O que fazer com a primazia americana

Já se passou mais de uma década após o fim da Guerra Fria, e o mundo pós-Guerra Fria está se revelando. As muitas tentativas de cientistas políticos e jornalistas de apresentar interpretações simples ou unidimensionais das relações internacionais contemporâneas falharam pela simples razão de que o mundo de hoje é multidimensional. É uma era de contradições: globalização e fragmentação, paz e conflito, prosperidade e pobreza. Somente quando uma ou mais dessas tendências vencerem a era ganhará um nome próprio.

Em meio a essa complexidade e incerteza, está a realidade de que os Estados Unidos são os primeiros entre os desiguais. Este é e provavelmente continuará sendo um mundo de distinta primazia americana. Nenhum país ou grupo de países estará em posição de equilibrar o poder econômico, militar e cultural americano no futuro previsível. Mas isso é apenas uma descrição, não um propósito. Ainda falta uma política externa pós-contenção para o mundo pós-guerra fria. A questão fundamental que continua a confrontar a política externa americana é o que fazer com um excedente de poder e as muitas e consideráveis ​​vantagens que esse excedente confere aos Estados Unidos.

Além disso, primazia não deve ser confundida com hegemonia. Os Estados Unidos serão incapazes de realizar a maior parte de suas ambições sem o apoio ou pelo menos a tolerância de outros. O unilateralismo oferece pouca promessa; exceto em raras situações, os Estados Unidos por conta própria não podem ir à guerra, conter a proliferação nuclear, impedir o terrorismo, abrir o comércio ou prevenir o genocídio. Como resultado, a verdadeira tarefa da política externa americana é promover um multilateralismo eficaz, algo que na maioria das vezes exigirá uma forte liderança americana de (e participação em) organizações regionais e coalizões menos formais.



Implícito no acima está o reconhecimento de que as vantagens econômicas e militares dos EUA, embora grandes, não são ilimitadas. Ao contrário, os pontos fortes dos EUA são limitados pela disponibilidade de recursos, o que por sua vez reflete uma falta de consenso político doméstico sobre as prioridades nacionais e sobre o papel dos EUA no mundo. Além disso, países individuais (ou, no caso da Europa, grupos de países) rivalizam com os Estados Unidos em uma ou mais dimensões de poder. Um esforço para afirmar a hegemonia dos EUA está, portanto, fadado ao fracasso: fazer isso estimularia a resistência internacional, o que, por sua vez, tornaria os custos da hegemonia ainda maiores.

Além disso, as vantagens dos EUA não são permanentes. Pelas mesmas razões pelas quais as vantagens atuais dos EUA são limitadas, a posição dos EUA em relação aos outros está se desgastando. A realidade é que outros países e atores não estatais (sejam eles Osama Bin Laden, Anistia Internacional, o Tribunal Penal Internacional ou George Soros e um de seus fundos de hedge) estão acumulando quantidades cada vez mais significativas de poder em uma ou mais formas. Além disso, a sociedade americana e a política doméstica apressarão o enfraquecimento da primazia americana. A avaliação de De Tocqueville de que a democracia é inadequada para a condução da política externa vale o dobro para a liderança mundial.

O resultado será um mundo mais multipolar que o atual. Mas aqui, novamente, a multipolaridade é simplesmente uma descrição. Ele nos fala sobre a distribuição de poder no mundo, não sobre o caráter ou a qualidade das relações internacionais. A multipolaridade pode refletir um mundo no qual vários estados hostis, mas aproximadamente iguais, se confrontam - ou um mundo no qual vários estados, cada um possuindo um poder significativo, trabalham juntos em atividades comuns. O objetivo da política externa americana não deve ser resistir à multipolaridade (que em qualquer caso seria fútil), mas defini-la. Tanto quanto possível, o objetivo dos EUA deve ser persuadir outros centros de poder político, econômico e militar a considerarem seu interesse próprio apoiar noções construtivas de como a sociedade internacional deve ser organizada e operada. O objetivo apropriado para a política externa americana, então, é encorajar o surgimento de uma multipolaridade caracterizada pela cooperação e concerto ao invés da competição e conflito. Em tal mundo, a ordem não se limitaria à não-beligerância baseada em um equilíbrio de poder (ou medo de escalada), mas sim em algo muito mais amplo, refletindo um acordo sobre os objetivos globais e os meios para realizá-los.

Este objetivo não é tão rebuscado quanto pode parecer. É possível, mesmo agora, discernir áreas significativas da vida internacional caracterizadas por uma cooperação substancial. Isso é especialmente verdade no campo econômico: a OMC prova ser um mecanismo para resolver disputas comerciais, os ministros das finanças se reúnem regularmente para coordenar as políticas monetárias e existem convenções amplamente apoiadas para banir o suborno e a corrupção. A interação econômica também é regulada por um mercado internacional que premia os governos que adotam políticas e procedimentos - privatização, redução dos subsídios do governo, regulamentação bancária e práticas contábeis aceitas, processos de falência - que estimulam o investimento e o livre fluxo de capital.

As interações militares e políticas também são regulamentadas, embora em menor grau tanto em profundidade quanto em amplitude. Existem alguns fundamentos aceitos para o uso da força militar, como autodefesa. Normas (junto com tratados ou outros arranjos para apoiá-los) proíbem a posse de armas biológicas e químicas, proíbem o teste de explosivos nucleares e desencorajam a proliferação horizontal e vertical de armas de destruição em massa e mísseis balísticos. No domínio político, os acordos internacionais formais promovem os direitos humanos, proíbem o genocídio e protegem os refugiados.

