O que a política institucional da China pode significar para a ordem internacional

O encontro face a face inaugural da semana passada entre Donald Trump e Xi Jinping se desenrolou em um cenário amplamente considerado único : Considerando que Trump’s America parece estar cedendo liderança e credibilidade em áreas de questões internacionais, desde mudanças climáticas até o comércio global, Xi está dando um passo à frente para desempenhe o papel de adulto global . A perspectiva de contenção por parte de Washington oferece a Pequim mais oportunidades de expandir suas credenciais de liderança.

Enquanto Trump's decisão precipitada autorizar um ataque com mísseis contra a Síria pode ter interrompido brevemente o ímpeto de crescimento, mas a cúpula de dois dias reforçou a narrativa de que a China é cada vez mais capaz de assumir um papel de liderança maior. Pequim ofereceu sem concessões substantivas apesar da pressão dos EUA e das fotos de Xi parecendo calmo e sentado ao lado de um Trump desleixado apareceu com destaque em jornais chineses e outras fontes de mídia. A imagem de Xi como um estadistas que viajam pelo mundo apenas lustra as credenciais de liderança de sua nação.

A liderança global é, obviamente, mais do que compostura e boa postura. Dentro um relatório recente publicado pelo Projeto da Instituição Brookings sobre Ordem e Estratégia Internacional, examinamos uma nova faceta do crescente papel de liderança da China: a criação de novas instituições internacionais, em particular o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (AIIB). Perguntamos: qual é a lógica da política institucional emergente da China?



Respeitar, rejeitar ou construir de novo

Mais do que as grandes potências ascendentes dos séculos passados, a ascensão da China enfrenta uma ordem internacional existente que é altamente institucionalizada. As instituições multilaterais foram um pilar fundamental do sistema internacional do pós-guerra, um sistema que contribuiu significativamente para a segurança, estabilidade e desenvolvimento econômico dos Estados. O ordem internacional liberal atual não é, entretanto, uma entidade única, mas uma rede complexa e multifacetada de regras, normas e instituições. Todos os estados, mesmo os Estados Unidos como líder, podem e escolheram seletivamente participar, ignorar ou se opor a aspectos dela.

Embora o internacionalismo liberal em larga escala possa ser difícil de derrubar, potências emergentes como a China desfrutam de um espectro de opções estratégicas sobre como abordar instituições individuais dentro do sistema. Em uma extremidade do espectro, onde os interesses da China são amplamente consistentes com as regras e estruturas institucionais, esperamos uma participação que respeite amplamente o sistema - um exemplo é a participação de Pequim na Organização Mundial do Comércio. Uma estratégia relacionada também respeita essencialmente as instituições do status quo, mas vê o poder em ascensão buscar maior autoridade sobre os processos de tomada de decisão - como visto através de Pequim alcançando maior poder de voto no Fundo Monetário Internacional .

Quando os interesses da China estão em conflito com as instituições existentes, ela pode escolher agir de dentro, usando sua filiação para alterar, impedir ou conter a busca de regras, práticas e normas indesejáveis. Por exemplo, uma norma emergente que a China aceitou é a Responsabilidade de Proteger (R2P); no entanto, Pequim também agiu para limitar Definição e uso de R2P. Alternativamente, a China pode simplesmente escolher ignorar e / ou se opor à estrutura institucional em uma determinada área problemática e simplesmente agir fora - e provavelmente violando - o sistema estabelecido. A rejeição de pronunciamentos jurídicos internacionais sobre o status de feições no Mar da China Meridional se enquadraria nesta categoria.

Uma opção final - e o foco principal de nosso relatório - é quando uma potência em ascensão decide construir uma nova instituição, como Pequim fez com o AIIB. Novas instituições podem servir a múltiplos objetivos estratégicos. Eles oferecem um nó alternativo de cooperação interestadual, potencialmente fornecendo serviços em competição com instituições existentes. Em segundo lugar, eles oferecem um novo instrumento de governo por meio do qual a potência em ascensão usa sua autoridade para construir influência bilateral ou multilateral. Terceiro, a nova instituição oferece um meio de desafiar e potencialmente substituir dois componentes da ordem existente dentro do domínio político específico: a autoridade e a liderança do estado dominante e as regras e normas prevalecentes na área de questão. Esse desafio é a forma mais direta do que chamamos de política institucional contra-hegemônica.

