ao comércio. Como a China é um produtor eficiente de uma ampla gama de commodities, as importações desse país também podem contribuir para a baixa inflação de preços nos Estados Unidos.

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Em segundo lugar, a integração bem-sucedida na economia global provavelmente garantirá a participação construtiva da China em uma nova rodada multilateral de liberalização do comércio. A liderança da China reconhece os benefícios reais e potenciais do aumento da globalização e foi tão longe a ponto de sugerir a formação de uma área de livre comércio com a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) que também incluiria o Japão e a Coreia do Sul. Uma proposta desse tipo vinda da China seria impensável até alguns anos atrás. Se tal bloco comercial eventualmente se materializar, parece provável que Taiwan faça parte dele.

Terceiro, uma integração mais profunda e a concomitante aceleração das reformas econômicas internas também aumentam a probabilidade de a China ser capaz de atender às expectativas de melhoria dos padrões de vida de sua população de 1,3 bilhão. Em contraste, uma China com problemas econômicos levaria à instabilidade regional e imporia custos substanciais aos Estados Unidos e ao resto do mundo.

Quarto, as implicações da elevação dos padrões de vida em uma economia cada vez mais mercantilizada são esmagadoramente favoráveis ​​ao desenvolvimento de um sistema social e político mais pluralista na China. Como aconteceu no caso de Taiwan, Coréia do Sul e Tailândia, uma economia em rápida modernização provavelmente gerará pressão efetiva por mudanças políticas, longe do governo autoritário. No caso de Taiwan, passou-se quase quatro décadas de rápido crescimento entre o momento em que as eleições populares para funcionários municipais e distritais foram introduzidas em 1950 e o momento em que a lei marcial foi suspensa e os partidos de oposição legalizados. Outra década se passou antes da primeira eleição popular nacional para presidente. Embora a China venha realizando eleições populares em nível de aldeia por mais de uma década, um longo período de crescimento econômico sustentado e estabilidade provavelmente será necessário antes que um sistema político mais pluralista comece a emergir.

Implicações para a política dos EUA

Dados nossos interesses comerciais e de investimento de longo prazo e a ligação entre a mudança econômica e política que foi demonstrada em outros países do Leste Asiático, quais são as implicações para a política econômica dos EUA em relação à China? Em primeiro lugar, as políticas que deram origem à percepção na China de que os Estados Unidos procuram atrasar ou mesmo bloquear a emergência da China como uma grande potência econômica devem ser abandonadas. Isso significa que a nova administração deve abandonar as sanções de mais de uma década que permanecem em vigor como um legado da crise de Tiananmen de 1989. Estas incluem, entre outras coisas, a exigência de que o diretor dos EUA no Conselho Executivo do Banco Mundial vote contra ou abster-se de todos os empréstimos à China que não sejam estritamente para as necessidades humanas básicas e a retenção seletiva de empréstimos do Banco de Exportação-Importação e garantias de crédito por motivos não econômicos ou de segurança. Por vários anos, os Estados Unidos foram o único país do mundo que ainda impõe tais sanções. A oposição dos EUA aos empréstimos do Banco Mundial para a China não bloqueia esses empréstimos e, sob um programa de isenção, alguns empréstimos do Banco de Exportação e Importação avançaram. Essas sanções são, portanto, amplamente simbólicas. Eles enviam uma mensagem incorreta de que os Estados Unidos procuram atrasar ou bloquear o surgimento da China como uma grande potência econômica.

Em segundo lugar, os Estados Unidos não devem continuar a ser o único país industrial avançado que não tem um programa de assistência técnica sistemática para ajudar o governo chinês a cumprir suas obrigações na OMC. Japão, Austrália, Canadá e União Europeia, bem como muitos outros países membros, fornecem assistência que vai desde o treinamento de funcionários do governo até o fornecimento de assistência jurídica relacionada à OMC. Embora a Fundação Ford tenha financiado alguns programas de treinamento jurídico relacionados à OMC nos Estados Unidos, o governo dos EUA nunca financiou o programa de estado de direito que foi anunciado com tanto alarde pelo presidente Clinton em 1997, na época de sua reunião de cúpula em Washington com Presidente Jiang Zemin. Da mesma forma, vários programas departamentais de cooperação técnica com a China continuam sem financiamento. A ausência de um programa governamental de assistência técnica que funcione bem em questões relacionadas à OMC alimenta a impressão na China de que os Estados Unidos estão mais interessados ​​em impor condições difíceis do que em ajudar na transformação histórica da China.

Terceiro, os Estados Unidos deveriam ser muito criteriosos ao aplicar as características altamente protecionistas com as quais insistimos que a China concordasse como condição para a adesão à OMC. Por exemplo, sob a salvaguarda específica do produto incluída no acordo bilateral de novembro de 1999, os Estados Unidos terão a opção de impor restrições unilaterais às importações da China em condições que nenhum outro membro da OMC jamais foi obrigado a aceitar. Além disso, essas condições são relativamente fáceis de cumprir e as restrições nelas baseadas podem ser dirigidas exclusivamente contra as importações da China. De acordo com os arranjos de salvaguarda normais da OMC, se as condições para seu uso forem atendidas, restrições devem ser impostas proporcionalmente a todos os países fornecedores. Visto que a salvaguarda específica do produto entra em conflito com o princípio mais fundamental da OMC de igualdade de tratamento para todos os países, os Estados Unidos só devem invocar esse instrumento contra a China em circunstâncias extraordinárias.

Da mesma forma, a China concordou em estar sujeita a uma salvaguarda especial para têxteis que permite aos Estados Unidos impor restrições unilaterais à importação de têxteis e vestuário chineses por um período de quatro anos após a extinção do atual sistema de cotas. Durante o período de 2005-2008, a China será o único membro da OMC potencialmente sujeito a restrições de cotas para seus produtos têxteis e de vestuário.

Se qualquer uma dessas duas salvaguardas for invocada pelos Estados Unidos sob condições que são percebidas como baseadas em pressões de indústrias que afirmam ser adversamente afetadas pelas importações da China sem evidências claras de dano à sua empresa, isso provavelmente prejudicaria o apoio ao OMC na China e provavelmente também entre outros membros da OMC. Isso, por sua vez, complicaria, se não encerraria efetivamente, os esforços dos Estados Unidos para lançar uma nova rodada de negociações comerciais multilaterais.