Este breve resumo dos arranjos globais existentes também indica que áreas importantes da vida internacional permanecem não regulamentadas, especialmente nas esferas política e militar. Quando é legítimo usar a força militar em situações que não sejam de legítima defesa? O que mais deve ser feito para limitar ainda mais a ameaça representada pelas armas de destruição em massa? Quais, se houver, limites devem existir sobre a soberania e a capacidade dos governos de agirem como desejarem dentro de suas próprias fronteiras? O que mais pode ser feito para promover o comércio aberto? Somente quando houver consenso entre as grandes potências sobre essas e outras questões relacionadas, será possível dizer que existe um grau significativo de ordem.

Quatro Fundamentos

Idealmente, a sociedade internacional pós-guerra fria deve ser construída sobre quatro pedras fundamentais: uma redução no uso de força militar para resolver disputas entre Estados; uma redução no número de armas de destruição em massa e no número de Estados e outros grupos que possuem tais armas; a aceitação de uma doutrina limitada de intervenção humanitária baseada no reconhecimento de que as pessoas - e não apenas os Estados - gozam de direitos; e abertura econômica. Esse mundo seria relativamente pacífico, próspero e justo.

A conveniência de reduzir o papel da força militar como meio legítimo de resolver disputas é evidente. Usar a força é caro em qualquer medida. Além disso, o objetivo de reduzir (se não eliminar) o papel da força não é polianaish. O uso da força por uma grande potência contra outra já é impensável devido às relações políticas ou altamente improvável devido ao custo de fazê-lo - um custo que inclui o perigo de escalada para armamentos não convencionais. O desafio é tornar esse uso da força entre as grandes potências ainda mais improvável - e chegar a um acordo em outros contextos nos quais o uso da força contra um Estado pode ser legítimo.

o direito do presidente de se recusar a testemunhar perante o congresso ou um tribunal é chamado

Houve um progresso real no esforço para reduzir o papel das armas de destruição em massa. O mundo já percorreu um longo caminho desde que as armas nucleares constituíram a unidade básica de contabilização da competição entre as grandes potências. Os estoques nucleares dos EUA e da Rússia estão programados para diminuir para aproximadamente 3.500 armas cada, sob o acordo START II. As armas biológicas e químicas são proibidas, assim como todos os testes nucleares. Embora a Índia e o Paquistão tenham conduzido testes nucleares em 1998, vários estados, incluindo Ucrânia, Bielo-Rússia, Cazaquistão, África do Sul, Brasil e Argentina, desistiram voluntariamente de programas de armas nucleares nos últimos anos. A agenda restante é trazer reduções adicionais nos arsenais dos países existentes com armas nucleares, principalmente os Estados Unidos e a Rússia; prever a introdução ordenada de sistemas anti-mísseis defensivos limitados; desencorajar a proliferação da capacidade nuclear para outros atores; e introduzir a aplicação da proibição de posse de armas químicas e biológicas.

O terceiro bloco de construção de um mundo pós-guerra fria pode muito bem ser o mais controverso. Por trezentos e cinquenta anos, a ordem internacional foi sustentada pela noção de soberania, de que o que se passa dentro das fronteiras de um Estado-nação é assunto seu, e apenas seu. A própria noção de soberania foi um avanço que promoveu a ordem e desencorajou a intromissão que poderia facilmente levar ao conflito. Mas ao longo do último meio século, e especialmente na última década, a ideia de que a soberania não deve ser absoluta ganhou força. Em vez disso, a soberania é cada vez mais julgada como condicional, vinculada à forma como um governo trata seus próprios cidadãos. Quando um governo é incapaz ou não deseja salvaguardar seus cidadãos - quando o contrato inerente entre o governo e os governados é violado - as lideranças perdem seus direitos normais. Cabe então à comunidade internacional agir - seja diplomaticamente, com sanções, com ajuda ou com força militar - sob a bandeira da intervenção humanitária. O desafio óbvio é obter um reconhecimento mais amplo dessa visão modificada da soberania e, com ela, a aceitação (se não o apoio) da intervenção humanitária.

O quarto alicerce da sociedade internacional pós-guerra fria é a abertura econômica. A abertura é definida não apenas pelo movimento de bens, capitais e serviços através das linhas nacionais, mas também pela abertura dentro dos estados, ou seja, mercados transparentes que favorecem as atividades do setor privado. Essa abertura é essencial para que a prosperidade seja sustentada; também fortalecerá a sociedade civil e aumentará os vínculos e interdependências, fatores que deveriam constituir uma espécie de baluarte contra o conflito militar. O que é necessário não é uma nova arquitetura financeira internacional ou controles adicionais sobre o investimento (além dos fluxos de dinheiro de curto prazo), mas sim uma decoração interior que aumentaria a transparência e a eficiência das economias nacionais em grande parte do mundo.

Alguns argumentariam em favor de um quinto alicerce: a democracia. É verdade que democracias maduras parecem agir com relativa moderação tanto em relação a seus próprios cidadãos quanto a seus vizinhos. Infelizmente, o mesmo não pode ser dito para democracias imaturas, que são muito propensas a serem capturadas por forças nacionalistas. Ainda assim, a promoção da democracia deve ser uma consideração para a política externa, mas não fundamental, visto que outros interesses vitais muitas vezes devem ter precedência. Além disso, promover a democracia pode ser um negócio difícil, dadas as realidades econômicas, políticas, sociais e culturais locais; na maioria dos casos, caberá aos Estados Unidos proceder com modéstia e cautela, ajudando a construir e ampliar sociedades civis e mercados, ambos desejáveis ​​por si próprios e possíveis estações intermediárias para sociedades no caminho de uma maior abertura.

