O uso e abuso da força militar

À medida que a primeira década do período pós-Guerra Fria chega ao fim, uma coisa é certa: a intervenção militar continua sendo uma característica central da política externa americana. Além da intervenção em grande escala que libertou com sucesso o Kuwait na Guerra do Golfo Pérsico de 1990-91, os Estados Unidos invadiram o Panamá para proteger os cidadãos dos EUA e o Canal, expulsar o líder do Panamá e sentar o governo eleito; entrou na Somália, inicialmente para alimentar seu povo e depois para moldar sua política; ocupou um Haiti que estava sangrando pessoas e ignorando os desejos políticos de seus cidadãos; bombardeou os sérvios da Bósnia para enfraquecê-los e induzi-los a assinar um acordo de paz; manteve a paz na Bósnia após os acordos de paz de Dayton; despachou forças aéreas e navais para o Estreito de Taiwan a fim de sinalizar à China o compromisso dos EUA com Taiwan; atacou um campo terrorista afegão e uma alegada instalação farmacêutica no Sudão para retaliar contra ataques terroristas e desencorajar novos; bombardeou o Iraque para encorajar seu cumprimento às estipulações internacionais e para puni-lo por ignorar as mesmas; foi à guerra com a Sérvia por causa de Kosovo; e forneceu pessoal de apoio a uma força multinacional enviada a Timor-Leste.

RESUMO DA POLÍTICA # 54

Essa contabilidade deixa claro que a força militar foi usada ou contemplada pelos Estados Unidos em uma miríade de configurações e para vários fins. Intervenções reais ou possíveis ocorreram em quase todas as regiões do mundo e incluíram ataques punitivos, ataques coercivos ou compulsivos, dissuasão, ataques preventivos e preventivos, manutenção da paz, construção da paz e construção da nação. O tamanho, custo e impacto dessas intervenções variaram não menos amplamente. A intenção deste resumo de política é resumir as lições que deveriam ter sido aprendidas com essas experiências.



Os limites do poder aéreo

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O poder aéreo pode realizar muitas coisas, mas não tudo. Seis semanas de intenso bombardeio ao Iraque e as forças iraquianas não conseguiram libertar o Kuwait durante o conflito do Golfo Pérsico de 1990-91; também levou 100 horas de guerra terrestre. O poder aéreo pode preparar um campo de batalha, mas não pode controlá-lo. Kosovo ressaltou uma limitação relacionada; embora o bombardeio aéreo ao longo de cerca de onze semanas tenha ajudado a persuadir Slobodan Milosevic a concordar com os termos da OTAN, parece evidente que a ameaça de introduzir forças terrestres teve um impacto maior. Apesar de tudo, coisas terríveis aconteceram com os civis em terra quando apenas o poder aéreo foi empregado: milhares de pessoas inocentes perderam suas vidas e centenas de milhares perderam suas casas e foram deslocadas internamente ou refugiadas. No final, Kosovo não foi uma, mas duas guerras: uma guerra aérea dominada pela OTAN e uma guerra terrestre dominada por forças militares e paramilitares sérvias.

O poder aéreo poderia ter realizado mais em Kosovo se a OTAN e a administração Clinton tivessem observado algumas das diretrizes tradicionais para o uso eficaz da força militar. O atraso pode tornar qualquer intervenção mais complicada e cara. A hesitação é compreensível quando apenas questões humanitárias estão em questão, pois é muito mais difícil conseguir apoio doméstico e internacional na ausência de uma causa esmagadora. Mas atrasar também tem um preço por desperdiçar a oportunidade de agir preventivamente e com menos força. Em Kosovo, usar o poder aéreo antes, após a violação indiscriminada do acordo de outubro de 1998 - no qual a Sérvia concordou com um cessar-fogo, limites para suas forças em Kosovo e monitoramento internacional - certamente teria se mostrado mais eficiente.

