Quando a política externa da Índia é interna

Nota do editor: Teresita Schaffer começou a trabalhar em um livro chamado Índia na mesa principal internacional . O livro, em coautoria com Howard Schaffer, examinará como a Índia vê seu papel no mundo e como isso se traduz no estilo de negociação da Índia. Este artigo, também de coautoria, discute o impacto na tomada de decisões de política externa indiana quando uma questão internacional se torna um fator na política interna.

Nos últimos seis meses, a política interna apaixonada assumiu duas vezes o processo de política externa da Índia, complicando suas relações com os países vizinhos. O caso mais recente envolveu uma resolução sobre o Sri Lanka adotada pelo Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas (UNHRC), que levou um importante parceiro de coalizão a deixar o governo. A crise anterior, em setembro de 2011, afundou duas características principais da proposta de expansão das relações da Índia com Bangladesh. Quando a política externa da Índia se torna doméstica, as decisões tendem a aumentar, a política de coalizão se intensifica e as consequências afetam tanto a política quanto a política.

A história do Sri Lanka começou em 2012, quando Washington patrocinou uma resolução com o objetivo de pressionar por responsabilidade pelos eventos angustiantes que ocorreram no final da guerra civil no Sri Lanka. O texto era muito brando, recomendando ao Sri Lanka uma série de medidas que já havia mais ou menos se comprometido. O surpreendente voto positivo da Índia refletiu a pressão não tanto dos Estados Unidos, mas de um punhado de políticos do estado de Tamil Nadu, no sul, que estavam preocupados com a minoria tamil do Sri Lanka. Os profissionais de política externa indianos não ficaram satisfeitos com esse afastamento de sua prática normal de não votar em resoluções específicas para cada país.



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O segundo ato ocorreu na reunião de março de 2013 do UNHRC. Os Estados Unidos patrocinaram uma resolução um tanto mais nítida no Sri Lanka. Os pedidos tornaram-se urgentes e o texto exortava o Sri Lanka a seguir não apenas as recomendações de sua própria Comissão de Lições Aprendidas e Reconciliação, designada pelo governo, mas também os relatórios das Nações Unidas.

O drama na Índia, entretanto, foi substancialmente maior do que no ano passado. A ausência de qualquer movimento significativo em direção à reconciliação nacional deixou os profissionais de política externa indianos frustrados (como seus colegas dos EUA), e o lançamento de imagens de filme que supostamente mostram o assassinato do filho de 12 anos do líder rebelde tâmil gerou repulsa generalizada na Índia. Mas o que realmente impulsionou os acontecimentos foi a rivalidade entre dois partidos tâmeis que se alternam na gestão do governo estadual. O conflito no Sri Lanka está profundamente enraizado nesta disputa, e ambas as partes usam suas alianças e disputas com o partido no poder em Delhi para promover sua busca pela primazia do estado. O DMK, aliado do governo central, mas contrário ao governo estadual, montou uma imprensa em pleno tribunal para exigir que a Índia não apenas votasse na resolução, mas a emendasse para acusar o governo do Sri Lanka de genocídio e crimes de guerra. Isso se encaixava na simpatia tradicional do DMK pela agora derrotada ponta de lança do levante tâmil no Sri Lanka, os Tigres da Libertação do Tamil Eelam (LTTE). Também foi uma oportunidade para o DMK superar seu rival, o AIADMK, no apoio a seus irmãos no Sri Lanka.

O DMK levou sua campanha para a estrada. Um debate no parlamento nacional não produziu consenso, mas atraiu declarações públicas detonando as atrocidades anti-Tamil do Sri Lanka em um desfile de ministros do governo e também de Sonia Gandhi, presidente do partido governista do Congresso. O governo da Índia cancelou o próximo diálogo de defesa Índia-Sri Lanka. Uma organização liderada pelo DMK supostamente fez lobby em embaixadas estrangeiras em Delhi para endurecer a resolução. O DMK então se retirou da coalizão governamental, citando a resolução da ONU. Isso colocava a existência do governo em perigo técnico, embora o DMK sugerisse que isso não derrubaria o governo. Para não ficar para trás, o ministro-chefe de Tamil Nadu (do outro grande partido tamil, o AIADMK) proibiu os jogadores de críquete do Sri Lanka de participarem de uma próxima partida em Chennai.

