Benefícios de bem-estar para não cidadãos

Uma das questões mais contenciosas no debate sobre a reforma do bem-estar de 1996 foi se o governo federal deveria fornecer benefícios de bem-estar a não cidadãos que residam legalmente nos Estados Unidos. O debate às vezes amargo revelou uma divisão fundamental em como defensores, analistas e formuladores de políticas pensam sobre o bem-estar para não cidadãos. Por um lado, aqueles que apóiam os benefícios da previdência social para não cidadãos apontam que, na época das reformas de 1996, os não cidadãos legais tinham acesso a uma ampla gama de benefícios da previdência. Esse acesso foi baseado no princípio de que os não cidadãos vêm para a América para participar de toda a gama da vida social, econômica e política americana e que, com modestas exceções, eles devem ser tratados como outros americanos. Os filhos de não cidadãos, a grande maioria dos quais são cidadãos americanos, são especialmente merecedores da rede de segurança fornecida pelos programas de bem-estar. Os defensores acreditam que negar os benefícios da previdência a não cidadãos e seus filhos é deixá-los fora da esfera de proteção da previdência social garantida aos deficientes e indigentes pela política dos governos federal e estadual. Além disso, como outros americanos, os não-cidadãos pagam impostos e, ao contrário dos não-cidadãos em muitos outros países, podem ser recrutados em tempo de guerra.

Em contraste, aqueles que se opõem aos benefícios para não cidadãos argumentam que restringir seu acesso ao bem-estar tem sido um princípio da política doméstica americana desde os tempos coloniais. A lei federal, estabelecida em 1882 e reforçada no início do século XX, era que os funcionários da imigração deveriam recusar a entrada de qualquer não cidadão que aparentasse se tornar um cargo público e deportar aqueles que o fizeram, embora as deportações reais de cargos públicos tenham sido cru. Aqueles que apoiaram as reformas de 1996 também apontam que, tanto na lei estatutária quanto nas mentes dos cidadãos americanos conforme revelado nas pesquisas, o bem-estar para não cidadãos sempre foi suspeito. As proibições do Congresso do final do século XIX já foram mencionadas, mas as restrições mais recentes também são notáveis. Especificamente, em 1993, o Congresso controlado democraticamente estendeu de três para cinco anos o período que os imigrantes que entravam no país tiveram que esperar antes de poderem se qualificar para o programa Supplemental Security Income (SSI). Assim, o princípio de que os não-cidadãos não têm direito a benefícios na mesma base que os cidadãos foi estabelecido e mantido pelo Congresso há muito tempo. Finalmente, aqueles a favor de cortes de benefícios para não cidadãos têm sido fortemente motivados a economizar dólares dos contribuintes e equilibrar o orçamento

Em 1996, aqueles que apoiavam a redução do bem-estar para não cidadãos, principalmente republicanos, tinham a vantagem em ambas as casas do Congresso. As reformas que implementaram foram abrangentes em sua intenção e efeito. Quando o debate sobre a reautorização de 2002 começa, aqueles que se opõem às reformas de 1996 e aqueles a favor delas estão se preparando para outro debate animado sobre os princípios fundamentais e as disposições específicas da lei federal sobre bem-estar para não cidadãos. Há uma boa chance de que o Congresso promova algumas expansões de benefícios.



Visão geral das disposições de 1996

As reformas de 1996 mudaram quase todos os aspectos da elegibilidade de não cidadãos para benefícios de bem-estar. Embora as disposições sejam extremamente complexas, um princípio geral aproximado fornece uma orientação útil. Com algumas exceções, os não-cidadãos que entram nos Estados Unidos após 22 de agosto de 1996, a data de promulgação da legislação de reforma da previdência, não são elegíveis para a maioria dos benefícios da previdência, incluindo Assistência Temporária para Famílias Carentes (TANF), SSI, Medicaid e o Programa Estadual de Seguro Saúde Infantil (SCHIP), até que estejam nos Estados Unidos há pelo menos cinco anos. Tendo este princípio geral em mente, uma revisão mais completa das disposições de 1996 revela sua complexidade e amplitude.