Império e seus obstáculos

O mundo descrito aqui não surgirá apenas de seu apelo inerente. Ao contrário, construir e manter tal ordem exigiria um esforço sustentado do ator mais poderoso do mundo, os Estados Unidos. Para ter sucesso, por sua vez, seria necessário que os americanos reconheçam seu papel de um estado-nação tradicional para uma potência imperial. Uma política externa imperial não deve ser confundida com imperialismo. Este último é um conceito que conota exploração, normalmente para fins comerciais, muitas vezes exigindo controle territorial. Está alicerçada em um mundo que não existe mais, no qual um pequeno número de Estados, principalmente europeus, dominava um grande número de povos, a maioria dos quais vivia em colônias que, por definição, careciam de autogoverno.

Essas relações não são desejáveis ​​nem sustentáveis ​​no mundo de hoje. Defender uma política externa imperial é clamar por uma política externa que tente organizar o mundo de acordo com certos princípios que afetam as relações entre os Estados e as condições dentro deles. O papel dos EUA seria semelhante ao da Grã-Bretanha do século 19. A influência refletiria o apelo da cultura americana, a força da economia americana e a atratividade das normas promovidas, tanto quanto qualquer ação consciente da política externa dos EUA. A coerção e o uso da força seriam normalmente o último recurso; o que foi escrito por John Gallagher e Ronald Robinson sobre a Grã-Bretanha um século e meio atrás, que a política britânica seguia o princípio de estender o controle informalmente se possível e formalmente se necessário, poderia ser aplicado ao papel americano no início do novo século . Na verdade, um império americano teria de ser informal se fosse bem-sucedido, pelo menos porque a democracia americana não poderia subscrever uma ordem imperial que exigisse aplicações constantes e onerosas de poder militar.

Sem dúvida, os Estados Unidos encontrariam um mundo baseado em relações pacíficas, não proliferação, respeito pelos direitos humanos e abertura econômica a seu gosto. Além disso, um mundo em que os outros centros principais de poder estivessem dispostos a trabalhar com os Estados Unidos na promoção desses fins reduziria o fardo da política externa dos Estados Unidos. Ainda assim, haveria um custo a ser considerado. Os Estados Unidos precisariam abrir mão de alguma liberdade de ação; a América imperial não deve ser confundida com a América hegemônica nem com a América unilateral. As sanções se tornariam menos um elemento básico da política, a serem substituídas por incentivos (incluindo a redução das sanções) em troca de melhorias comportamentais, muito como tem sido feito pelos Estados Unidos em um esforço aparentemente bem-sucedido para conter os programas nucleares e de mísseis da Coreia do Norte. (Isso pode não ser um meio-termo, pois as sanções unilaterais são de utilidade limitada, na melhor das hipóteses, e não se pode contar com a obtenção de metas ambiciosas, como mudança de regime, mesmo quando apoiadas internacionalmente.) Seria mais difícil realizar ações preventivas ou ataques preventivos a instalações militares suspeitas, como foi feito pelos Estados Unidos no Sudão no verão de 1998. A barreira contra a intervenção em conflitos internos seria maior. Os Estados Unidos provavelmente teriam de aceitar alguns limites para a implantação de defesas antimísseis. A questão é se os benefícios superariam esses custos. Em princípio, eles podiam e deveriam.

Mas criar um mundo assim será difícil, independentemente das restrições dos EUA. Na verdade, existem três obstáculos principais no caminho do estabelecimento e manutenção de uma sociedade internacional do agrado da América. Todos os três precisam ser enfrentados para que não frustrem o objetivo de construir a ordem internacional.

A primeira e mais óbvia é a oposição de outros centros de poder, maiores e menores. Alguma resistência é inevitável, às vezes da França ou de outros estados europeus ou do Japão, mais frequentemente da China e da Rússia. A China, em particular, se oporá a qualquer limitação em sua capacidade de usar a força para resolver a questão de Taiwan. A China também está determinada a aumentar o tamanho e a capacidade de seu próprio arsenal estratégico. A China com certeza e provavelmente a Rússia verá a viabilidade de suas próprias forças nucleares ameaçadas pelo desdobramento americano de sistemas defensivos. Em casos selecionados, eles podem transferir tecnologia que poderia apoiar um programa de armas não convencionais de outro estado. A Rússia, em certa medida, e a China em particular, verão uma noção expansiva de intervenção humanitária como pouco mais do que um pretexto para uma interferência indesejável no que consideram seus próprios assuntos internos. O Japão tem uma visão mais fechada da economia ideal. Poucas potências, se é que alguma delas, apoiariam ataques preventivos a programas iniciantes de armas não convencionais do que os Estados Unidos poderiam ver como um estado desonesto; como regra, os Estados Unidos tendem a se sentir isolados ao enfatizar sanções e ataques militares, em oposição ao comércio e outras formas de engajamento amplamente incondicional. Uma série de potências menores, mas ainda consideráveis ​​- incluindo Índia, Paquistão, Irã, Coréia do Norte, Iraque e outros - provavelmente verão um império liderado pelos Estados Unidos como discriminatório, ameaçador ou ambos.