A determinação é quase sempre preferível ao gradualismo. Aqui, novamente, Kosovo não foi exceção. Começar a um ritmo relativamente modesto diluiu o impacto psicológico e político da ação da OTAN; também deu à Sérvia mão quase livre para perseguir seus objetivos usando forças terrestres. As medidas para evitar danos colaterais exigidas pelos membros europeus da OTAN inibiram as operações e limitaram a sua utilidade. Todas as coisas sendo iguais, é melhor errar por excesso de força do que por falta de força. Isso é verdade para as campanhas aéreas - o contraste entre a intervenção em Kosovo e os primeiros dias da Operação Tempestade no Deserto dificilmente poderia ser maior - bem como com os esforços terrestres ou combinados. As capacidades dos EUA na Somália nunca aumentaram com a ampliação da missão no início de 1993, enquanto a tentativa inicial de usar a força no Haiti - a decisão em outubro de 1993 de despachar apenas 200 soldados americanos e canadenses, seguida pela decisão de retirá-los quando em turba tumultuado na costa - terminou em humilhação para os Estados Unidos.

Alguns dos problemas encontrados em Kosovo estavam ligados diretamente à decisão de usar o poder aéreo sozinho, em vez de em conjunto com as forças terrestres. É verdade que os interesses americanos em Kosovo eram menos do que vitais e que persuadir o povo americano e seus representantes eleitos da necessidade de fazer grandes sacrifícios, incluindo baixas, não teria sido fácil. Mas o governo Clinton nunca tentou. O resultado é que a intervenção exclusivamente aérea não conseguiu atingir um dos principais objetivos que os Estados Unidos e a OTAN haviam estabelecido para si mesmos: proteger o povo de Kosovo. A proteção da força para evitar baixas pode e deve ser levada em consideração - mas não a única.

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Ainda assim, é importante fazer uma distinção entre o que acabou sendo a aplicação bem-sucedida da força coercitiva em Kosovo e o fracasso dela no Iraque em 1998. No primeiro, um poder aéreo significativo foi desdobrado de forma aberta . A condição para interromper os ataques era clara: Milosevic precisava atender a um conjunto específico de demandas. A OTAN, entretanto, tinha que estar preparada para manter o curso até que ele os conhecesse. Essa coerção, portanto, continua sendo uma forma arriscada de intervenção, na medida em que cede a iniciativa ao alvo, que deve decidir se mantém ou se compromete. Mas a coerção contribui para a clareza de propósito, porque vincula a intervenção a um objetivo específico.

As intervenções punitivas são, em muitos aspectos, o oposto: carecem de qualquer propósito ou vínculo claro, e sua principal vantagem é que o lado atacante retém a iniciativa, pois apenas decide quando é satisfeita. A Operação Desert Fox contra o Iraque em 1998 empregou uma quantidade modesta de poder aéreo por um período de tempo curto e arbitrário, sem nenhum objetivo além de enfraquecer a força do adversário em algum grau não especificado. Tal ação levanta sérias questões sobre o uso de ataques punitivos; nesse caso, teria sido muito melhor ter conduzido um ataque convincente que não fosse apenas aberto e maciço em escopo, mas vinculado à concordância do Iraque em aceitar inspeções internacionais incondicionais de instalações iraquianas suspeitas de produzir ou armazenar armas de destruição em massa. Certamente, isso teria sido mais caro de realizar e teria provocado uma oposição internacional significativa. Mas também teria o potencial de atingir o importante objetivo de restabelecer as inspeções e, ao mesmo tempo, humilhar Saddam Hussein no processo, dois resultados que teriam justificado os custos diplomáticos.

Além do poder aéreo

A dissuasão pode funcionar ocasionalmente. O envio de uma força-tarefa de porta-aviões ao Estreito de Taiwan em 1996 foi um exemplo clássico de diplomacia de canhoneira eficaz: um compromisso estratégico de longo prazo foi respaldado por uma demonstração de força considerável. Se isso realmente impediu qualquer ação da China é menos claro, pois é difícil discernir as intenções da China. Independentemente disso, a implantação dos EUA pode ter tido um impacto no comportamento subsequente do país, informando a China que qualquer movimento militar contra Taiwan provavelmente seria contestado pelos Estados Unidos. Em contraste, as ameaças dos EUA contra a Sérvia sobre Kosovo falharam, sugerindo que a dissuasão requer credibilidade - que estava marcadamente ausente no último caso, dado o histórico de ameaças que não foram respaldadas por ação.