Na determinação da elegibilidade ao bem-estar para não cidadãos, dois critérios gerais são levados em consideração. A tela mais geral é o conceito de estrangeiro qualificado e não qualificado. Geralmente, estrangeiros qualificados são não cidadãos que tiveram permissão para residir permanentemente nos Estados Unidos. Eles incluem residentes permanentes legais (LPRs), refugiados, asilados, ingressantes cubanos / haitianos e algumas outras categorias. Os imigrantes qualificados podem ser elegíveis para programas de benefícios federais e estaduais que visam ajudar famílias com renda e recursos limitados. Os estrangeiros não qualificados (na maioria imigrantes ilegais e temporários), por outro lado, são inelegíveis para todos, exceto para benefícios de emergência - uma política que já estava em vigor mesmo antes das reformas de 1996.

O segundo fator é a data de entrada nos Estados Unidos. Especificamente, os imigrantes qualificados que entraram depois de 22 de agosto de 1996 estão impedidos de receber SSI e vale-refeição até que se tornem cidadãos e de TANF, Medicaid e SCHIP por cinco anos após a entrada. Os imigrantes qualificados, que ingressaram antes de 22 de agosto de 1996, têm maior elegibilidade para esses benefícios, em parte porque os estados decidiram pagar pelos benefícios e em parte porque a legislação federal promulgada desde 1996 restaurou alguns benefícios para aqueles que já estavam nos Estados Unidos. Como resultado, muitos imigrantes que ingressaram antes de 1996 são elegíveis para TANF, Medicaid, SCHIP e SSI. A elegibilidade para vale-refeição é mais restrita.

Além dos dois critérios gerais, existem vários outros fatores que condicionam a elegibilidade de não cidadãos para benefícios de bem-estar. Crianças nascidas de não-cidadãos qualificados ou não-qualificados após entrarem nos Estados Unidos são cidadãos e, portanto, qualificadas para receber benefícios da mesma forma que os cidadãos nativos. Refugiados e asilados têm direito a todos os benefícios de bem-estar durante os primeiros sete anos em que residirem nos EUA, após os quais sua elegibilidade é bastante reduzida. Os não cidadãos que trabalharam por dez anos e o pessoal das forças armadas e seus dependentes têm direito a todos os benefícios. Finalmente, alguns benefícios de emergência - especialmente Medicaid - são fornecidos a todos os não cidadãos.

Uma importante disposição da legislação de 1996 exigia que a maioria dos imigrantes legais tivesse patrocinadores com renda superior a 125% da linha de pobreza federal. A disposição também exigia que os rendimentos dos patrocinadores fossem considerados disponíveis para os imigrantes no cálculo da elegibilidade para benefícios da previdência, o que geralmente tem o efeito de desqualificá-los dos benefícios. O patrocinador também foi responsabilizado pelos custos de qualquer benefício social utilizado pelo imigrante. O objetivo desses requisitos era garantir que os patrocinadores assumissem a responsabilidade financeira pelos recém-chegados, reduzindo assim a carga potencial para os contribuintes.

Essas disposições constituem uma revolução na política de bem-estar para os não cidadãos. Mas há um desacordo generalizado sobre sua justiça. A questão da justiça será uma parte importante do debate sobre a reautorização sobre o bem-estar para não cidadãos. Mas o debate também será informado pelos efeitos reais das mudanças de 1996, um tema para o qual agora voltamos nossa atenção.

Efeitos das reformas de 1996

Recusa do uso de benefícios públicos por tipo de família

A intenção das reformas de 1996 era reduzir o uso de assistência social por não cidadãos. Estudos de Michael Fix, Jeffrey Passel e Wendy Zimmermann no Urban Institute mostram que o uso de benefícios públicos por LPRs não apenas diminuiu drasticamente, mas o fez em uma taxa mais rápida do que o uso de benefícios por cidadãos (as reformas de 1996 também reduziram a elegibilidade para muitos programas de benefícios entre os cidadãos).