Como os Estados Unidos poderiam persuadir as outras grandes potências da conveniência de tal mundo? A palavra-chave é persuadir. Áreas de consenso só começarão a surgir a partir de diálogos estratégicos, conversas intensas com outros governos e formadores de opinião dessas sociedades. Se as negociações estiveram no centro da diplomacia da guerra fria, as consultas formarão o cerne da política externa pós-guerra fria. O objetivo é construir ou fortalecer instituições e arranjos globais que sejam capazes de apoiar os princípios básicos da ordem. Idealmente, isso resultaria em um Conselho de Segurança da ONU disposto e capaz de contra-atacar, seja de um estado contra outro ou de um governo contra seu próprio povo; uma OMC mais abrangente, mais capaz de promover o comércio aberto; clubes fornecedores que são mais restritivos nas tecnologias relevantes para a proliferação que seriam disponibilizadas; e uma AIEA mais forte para policiar a não proliferação nuclear e organizações semelhantes para verificar a proibição de armas químicas e biológicas.

Por que outros estados concordariam com as preferências americanas? Em alguns casos, eles verão os mesmos benefícios inerentes. A abertura econômica tende a ser sua própria recompensa. Grande parte das grandes potências também tem interesse em evitar grandes conflitos, em desacelerar a difusão de tecnologias que um dia poderiam ameaçá-las, em manter um fluxo livre de óleo e gás. Os Estados Unidos poderiam ser mais abertos na tecnologia que desejam compartilhar e no capital que desejam fornecer. Tão importante quanto é o status que os Estados Unidos podem conferir. Tanto a Rússia quanto a China desejam claramente ser vistas como grandes potências, como membros do círculo interno daqueles que moldam as relações internacionais. Somente trabalhando com os Estados Unidos eles podem evitar o surgimento de um padrão no qual eles e o Conselho de Segurança da ONU são contornados.

Mesmo assim, as consultas ou mesmo as consultas apoiadas em incentivos não serão suficientes para chegar a um consenso em todas as áreas. A persuasão tem seus limites; alguns desacordos são baseados em entendimentos diferentes, não em mal-entendidos. As grandes potências podem não ser capazes de chegar a um acordo sobre as regras gerais; mesmo quando podem, eles podem não ser capazes de concordar sobre se e como eles devem ser aplicados em uma situação particular. Veja a China, que está se preparando para se tornar a relação bilateral mais difícil para os Estados Unidos. Áreas de cooperação bilateral, incluindo comércio e promoção da estabilidade na Coréia, correm o risco de serem oprimidas por diferenças sobre Taiwan, direitos humanos, assistência chinesa aos programas nucleares e de mísseis do Paquistão, planos dos EUA para defesa antimísseis nacional e de teatro e intervenção humanitária. Soma-se ao desafio a realidade política de que em ambos os países existem aqueles que veem o outro como o principal obstáculo para uma política externa bem-sucedida e que veem uma relação competitiva, se não adversária, quase inevitável.

Essas diferenças não podem ser negociáveis; em vez disso, o que é necessário são consultas regulares e tentativas de cooperação em áreas selecionadas, resistindo à tendência de permitir que áreas de desacordo se espalhem e afetem todo o relacionamento. Taiwan deve ser apontado, no entanto, como a única questão que pode levar os Estados Unidos e a China a um confronto militar direto. É particularmente importante para a China compreender que os Estados Unidos não ficarão de braços cruzados se a China coagir ou usar força militar contra Taiwan. Esta postura precisa ser equilibrada, no entanto, pela diplomacia direcionada tanto para encorajar um diálogo através do estreito continente-Taiwan quanto para desencorajar qualquer declaração unilateral de independência de Taiwan.

é um núcleo comum ainda em vigor

A Rússia também representa um desafio difícil para a política externa dos EUA, embora por razões diferentes. A Rússia é uma potência em declínio, um reflexo do mau estado de sua economia e da turbulência política interna, incluindo, mas não se limitando à Tchetchênia. É claramente o objetivo do novo presidente da Rússia, Vladimir Putin, reverter esse declínio e restaurar a estabilidade e uma medida de crescimento econômico interno, bem como o respeito no exterior. Também é importante não perder de vista que, apesar de todas as suas fragilidades, a Rússia continua a ser uma grande potência, que ainda possui um enorme arsenal nuclear e vastos recursos naturais, ocupa um assento no Conselho de Segurança da ONU, e por meio de sua diplomacia e as exportações de armas e tecnologia podem ser uma força mundial para a estabilidade ou não.

O desafio é lidar com os problemas potenciais colocados pelo comportamento externo da Rússia, dando-lhe tempo para tentar colocar sua casa política e econômica em ordem. Como é o caso da China, os Estados Unidos não podem se dar ao luxo de descartar a cooperação sempre que possível (nos Bálcãs, possivelmente o controle de armas) simplesmente porque em algumas áreas (Chechênia, por exemplo) discordamos. Da mesma forma, a assistência econômica - incluindo novos empréstimos do FMI e alívio da dívida - deve ser condicionada a reformas econômicas sólidas, e não vinculada a disputas políticas não relacionadas; qualquer ligação desse tipo nos proporcionaria pouca influência, mas poderia bloquear a cooperação onde ela pudesse ser frutífera e erigir obstáculos adicionais ao estabelecimento de uma Rússia mais voltada para o mercado e liberal. O mais importante pode ser a disposição de conceder à Rússia a atenção e o respeito que ela anseia; isso requer apenas um compromisso de consultoria regularmente e de fazer um esforço extra para levar em consideração os interesses da Rússia.