O criação e as primeiras operações do AIIB recebido atenção significativa. O AIIB oferece a oportunidade de estender os interesses comerciais chineses em toda a região, reforçar a influência de Pequim sobre os países destinatários, melhorar o status de liderança regional e talvez global da China, e pode muito bem oferecer ao governo chinês influência para impulsionar as reformas das instituições multilaterais existentes. Mas o AIIB pressagia um potencial vanguarda de uma ordem econômica mundial alternativa ?

visão geral do sistema de saúde dos EUA em 2020

Oportunidades e limites

Da perspectiva dos Estados Unidos, a política institucional da China apresenta três desafios. Em um sentido estrito, a China registro de empréstimos bilaterais para o desenvolvimento sugere que o AIIB pode exercer pressão por mudanças nas regras, práticas e normas de financiamento do desenvolvimento que estejam em desacordo com os padrões desenvolvidos dentro da estrutura de Bretton Woods. O AIIB também poderia alterar o equilíbrio de poder institucional dentro dessa área de questão se instituições existentes como o Banco Mundial e o Banco de Desenvolvimento Asiático perderem importância.

Em um sentido mais amplo, o AIIB poderia alterar o equilíbrio de poder entre os Estados Unidos e a China se for capaz de levantar dúvidas reais entre a comunidade internacional sobre se o sistema criado pelos EUA é mais capaz de atender às necessidades dos Estados - ou se um Modelo chinês de economia política internacional (algum tipo de Consenso de Pequim ) Pode fazer melhor.

Simplesmente não é do interesse da China derrubar radicalmente uma ordem que, em uma extensão significativa, serviu tão bem aos seus interesses nas últimas décadas.

No entanto, as evidências iniciais já destacam as restrições que a China enfrenta na construção de novas instituições. Os regimes não coercitivos exigem a adesão dos Estados participantes e o preço da legitimidade é o multilateralismo. A corrida dos governos europeus para aderir ao AIIB veio com o seu seguro que eles preservariam Melhores Práticas , e também viu Pequim concordar em reduzir sua autoridade formal de voto. Os mercados financeiros globais são outra restrição - como o Banco Mundial, o AIIB está financiando seus empréstimos por meio da venda de dívidas. Empréstimos para projetos opacos, politicamente motivados ou aquém das melhores práticas são menos prováveis ​​de serem reembolsados ​​e aumentariam o futuro do AIIB custo de financiamento . Finalmente, no nível mais amplo, a natureza entrincheirada do internacionalismo liberal significa que, exceto em grandes guerras, as ordens alternativas devem competir, fornecendo aos estados maiores benefícios funcionais e / ou maior legitimidade. Não está nada claro como isso poderia ser alcançado.

Talvez o mais importante seja que simplesmente não seja do interesse da China derrubar radicalmente uma ordem que, em uma extensão significativa, serviu tão bem aos seus interesses nas últimas décadas. Na verdade, Pequim tipicamente se posiciona como um forte defensor da soberania da Vestefália e das Nações Unidas. Além disso, em meio à retórica econômica nacionalista de Trump, Xi tem pessoalmente defendido o sistema de livre comércio. A aparente hostilidade de Trump ao internacionalismo liberal pode exigir que a China se torne um dos maiores campeões do status quo nos próximos anos. Isso seria liderança, embora talvez não o que se poderia ter previsto antes da eleição de 2016 nos EUA. No entanto, onde Pequim vê a estrutura institucional existente como prejudicial aos seus interesses, as estratégias de governo institucional destinadas a modificar, minar ou evitar a ordem atual terão agora maiores perspectivas de sucesso.