Os dados de 1999 da Current Population Survey conduzida pelo US Census Bureau mostram que houve um declínio sustentado no uso legal de TANF, SSI, vale-refeição e Medicaid ou SCHIP por não-cidadãos de 1994 a 1999. Conforme mostrado na Figura 1, as diminuições mais acentuadas ocorreram no TANF (60 por cento) e no vale-refeição (48 por cento) e as mais baixas no Medicaid (15 por cento). Os declínios nas taxas de participação para famílias LPR excederam os declínios experimentados por famílias de cidadãos para TANF, SSI e vale-refeição, mas não Medicaid (não mostrado).

Fix e Passel tentaram separar os efeitos das restrições da lei aos imigrantes sobre diferentes tipos de famílias de baixa renda com crianças: aquelas chefiadas por LPRs, aquelas chefiadas por refugiados e aquelas chefiadas por cidadãos. As tendências no recebimento de benefícios por famílias LPR de baixa renda com crianças revelam que elas experimentaram grandes quedas no uso de TANF (53 por cento) e cupons de alimentação (38 por cento) entre 1994 e 1999. Mas sua participação no Medicaid e SCHIP permaneceu essencialmente inalterada. Durante o período, os LPRs pobres e o uso da maioria dos benefícios pelos cidadãos pobres diminuíram quase na mesma proporção. Em 1999, as famílias pobres da LPR eram menos propensas a usar o TANF e o vale-refeição do que os cidadãos, embora fossem um pouco mais propensas a usar o Medicaid.

Os cortes de benefícios não só levaram à redução do uso de benefícios entre os LPRs que tinham sido os principais alvos da reforma, mas também se espalharam para os filhos de cidadãos nascidos nos EUA que vivem em famílias em que um ou ambos os pais não são cidadãos. Essas crianças, que são totalmente elegíveis aos benefícios, constituem um grupo surpreendentemente grande. Aproximadamente três quartos de todas as crianças que vivem em famílias de imigrantes com pais não cidadãos são cidadãos. Além disso, 10% de todas as crianças e 15% das crianças pobres nos Estados Unidos vivem em famílias de status misto. Essas famílias têm taxas de participação substancialmente mais baixas em programas de benefícios do que famílias de cidadãos para TANF (7,8 contra 11,6 por cento) e cupons de alimentação (19,8 contra 27,9 por cento). Para ambos os programas, as famílias de status misto experimentaram quedas significativas na participação de 1994 a 1999.

Também houve declínios notáveis ​​no uso de benefícios entre os refugiados. Os refugiados são uma população protegida pela reforma da previdência, mantendo sua elegibilidade para benefícios federais por sete anos após a entrada. No entanto, entre 1994 e 1999 ocorreram declínios acentuados no uso de TANF (78 por cento), vale-refeição (53 por cento) e Medicaid (36 por cento) por famílias de refugiados de baixa renda com crianças. Antes da reforma do bem-estar, as famílias de refugiados tinham taxas de uso que eram mais do que o dobro daquelas para os cidadãos ou famílias LPR. No entanto, em 1999, as taxas para famílias de refugiados caíram para níveis quase iguais aos dos cidadãos.

Como observado, não houve mudança no recebimento do Medicaid (incluindo SCHIP) entre famílias de baixa renda LPR com crianças entre 1994 e 1999. Há uma série de explicações para essas taxas de uso de Medicaid estáveis. Isso inclui a introdução de cobertura de saúde expandida sob SCHIP, aumento do alcance estadual e local para seguro saúde infantil e o impacto de novas diretrizes federais que esclarecem que o uso de benefícios de saúde não seria um obstáculo para a obtenção de uma autorização de trabalho (green card) ou cidadania. Além disso, os médicos, hospitais e clínicas que prestam cuidados de saúde têm um forte incentivo para manter tanto os imigrantes como os nativos inscritos nos programas de saúde do governo para garantir o pagamento das contas médicas. Outros programas de bem-estar não têm terceiros que tenham tais incentivos diretos para garantir que famílias de baixa renda sejam inscritas para receber benefícios de bem-estar. Outra possível explicação para o declínio relativamente modesto entre famílias LPR com crianças pode ser o aumento do uso do Medicaid de emergência por imigrantes legais.