Há limites, no entanto, para o que os Estados Unidos podem fazer para acalmar as preocupações russas. Nenhum governo pode efetivamente conceder à Rússia um veto sobre as iniciativas dos EUA, como a defesa antimísseis ou uma maior ampliação da OTAN. No último caso, os Estados Unidos não devem mover as traves; A adesão à OTAN deve estar disponível para os países candidatos se os critérios declarados da aliança para a admissão forem cumpridos. Fazer o contrário removeria um incentivo útil que estimula reformas e corre o risco de redividir a Europa. O que pode tornar isso menos questionável para a Rússia (e menos provável de desencadear uma reação nacionalista que poria em risco a cooperação) é uma política que condicionaria a adesão à OTAN à proteção das minorias russas, uma promessa de evitar o estacionamento de quaisquer forças militares não nacionais no território de novos membros e reiterando que a adesão da Rússia à OTAN continua a ser possível.

O Japão representa um desafio fundamentalmente diferente. Não faz muito tempo que o Japão era visto como um modelo alternativo para grande parte do mundo e o principal competidor econômico dos Estados Unidos. Hoje em dia, é mais provável encontrar frustração com o ritmo lento da desregulamentação no Japão e com as políticas monetárias e comerciais que atrapalham o Japão, contribuindo mais para o crescimento econômico regional ou global. A política japonesa e a dificuldade de construir um consenso em favor de um papel mais ativo para o Japão na região e até mesmo globalmente são uma fonte adicional de frustração para muitos nos Estados Unidos. Essa frustração não deve obscurecer o fato de que o Japão continua sendo uma força crítica na economia mundial e um aliado valioso, que fornece uma base para os esforços dos EUA para promover a estabilidade na Ásia-Pacífico.

Os Estados Unidos pouco podem fazer para afetar as deliberações ou decisões japonesas internas em áreas importantes; o que pode fazer, entretanto, é encorajar o Japão a assumir um papel econômico, político e estratégico mais amplo (e mais normal) na região e além, mais compatível com seus pontos fortes absolutos e relativos. Consultas mais regulares e de alto nível sobre assuntos como o papel do Japão em uma variedade de cenários (incluindo, mas não se limitando à Coréia) e o desenho de novas estruturas institucionais para promover a estabilidade na Ásia-Pacífico ajudariam. Facilitar essa mudança no conteúdo das consultas seria uma redução da ênfase na presença militar dos EUA no Japão e nos remédios comerciais bilaterais, concentrando-se na liberalização do comércio em nível regional ou global.

A Europa continua sendo o maior parceiro real e potencial dos Estados Unidos enquanto busca moldar o mundo pós-Guerra Fria. Existe, por exemplo, um consenso considerável sobre a intervenção humanitária, seja nos Balcãs ou fora dela. Mas também há diferenças significativas, incluindo sobre comércio, planos americanos para defesa antimísseis, a divisão dos encargos dos compromissos militares e a tendência dos EUA (pelo menos até recentemente) de definir estados difíceis como bandidos e enfatizar a aplicação de sanções econômicas. Os europeus também se ressentem do unilateralismo e do domínio americanos, enquanto as autoridades americanas costumam se sentir incomodadas com a realidade de uma Europa mais forte e independente.

Essas e outras diferenças não devem ser exageradas. Eles são, no entanto, reais, e o que é essencial é que as diferenças de estilo e conteúdo não interfiram na necessidade de trabalharmos juntos em questões comuns, preocupações que muitas vezes envolvem questões muito distantes do continente europeu. Tão importante quanto, é fundamental que os europeus cumpram sua promessa de dedicar os recursos necessários para desenvolver uma maior capacidade de ação militar - e que os Estados Unidos não resistam a uma Europa mais capaz e independente. No final das contas, uma Europa fraca e dividida que é incapaz ou não quer agir como um verdadeiro parceiro dos Estados Unidos constitui uma ameaça muito maior aos laços transatlânticos do que uma Europa que às vezes resiste às preferências americanas.

A Índia é a mais recente adição à lista mundial dos principais centros de energia. Apesar do peso de uma enorme população e da pobreza generalizada, a Índia é uma democracia próspera que desfruta de um crescimento econômico cada vez mais forte e orientado para o mercado. A Índia representa um parceiro comercial relativamente modesto, mas potencialmente significativo para os Estados Unidos. Tão importante quanto, e dependendo de como atua, a Índia pode afetar os interesses estratégicos dos EUA na Ásia e além.

A boa notícia é que existe uma oportunidade para Washington e Nova Delhi estabelecerem uma nova relação de valor econômico e estratégico real para cada país. Mas isso só acontecerá se cada lado estiver preparado para dedicar mais atenção ao desenvolvimento desse relacionamento e abandonar os estereótipos do passado. Além disso, os Estados Unidos precisarão aceitar a realidade de que a capacidade de armas nucleares da Índia veio para ficar e enfatizar medidas para diminuir a chance de seu uso; por sua vez, a Índia precisa demonstrar mais flexibilidade e criatividade tanto em relação à Caxemira quanto em seu relacionamento com o vizinho, mas freqüentemente rival do Paquistão. É improvável que um Paquistão falido e uma Índia bem-sucedida andem de mãos dadas.