Realizar mais de um tipo de intervenção no mesmo lugar ao mesmo tempo pode gerar problemas. Isso se provou verdadeiro tanto na Bósnia, onde a presença de uma força de proteção das Nações Unidas mal armada tornava o uso do poder aéreo arriscado, quanto novamente em Kosovo, onde a presença de monitores desarmados funcionou para minar a credibilidade das ameaças de ataque. O problema vai além do perigo de tomada de reféns, que é muito real. Além disso, é difícil, senão impossível, realizar uma operação que requeira consentimento ao mesmo tempo em que ameaça (ou realiza de fato) uma operação constrangedora ou hostil. O primeiro esforço deve ser encerrado antes que o último possa ser eficaz.

A nova tecnologia não é uma panacéia. Para começar, nenhum sistema é invulnerável. Até mesmo uma aeronave furtiva pode ser abatida. As bombas inteligentes se perdem de vez em quando, errando os alvos pretendidos e, ocasionalmente, causando danos e destruição não intencionais. Bombas e mísseis podem ser enganados por iscas e frustrados por mobilidade e mascaramento. Os esforços durante a Guerra do Golfo Pérsico para destruir os mísseis móveis SCUD iraquianos, por exemplo, foram um fracasso caro, e as tentativas de interceptar SCUDs relativamente primitivos com sistemas antimísseis mais modernos também não tiveram sucesso na maior parte. É claro que nenhum sistema é melhor do que a inteligência que ele alimenta; a precisão não é uma virtude se o alvo for identificado incorretamente, como foi o caso com a embaixada chinesa em Belgrado, ou se a avaliação de inteligência em si mesma for falha, como pode ter sido o caso no ataque dos EUA a uma suposta fábrica de produtos químicos no Sudão. O último caso, junto com a invasão a instalações suspeitas de terrorismo no Afeganistão, ressalta a dificuldade de realizar intervenções preventivas e preventivas bem-sucedidas quando informações críticas e urgentes são difíceis de obter.

Várias experiências recentes destacam o quão difícil é afetar a política interna de uma nação-alvo ou a cultura política com instrumentos militares. Tanto o Iraque quanto o Kosovo sugerem que, sem a ocupação, a força militar não é uma ferramenta muito boa para mudar os regimes, embora um uso bem-sucedido da força militar que enfraquece ou humilha um adversário pode ajudar a criar um ambiente político no qual os oponentes domésticos do regime pergunta pode ser encorajada a agir. O Panamá, é claro, foi uma exceção parcial a essas regras, mas mesmo lá levou cerca de duas semanas para encontrar e prender Manuel Noriega, embora mais de 20.000 soldados americanos estivessem ocupando o pequeno país do general e enfrentassem pouca oposição organizada. Além disso, como foi demonstrado no Haiti, mesmo a ocupação prolongada não é garantia de resultados desejáveis, embora as perspectivas de sucesso sejam claramente afetadas pela forma como outras ferramentas de política externa (como a assistência econômica) são utilizadas. Novamente, a força militar é boa para criar contextos, mas o que acontece nesses contextos é mais uma questão para diplomatas e formuladores de políticas.

As datas de saída não devem ser confundidas com estratégias de saída. A experiência dos Estados Unidos na Bósnia revelou que prazos arbitrários para a saída têm maior probabilidade de causar problemas políticos do que fornecer soluções. A noção de uma intervenção proporcionando uma quantidade fixa de espaço para respirar, após a qual a população local e os governos estarão por conta própria, é absurda; os Estados Unidos não serão capazes de virar as costas a um problema humanitário se ele piorar o suficiente ou se os interesses estratégicos dos EUA forem adversamente afetados. Esta lição parece ter sido aprendida, pois o governo Clinton evitou qualquer conversa sobre datas específicas de retirada quando desdobrou forças de manutenção da paz em Kosovo. Além disso, a lição de várias dessas intervenções, incluindo aquelas no Haiti e na Bósnia, parece ser que compromissos prolongados não geram polêmica em casa, desde que as vítimas sejam reduzidas ao mínimo, o que é mais provável quando o objetivo de uma intervenção é definida modestamente.