Apesar da falta de declínio no uso de Medicaid entre 1994 e 1999, a porcentagem de crianças LPR sem seguro permaneceu mais alta do que a de outras crianças. Menos de 20% dos filhos de cidadãos pobres não tinham seguro em 1999, enquanto a taxa entre os filhos cidadãos dos LPRs era de 27% e a taxa para os filhos não cidadãos dos LPRs era de 39%.

Os declínios no uso de benefícios por imigrantes são evidentes em todo o país, mas são especialmente pronunciados entre os estados que oferecem as redes de segurança menos generosas, como Texas e Flórida. Como um grupo, os trinta estados menos generosos experimentaram um rápido crescimento em suas populações de imigrantes entre 1995 e 2000, com o número de famílias nascidas no exterior com filhos aumentando em 31% - mais de quatro vezes a taxa dos vinte estados restantes. A participação da TANF entre famílias de baixa renda LPR com crianças caiu 73% nos estados menos generosos entre 1994 e 1999, em comparação com 45% entre os estados mais generosos. Como poderia ser previsto, as reformas de 1996, que deram mais poder discricionário aos estados na determinação da elegibilidade de não cidadãos para benefícios de bem-estar, levaram a diferenças substanciais entre os estados na elegibilidade e uso de benefícios.

Juntas, essas tendências de migração e políticas lançam dúvidas sobre a teoria do ímã do bem-estar, que sustenta que os imigrantes são atraídos para lugares com generosos benefícios de bem-estar. Essas tendências também aumentam a preocupação de que famílias LPR de baixa renda se encontrem fora de redes de segurança cada vez mais localizadas à medida que o mercado de trabalho se torna mais restrito.

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Explicando as tendências

Como explicamos esses declínios no uso de benefícios entre os não cidadãos? O aumento das naturalizações poderia reduzir o número de não cidadãos que recebem benefícios se os imigrantes que se tornam cidadãos assim o fizerem para continuar a receber benefícios da previdência. Entre 1994 e 1999, o número de famílias não cidadãs que se naturalizaram aumentou rapidamente. Esses aumentos foram o produto de uma série de mudanças demográficas e políticas que incluem, mas vão além, da reforma da previdência. Por exemplo, o aumento das naturalizações também resultou do fato de que 2,7 milhões de imigrantes adquiriram status legal por volta de 1990 sob a Lei de Reforma e Controle da Imigração de 1986 e, portanto, tornaram-se elegíveis para se tornarem cidadãos em meados da década de 1990.

Esse aumento no número de naturalizações, entretanto, pode ser responsável por apenas uma pequena proporção da queda no recebimento de benefícios por não cidadãos. Enquanto o número de famílias contendo um cidadão naturalizado cresceu em 1,5 milhão entre 1994 e 1999, o número dessas famílias participando de programas de bem-estar aumentou apenas 170.000. Ao mesmo tempo, o número de famílias LPR com benefícios sociais caiu em 480.000. Assim, o aumento das naturalizações fica bem aquém das reduções compensatórias no uso de benefícios entre os não cidadãos.

Se as naturalizações representam apenas uma fração do declínio no uso do bem-estar do LPR, talvez o aumento da renda - o que diminuiria a elegibilidade ao benefício - pode explicar o declínio. No entanto, as análises do Urban Institute revelam que apenas cerca de um quarto da redução nas taxas de participação do TANF e do vale-refeição para os cidadãos e famílias LPR é explicado por mudanças na renda. Assim, o aumento da renda também explica apenas uma fração do declínio no uso do bem-estar.