O núcleo das consultas

Vários temas aparecem com alguma frequência nas relações dos EUA com esses países importantes. Um é a centralidade da defesa contra mísseis balísticos. Isso resulta de várias mudanças. Vários países, incluindo, mas não se limitando a, Coréia do Norte, Iraque e Irã, estão desenvolvendo mísseis balísticos e possivelmente armas nucleares. Dependendo de seu alcance, esses mísseis podem ameaçar as tropas dos EUA em regiões críticas, aliados americanos e / ou território dos EUA. Um desenvolvimento separado, mas igualmente importante neste domínio envolve o surgimento (e promessa) de novas tecnologias que tornam a perspectiva de interceptar mísseis balísticos em um ou outro estágio de seu voo - acertar uma bala com uma bala - mais real do que nunca. Uma série de questões importantes devem ser resolvidas, no entanto, para que um novo governo e o Congresso determinem se e como proceder com a defesa antimísseis.

Um bom começo é o lugar da defesa antimísseis em toda a estratégia dos EUA. Uma meta realista e razoável é para defesas antimísseis robustas no nível de teatro e um nível de defesa antimísseis nacional que complemente (ao invés de substituir) a dissuasão. O primeiro permitiria aos Estados Unidos continuar a contemplar a intervenção militar em nome de interesses nacionais vitais e principais aliados no Golfo Pérsico e no Nordeste da Ásia. Sem defesas de teatro, as forças americanas desdobradas e aliados locais dos EUA seriam altamente vulneráveis ​​à intimidação e ataque em qualquer confronto armado. Uma modesta defesa nacional de mísseis, entretanto, permitiria aos Estados Unidos enfrentar melhor o tipo de pequenas ameaças representadas pelos programas de mísseis de longo alcance de vários estados de preocupação e por lançamentos acidentais ou não autorizados em pequena escala que, em princípio, poderiam emanar de Rússia ou China. Tal capacidade limitada reduziria a vulnerabilidade física dos Estados Unidos e novamente o tornaria um alvo menos provável de chantagem.

Uma modesta defesa nacional de mísseis tem outras virtudes. Em particular, o nível de defesa antimísseis não seria tão grande a ponto de constituir uma ameaça à dissuasão da Rússia e eliminar qualquer perspectiva de reduções substanciais nos arsenais nucleares. Com o fim da Guerra Fria, não faz mais sentido (deixando de lado a questão de se algum dia o fez) que os Estados Unidos e a Rússia mantenham enormes arsenais nucleares capazes de destruir um ao outro várias vezes. Além disso, manter grandes estoques de mísseis é perigoso - a chance de lançamentos acidentais ou não autorizados nunca pode ser eliminada - e caro. Reduzir os estoques substancialmente, digamos para 1000-1500 ogivas cada, parece ser possível e desejável, assim como reduzir o status de alerta dos sistemas para reduzir ainda mais a chance de conflito acidental.

Persuadir a Rússia a renegociar o Tratado ABM de 1972 para permitir um aumento modesto nas defesas antimísseis não está fora de questão. Se a Rússia pudesse ser trazida, a resistência europeia aos planos de defesa antimísseis dos EUA desapareceria em grande parte. Se, no entanto, a Rússia não puder ser persuadida a participar de uma transição cooperativa para um equilíbrio ofensivo / defesa um tanto revisado, então os Estados Unidos devem proceder unilateralmente, mas de forma transparente, deixando claro o cronograma de implantações e os limites do que fará.

A China, no entanto, promete ser um caso muito mais difícil, já que até mesmo uma quantidade modesta de defesa antimísseis pode representar uma ameaça para o arsenal chinês, muito menor. Além disso, a defesa antimísseis de teatro inevitavelmente se envolve com a questão de Taiwan, já que a China certamente verá os planos de defesa antimísseis dos EUA para o nordeste da Ásia como fornecendo a Taiwan a capacidade de declarar independência com impunidade. Não há como eliminar essas preocupações chinesas, e provavelmente nenhuma maneira de evitar uma decisão da China de aumentar o tamanho e a capacidade de seu arsenal nuclear, algo que provavelmente acontecerá em algum grau, independentemente dos planos de defesa antimísseis dos EUA. Mas os Estados Unidos podem aliviar as consequências, deixando claro que qualquer defesa nacional contra mísseis é limitada (e não foi projetada para compensar o impedimento da China) e trabalhando para desencorajar uma declaração de independência de Taiwan.

Quando expiram os benefícios de desemprego estendido

Quase todos os itens acima são prematuros, no entanto, já que se baseia no desenvolvimento de uma defesa antimísseis que valha a pena ser implantada pelos Estados Unidos. O que é necessário é um programa agressivo de teste e desenvolvimento, que não se limite a nenhuma arquitetura em particular. Nesse sentido, os Estados Unidos devem explorar o potencial de interceptações de fase de impulso ou ascensão, que (e ao contrário de defesas baseadas em outras abordagens) têm as vantagens de um alvo maior e mais lento e de não ter que lutar com iscas.

Uma segunda questão que afeta todas as principais relações dos EUA é a intervenção humanitária, de certa forma o problema emblemático da primeira década pós-Guerra Fria. Os Estados Unidos devem estar preparados para intervir militarmente de forma seletiva para fins humanitários. A política externa americana deve ter um componente moral se quiser ter o apoio do povo americano e o respeito do mundo. Ao mesmo tempo, os Estados Unidos não podem intervir em todos os lugares em que os direitos humanos ou vidas são ameaçados, a menos que se esgotem e se tornem incapazes de lidar com contingências que envolvam interesses nacionais vitais no Golfo Pérsico ou no Nordeste da Ásia.