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O que também emerge da história recente é uma nova apreciação do impacto das decisões de não usar a força. O exemplo mais claro é Ruanda, onde a não intervenção contra a violência horrível quase certamente perdeu a oportunidade de realizar muito bem com custos limitados. Outro exemplo é a decisão de não enviar uma força para Timor Leste quando a ordem foi quebrada na sequência de uma votação a favor da independência da Indonésia. (No final, os Estados Unidos contribuíram com várias centenas de especialistas em inteligência, logística e comunicação, mas somente depois que a ONU autorizou e o governo da Indonésia convidou uma força de paz multinacional liderada pela Austrália.) No caso do Iraque, as decisões não o uso da força - ou a imposição de limites nítidos sobre a quantidade de força que seria usada - deram a Saddam o tempo e a oportunidade para desafiar as exigências da ONU e reconstituir as armas de destruição em massa do Iraque. Enquanto isso, em Kosovo, a recusa em enviar forças terrestres provavelmente aumentou a vulnerabilidade da população local.

Consequências para a Defesa e Política Externa

No geral, o que é mais notável sobre as principais intervenções militares da América na última década é seu número e variedade. A força militar continua a ser relevante para uma ampla gama de tarefas, o que indica uma necessidade contínua de forças armadas americanas grandes e flexíveis. Outros governos e organizações estão em posição de fornecer apenas assistência limitada, exceto onde a resistência armada é modesta ou inexistente; a maior parte de qualquer operação militar exigente terá de ser suportada pelos Estados Unidos. Dito isso, a América não pode se dar ao luxo de manter um exército adaptado apenas aos campos de batalha tradicionais, ou mesmo a um tipo de campo de batalha tradicional. A exibição sombria dos helicópteros Apache em Kosovo - as dificuldades em colocá-los lá e colocá-los em funcionamento - soa um aviso de que os militares dos EUA precisam de maior flexibilidade, o que significa uma força que é facilmente movida e capaz de lidar com uma ampla gama de missões em uma ampla variedade de ambientes. No momento, as forças dos Estados Unidos - principalmente as do Exército - são muito pesadas e organizadas em unidades que geralmente são muito grandes, muito curtas no mar - e transporte aéreo que pode usar a maioria dos portos e aeroportos do mundo, muito leve em estoques de munições avançadas, e também carente do comando especializado, controle e recursos e plataformas de inteligência necessários para conduzir operações de combate modernas.

Ainda assim, mesmo um exército ideal não pode ter sucesso se for minado por qualquer uma das duas restrições. O primeiro é a relutância em permitir que os militares façam seu trabalho, mesmo quando os interesses dos EUA o justificam e o instrumento militar é considerado o mais adequado. Não agir acarreta custos reais para os interesses em jogo ou, no caso de emergências humanitárias, para as pessoas inocentes que perdem suas casas ou vidas - e para a imagem da América no mundo. Além disso, é improvável que uma política externa restrita baseada apenas no interesse próprio capture a imaginação ou desfrute do apoio do povo americano, que deseja compromissos internacionais com um componente moral.

Uma forma diferente de relutância em cometer é aquela envolvendo tropas terrestres. Como foi mostrado, o poder aéreo é claramente limitado naquilo que se espera realizar. Em alguns casos, como quando os alvos de alto valor são esparsos ou o adversário está explorando sua vantagem no terreno, apenas as forças terrestres serão capazes de proteger os interesses envolvidos. A oposição doméstica a tal compromisso pode ser reduzida e superada por um esforço presidencial combinado e pelo planejamento de intervenções que justifiquem o nível de baixas americanas pelos interesses em jogo. Isso requer tempo e capital político, mas é tempo e capital bem gastos. As intervenções moldadas mais pela política do que pela estratégia têm pouca probabilidade de sucesso.