Pesquisa feita por Wendy Zimmermann e Karen Tumlin no Urban Institute mostra que, embora menos imigrantes estejam ingressando no TANF, os não cidadãos estão tendo dificuldade em sair. Eles descobriram que os imigrantes legais representam uma parte significativa do número de casos restantes em várias cidades importantes e que, em comparação com os beneficiários do TANF nativos americanos, os imigrantes nessas cidades enfrentam uma série de barreiras para entrar no mercado de trabalho, incluindo proficiência limitada em inglês, menos educação e experiência de trabalho menos recente do que os trabalhadores nativos. Os pesquisadores também descobriram que os programas necessários para ajudar os trabalhadores não cidadãos em potencial a superar essas barreiras muitas vezes não estavam disponíveis.

Resumindo, as restrições aos imigrantes da reforma da previdência social levaram a um rápido declínio no uso do TANF e do vale-refeição entre famílias LPR com filhos, filhos cidadãos em famílias com status misto e refugiados. Também houve declínios no uso do Medicaid entre os imigrantes adultos em idade legal, mas não entre as famílias pobres de não cidadãos com filhos ou as próprias crianças. O aumento das taxas de naturalização e os rendimentos mais altos contribuíram para a redução no recebimento de benefícios por não cidadãos, mas ficaram muito aquém da conta de todo o declínio. Resta-nos concluir que os cortes de benefícios de 1996 contribuíram diretamente para o declínio no uso de bem-estar por não cidadãos.

Dificuldades entre não cidadãos

Seja qual for a causa, há algumas evidências de que o declínio do uso da previdência social por famílias não cidadãs pode estar associado a um aumento nas privações. Randy Capps, do Urban Institute, descobriu que cerca de metade de todas as famílias de imigrantes com filhos tinha renda abaixo de 200 por cento da pobreza e que os filhos dos imigrantes eram mais prováveis ​​do que os filhos dos nativos de não ter seguro saúde (22 contra 10 por cento) e ter alguma dificuldade em obter comida suficiente para comer (37 contra 27 por cento). Da mesma forma, George Borjas, de Harvard, produziu fortes evidências de que a exclusão de imigrantes dos cupons de alimentos está levando ao aumento da insegurança alimentar entre as famílias de não cidadãos.

A Política e Política de Reautorização

O debate sobre a reautorização contará com propostas da administração Bush e de membros do Congresso para expandir os benefícios de bem-estar para não cidadãos. As propostas mais importantes serão aquelas que expandem os benefícios para não cidadãos que chegaram depois de 1996 porque a distinção entre os participantes pré-1996 e pós-1996 constitui algo como uma linha na areia para os legisladores. Embora já tenha havido várias mudanças nas reformas de 1996, nenhuma legislação foi promulgada que moveu os benefícios para não-cidadãos através da linha de demarcação de 1996. Dado o que se sabe sobre a longevidade humana, se os benefícios não forem estendidos aos participantes pós-1996, haverá muito poucos não cidadãos recebendo benefícios de bem-estar.

Ao penetrar a linha de 1996 na areia, é improvável que haja séria atenção às propostas que tentam uma restauração completa dos benefícios para não cidadãos. O principal motivo é que uma restauração completa dos benefícios do vale-refeição, TANF, SSI e Medicaid seria muito cara. De acordo com o Escritório de Orçamento do Congresso, apenas restaurar o SSI e o Medicaid para não cidadãos que se qualificam para o SSI custaria quase US $ 25 bilhões em cinco anos. De acordo com as regras orçamentárias do Congresso, o aumento dos gastos deve ser compensado por cortes equivalentes em outros programas ou por aumentos de impostos, nenhum dos quais é viável neste caso. Assim, as propostas tendem a ser mais modestas do que a restauração completa dos benefícios.