Não existe um conjunto de diretrizes para todos os fins que determinará a política em todas as situações. Como regra, no entanto, a disposição dos EUA de intervir militarmente deve refletir o potencial ou a escala real da violência (felizmente, o genocídio permanece relativamente raro); o impacto de agir (ou não agir) nos interesses nacionais mais importantes; e o potencial para projetar uma operação (com outros) que realizará um bem considerável a um custo financeiro, humano e militar modesto para os Estados Unidos.

O modo como a força militar é empregada pode ser tão importante quanto se. Se a força deve ser usada, normalmente é melhor que não se limite ao poder aéreo, que seja usada no início de uma crise e que seja empregada de forma decisiva, em vez de incremental. As intervenções humanitárias, precisamente porque não envolvem os interesses nacionais vitais do país, devem ser planejadas para cumprir seu requisito básico de salvar vidas. A separação de populações em guerra, partições e a criação de zonas humanitárias ou refúgios seguros são abordagens que merecem consideração séria. Objetivos mais ambiciosos, como a promoção de sociedades multiétnicas ou da democracia, normalmente devem ser evitados; assim, também, deve ser a construção da nação, que requer ocupação prolongada e desarmamento de uma sociedade e tende a ser cara e difícil de fazer. Para reduzir ainda mais os custos, os Estados Unidos devem trabalhar para treinar e equipar outras pessoas para que possam realizar operações humanitárias. Deve ser dada prioridade ao desenvolvimento de uma força regional para a África (nos moldes da Iniciativa de Resposta à Crise da África). Os aliados na Europa e na Ásia também devem ser encorajados a desenvolver forças adequadas à intervenção. Os Estados Unidos devem resistir, entretanto, a estabelecer datas de saída antes das intervenções; a decisão de permanecer deve refletir os custos e benefícios de fazê-lo, e não qualquer coisa arbitrária. Os Estados Unidos também devem evitar a criação de um exército da ONU devido aos gastos e à realidade de que as Nações Unidas não podem contar para realizar missões mais exigentes do que a manutenção da paz consensual, dada a dificuldade de chegar a um consenso à luz do preconceito contra o humanitário intervenção por parte da China, Rússia, Índia e outros.

Uma terceira questão central para as relações internacionais pós-Guerra Fria é o comércio. O comércio foi e continua sendo um motor de crescimento econômico, que geralmente funciona para reduzir a inflação, criar empregos, aumentar a escolha e estimular a inovação. O comércio também pode desencorajar o conflito, ou seja, por que arriscar uma guerra que por sua vez arriscaria arranjos lucrativos? Ainda assim, promover o comércio nunca é fácil, pois os defensores devem sempre lutar contra aqueles que restringem o acesso a seus mercados usando barreiras tarifárias e não tarifárias para proteger os produtores e trabalhadores domésticos da concorrência estrangeira.

Existem medidas que podem ser tomadas para aumentar o apoio político interno ao comércio aberto. A liberalização do comércio receberia um impulso se mais fosse feito para ajudar os trabalhadores a lidar com as tensões inevitáveis ​​que se originam tanto do comércio quanto das mudanças tecnológicas. Oferecer incentivos fiscais e empréstimos bonificados para educação e treinamento ao longo da vida ajudaria, assim como garantir que as redes de segurança fossem totalmente portáteis para que os trabalhadores não passassem por dificuldades adicionais se determinados empregos fossem perdidos. Mas é preciso haver limites para o quanto os acordos comerciais devem estabelecer padrões uniformes para o trabalho e o meio ambiente. Negociar e obter apoio para acordos comerciais é difícil o suficiente sem adicionar esse fardo. Este não é um argumento para ignorar essas preocupações, apenas para lidar com elas separadamente, como por meio de uma OIT revigorada ou acordos ambientais específicos.

A criação da OMC constituiu um marco importante na busca pela abertura do comércio, pois estabeleceu regras para reger o comércio, bem como um mecanismo para resolver controvérsias. Mais precisa ser feito, no entanto. Expandir a OMC para abarcar uma gama mais ampla de bens, serviços e países é uma coisa, assim como seria a decisão de abrir seu processo de tomada de decisão para permitir que uma gama mais ampla de atores (incluindo ONGs) apresentasse seus pontos de vista. Idealmente, tudo isso seria realizado por meio de uma nova rodada de comércio global. Mas se por razões políticas isso se revelar inviável, o comércio aberto deve ser promovido por meio de uma combinação de acordos bilaterais de livre comércio e arranjos regionais. Essas abordagens limitadas não têm o impacto de um sistema global e correm o risco de estabelecer zonas que discriminam os não-membros, mas podem ser uma bênção para o comércio (conforme comprovado pela UE e pelo Nafta), podem se tornar uma espécie de laboratório de novas ideias (como mostra a APEC), e certamente são preferíveis à alternativa de não fazer nada, algo que abriria o terreno para um protecionismo renovado.