A outra restrição é, em alguns aspectos, o oposto: confiança excessiva no instrumento militar. As crises humanitárias constituem apenas uma das demandas das capacidades militares dos EUA; os Estados Unidos precisam ser discriminadores em suas intervenções, para não se exaurir e deixar a nação incapaz de lidar com os cenários em que seus interesses vitais estão em jogo. Quando se trata de situações humanitárias, vários fatores devem influenciar a decisão de intervir. O primeiro é a escala do problema: nem toda repressão é um genocídio. Uma segunda consideração são os prováveis ​​custos e consequências de agir, tanto para o problema imediato quanto para os interesses estratégicos e econômicos mais amplos dos Estados Unidos. O terceiro é a questão dos parceiros e da extensão da ajuda militar e financeira que os Estados Unidos podem esperar de outros. Uma consideração final são os resultados prováveis ​​de outras políticas, incluindo, mas não se limitando a, não fazer nada.

Essas perguntas não substituem o julgamento situacional: não pode haver um modelo para a intervenção. Mas essas perguntas fornecem uma estrutura e, com ela, alguma orientação potencial. Essas considerações teriam tornado os Estados Unidos menos propensos a ocupar o Haiti ou a expandir a intervenção na Somália para a construção de uma nação, mas poderiam ter encorajado os Estados Unidos a agir mais cedo na Bósnia e em Ruanda, onde pequenas intervenções poderiam ter evitado o genocídio. Em Kosovo, teria sido mais sensato continuar a diplomacia e lidar com uma crise humanitária limitada enquanto procurava maneiras de enfraquecer ou derrubar o regime de Milosevic, ou enviar forças terrestres no início e evitar o deslocamento e a matança. Em Timor-Leste, as forças deveriam ter sido introduzidas em paralelo com o referendo sobre o seu estatuto político. Uma vez que esta oportunidade foi perdida e a violência estourou, a barreira para agir não deveria ter sido a oposição do governo indonésio ou a ausência de um mandato do Conselho de Segurança da ONU - esconder atrás do respeito pela soberania não deveria ser permitido quando um governo viola os direitos de seu as pessoas de uma forma massiva e brutal, e a legitimidade não deve depender das ações da ONU. Em vez disso, o motivo do atraso deveria ter sido a ausência de parceiros dispostos a arcar com o peso da operação, um obstáculo que poderia ter sido superado por uma diplomacia mais contundente.

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Decidir se intervir por razões inteiramente ou principalmente humanitárias não precisa ser uma escolha de tudo ou nada. Onde os interesses não garantem operações de pacificação ou construção de nação que são caras em termos financeiros e humanos, pode haver opções menos exigentes para fazer o bem, como estabelecer um ou mais portos seguros em um país afetado ou planejar operações para manter as facções opostas separado. Os Estados Unidos teriam sido mais sábios se resistissem à tentação de expandir sua intervenção na Somália, desde a simples entrega de alimentos em uma área grande e segura até a plena promoção da paz. Hoje, em Kosovo, os Estados Unidos deveriam se contentar em manter a segurança dos sérvios e albaneses étnicos em suas próprias áreas separadas, em vez de empreender o esforço muito mais caro e possivelmente fútil de recriar uma sociedade integrada e multiétnica.

É improvável que uma abordagem um tanto contida da intervenção humanitária satisfaça aqueles que desejam colocá-la no centro da política externa americana ou aqueles que desejam colocar esses esforços em segundo plano. Mas deve haver limites para a ação militar dos EUA quando a situação não é terrível, quando outros instrumentos de política externa parecem promissores, quando os parceiros são escassos ou quando outras grandes potências se opõem à intervenção americana. Os Estados Unidos simplesmente não podem comprometer seu poderio militar em todos os lugares o tempo todo. A escolha de intervir com força militar deve ser feita com cuidado - e executada de forma decisiva - para que a política externa americana prospere.