Nos últimos meses, o presidente e membros da Câmara e do Senado apresentaram várias propostas que ampliariam os benefícios de vários grupos de não cidadãos, incluindo crianças, idosos e deficientes. O Senate Farm Bill incluiu várias disposições que expandem os benefícios do vale-refeição para crianças, não cidadãos trabalhadores, refugiados e deficientes físicos, o que custaria cerca de US $ 1,1 bilhão em dez anos. O presidente Bush propôs recentemente estender o vale-refeição aos imigrantes pós-1996 que estiveram no país por cinco anos, essencialmente aplicando a mesma proibição de cinco anos do vale-refeição agora imposta ao TANF e ao Medicaid. Propostas para expandir a elegibilidade dos imigrantes pós-1996 para Medicaid, TANF e, em uma base mais restrita, SSI para deficientes também são prováveis. Uma proposta legislativa já apresentada ampliaria a cobertura do Medicaid para crianças imigrantes e mulheres grávidas. Quando totalmente implementadas, as propostas do Medicaid desse tipo custariam cerca de US $ 2 bilhões em cinco anos.

A política dessas propostas é fascinante. É útil lembrar que as mudanças radicais originais na política de bem-estar para não cidadãos foram promulgadas como parte da legislação de reforma de bem-estar mais abrangente desde o New Deal de 1935. Assim, muitas disposições individuais do imenso projeto de lei, incluindo os cortes nos benefícios para os não-cidadãos, foram varridos junto com o pacote geral e não receberam extenso escrutínio do Congresso. Nem houve votações separadas em muitas dessas disposições no plenário de qualquer das casas do Congresso. Não está claro, então, se as reformas não-cidadãs teriam sido aprovadas se uma votação em separado tivesse sido exigida. Além disso, em 1995 e 1996, quando o Congresso moldou e depois aprovou o pacote final de reforma do bem-estar, o objetivo primordial do Congresso e do presidente Clinton era economizar dinheiro para que o governo federal pudesse alcançar um orçamento equilibrado. Mais da metade das economias na legislação de reforma do bem-estar de 1996 foram nos cortes para não cidadãos (embora Clinton não os apoiasse).

As condições em 2002 são nitidamente diferentes das de 1996. Há menos pressão para conseguir cortes no orçamento e não há propostas proeminentes para aprofundar os cortes no bem-estar para não cidadãos. Os democratas agora controlam o Senado, e um presidente republicano propôs reverter parcialmente os cortes nos cupons de alimentação para não cidadãos. Essas mudanças respondem, em parte, a uma mudança no eleitorado. O Census Bureau informou no ano passado que os hispânicos haviam ultrapassado os afro-americanos como a maior população minoritária do país. Os cortes nos benefícios para não cidadãos são combatidos por grupos étnicos que contam com um número significativo de imigrantes, fazendo com que muitos políticos relutem em apoiar os cortes. Esse é especialmente o caso dos republicanos, o partido que propôs e decretou os cortes de 1996 nos benefícios da previdência social para não cidadãos. Como muitos republicanos estão tentando melhorar sua imagem entre os grupos minoritários - especialmente os hispânicos - não pode ser surpreendente que o presidente tenha assumido a liderança ao propor uma expansão dos benefícios para não-cidadãos em seu orçamento de 2003. Finalmente, muitos estados acreditam que foram forçados a gastar mais dinheiro com não cidadãos devido à perda de benefícios federais. Especialmente devido à pressão sobre os orçamentos estaduais causada pela recessão, pode-se esperar que os estados apoiem todas as propostas que restaurem os benefícios federais para não cidadãos.

O resultado final é que pelo menos alguma restauração modesta de benefícios, incluindo alguns que fornecem elegibilidade para participantes pós-1996, parece destinada a ter o maior apoio do Congresso e do governo Bush. Portanto, se o Congresso encontrar uma maneira de financiar uma expansão moderada dos benefícios do bem-estar para os não-cidadãos, a legislação terá uma boa chance de se tornar lei. Uma restauração modesta deixaria então a porta aberta para futuras expansões.