As três questões que acabamos de discutir - construção de defesas antimísseis de teatro, fortalecimento dos mecanismos locais para deter ou lidar com crises humanitárias, desenvolver complementos para um sistema de comércio global - sugerem um quarto tema, o da promoção de arranjos regionais. Isso não é uma rejeição do globalismo, mas sim um reflexo da realidade de que as grandes potências não concordam sobre o que fazer em relação a muitos dos principais desafios que enfrentam. Por outro lado, os estados da mesma região costumam ver as coisas de maneira mais semelhante e compartilham um incentivo para lidar com os problemas antes que eles sejam diretamente afetados.

quais estados estão no coração

Regionalismo não deve ser confundido com a tarefa de promover a ordem em hegemonias regionais. O primeiro envolve a construção de consenso e capacidade em escala regional; a última, a afirmação da primazia em uma determinada parte do mundo por um único ator sobre seus vizinhos.

O problema do regionalismo como mecanismo de ordenação é que, em muitas regiões, os principais estados não compartilham opiniões sobre o que constituiria a ordem regional. Este é claramente o caso no nordeste da Ásia. O mesmo se aplica ao Sul da Ásia, onde Índia e Paquistão estão em conflito, bem como ao Oriente Médio e ao Golfo Pérsico. Em outras regiões, como a Europa, o problema é mais de capacidade. A Europa precisaria de muito mais capacidade militar - e a habilidade de falar com uma voz comum - para desempenhar um papel efetivo no continente ou fora dela. O mesmo se aplica à América Latina. A África é uma parte do mundo onde a discordância e a falta de consenso limitam o que a principal organização regional (a OUA) pode fazer, embora as organizações sub-regionais tenham alcançado bons resultados em casos limitados como a Libéria.

A principal alternativa para promover a ordem em escala regional ou global seria a organização de coalizões de pessoas capazes e dispostas, normalmente com os Estados Unidos na liderança. Como argumentei em The Reluctant Sheriff, esses agrupamentos não são ideais - eles são inevitavelmente ad hoc e reativos e não têm a legitimidade inerente à ONU ou a empreendimentos regionais formais - mas eles parecem ser consistentes com um mundo em que as relações são situacionais, isto é, onde a disposição dos governos em cooperar varia de crise para crise e de situação para situação. A frase de Palmerston - Não temos aliados eternos e não temos inimigos perpétuos. Nossos interesses são eternos e perpétuos, e esses interesses que temos o dever de seguir aplicam-se em abundância ao mundo pós-guerra fria. O regionalismo parece ser especialmente relevante tanto para a África quanto para a América Latina. A África está devastada por crises humanitárias, algumas provocadas pelo homem, outras naturais. É evidente que a comunidade internacional, embora disposta a ajudar de alguma forma (fornecendo assistência e treinamento militar, oferecendo medicamentos mais baratos para combater a AIDS, perdoando dívidas), não está preparada para intervir militarmente ou enviar recursos na escala necessária. Isso aponta para a necessidade de fortalecer as capacidades e mecanismos africanos, principalmente no domínio da manutenção da paz e seus desdobramentos mais exigentes.

A América Latina (como a Ásia-Pacífico) também é relativamente fraca em instituições regionais, exceto na área econômica, onde tanto o Nafta quanto o Mercosul fornecem estruturas importantes para o comércio. Essa fraqueza é menos óbvia do que na África, dada a prevalência de sociedades democráticas e orientadas para o mercado. Mas há tendências inquietantes em relação ao populismo no Peru e na Venezuela, e evidências ainda mais preocupantes de que o governo da Colômbia está perdendo terreno em sua luta contra guerrilheiros de esquerda, traficantes de drogas e paramilitares. Uma Colômbia fracassada teria sérias consequências regionais; como resultado, é essencial que os estados regionais, incluindo os Estados Unidos, ajudem a Colômbia fornecendo treinamento e equipamento militar e policial, assistência econômica e apoio diplomático na tentativa de chegar a um acordo político.

Imperialismo começa em casa

Uma coisa que essas discussões têm em comum é a realidade de que a capacidade de sucesso do próximo presidente e daqueles ao seu redor exigirá amplos recursos. Alguns desses recursos são financeiros, como dinheiro para programas militares, de inteligência, diplomacia e assistência. A boa notícia é que os Estados Unidos podem se dar ao luxo de fazer tudo o que deveriam no mundo, sem colocar em risco sua situação econômica interna. Mas esses recursos só serão disponibilizados pelo Congresso - e seu uso só será apoiado por ele - se o próximo governo priorizar a política externa. Certamente, há sempre o risco de que uma grande potência se esgote fazendo coisas demais. O maior risco que os Estados Unidos enfrentam nesta conjuntura, porém, é que eles desperdiçarão a oportunidade de criar um mundo que apóie seus interesses essenciais fazendo muito pouco. O subestiramento imperial, não o estiramento excessivo, parece ser o maior perigo dos dois.

Como este último ponto sugere, o outro recurso necessário para uma política externa bem-sucedida é tempo e esforço. Consultas de alto nível com outras potências importantes devem ser realizadas regularmente. Simultaneamente, o presidente e os que o cercam devem defender um novo equilíbrio nuclear, uma intervenção humanitária e uma abertura comercial ao Congresso e ao povo americano. É mais fácil exigir do que realizar e exigirá que um novo presidente aja na ausência de pressão ou mesmo de interesse público; na verdade, indiferença, não isolacionismo, é a realidade política atual. Mas os presidentes gozam de considerável discrição no que escolhem enfatizar, e há oportunidade para o líder que opta por se concentrar na segurança nacional - e no risco para o país se não o fizer.

[Setembro de 2000]