Excepcionalmente, o representante do UNHRC da Índia foi convocado para Delhi e voltou a Genebra com instruções - evidentemente do topo - para tentar endurecer a resolução. Esse esforço de última hora não levou a lugar nenhum. Em 21 de março, a resolução foi aprovada com 25 votos positivos, 13 negativos e 8 abstenções - em comparação com o ano passado, mais um sim e dois menos contra. A Índia mais uma vez superou sua aversão normal por resoluções específicas de cada país, e a Índia e o Sri Lanka ficaram com algumas barreiras difíceis para remendar. A raiva do Sri Lanka no ano passado foi principalmente contra os Estados Unidos; neste ano, a Índia foi o principal alvo. É muito provável que as mesmas questões voltem a ocorrer na reunião do UNHRC do próximo ano.

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O caso de Bangladesh também envolveu um partido regional e ex-aliado do governo indiano e foi, em alguns aspectos, ainda mais dramático. O primeiro-ministro Manmohan Singh visitou Bangladesh em setembro de 2011 . Na preparação, os dois governos elaboraram um pacote de acordos para resolver muitas de suas disputas mais antigas e complexas. Isso incluiu o estabelecimento de uma fronteira que inclui quase 200 enclaves em ambos os lados que estão sob a soberania do outro, a divisão das águas de um de seus rios compartilhados, o trânsito da Índia para áreas a leste de Bangladesh e a expansão do comércio. O governo indiano pensou ter obtido a aquiescência do governo provincial de Bengala Ocidental, chefiado pela mal-humorada Mamata Banerjee e seu Congresso Trinamool, mercuriais ex-aliados na coalizão do governo central.

Eles contaram sem Banerjee. Uma semana antes da visita do primeiro-ministro, ela denunciou o acordo de compartilhamento de água. O governo central despachou um diplomata sênior, o conselheiro de segurança nacional Shivshankar Menon, para despejar petróleo nas águas turbulentas de Calcutá. Ele falhou. Entre as muitas explicações concorrentes, duas se destacam: Menon não tinha autoridade para fornecer adoçantes para a Bengala Ocidental em dificuldades financeiras; e ele não era um político eleito, muito menos um que Banerjee a consideraria igual. Além disso, não está claro se ele poderia ajudar Banerjee a lidar com o impacto local do acordo proposto em Bengala Ocidental.

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A oposição de Banerjee quase afundou toda a viagem, para grande constrangimento de ambos os lados. A abertura para a Índia foi a principal questão de política externa da primeira-ministra de Bangladesh, Sheikh Hasina. Ela relutantemente concordou em implementar as partes aproveitáveis ​​do programa. Os dois governos continuaram a trabalhar na questão da água e no acordo de trânsito que Bangladesh havia retido em retaliação. Em fevereiro, o ministro das Relações Exteriores da Índia, Salman Khurshid, visitou Bangladesh e opinou que os problemas seriam resolvidos. Ele foi seguido pelo presidente Pranab Mukherjee, o político bengali mais antigo da Índia.

Bangladeshis de diferentes origens e políticas tendem a culpar a burocracia indiana por seus problemas com a Índia e esperam que os políticos - especialmente os bengalis, e especialmente Mukherjee - forneçam soluções. A vista de Delhi e Calcutá é mais complicada. As personalidades dos líderes políticos em Calcutá e em Dhaka surgem como um fator crítico. O antigo ministro-chefe comunista de Bengala Ocidental, Jyoti Basu, tinha a política de seu estado na palma da mão. Observadores políticos em Calcutá nos disseram que isso o capacitou a adotar uma visão de estadista, como fez ao delinear o acordo de água entre a Índia e Bangladesh de 1996. Banerjee está menos segura em seu controle político sobre o estado. Ela também é uma lutadora de rua, determinada a eliminar qualquer ameaça à sua base de poder de Bengala Ocidental, seja dos comunistas ou de seus ex-aliados no Congresso. Isso cria uma tensão natural com Nova Delhi.

Os observadores indianos concordam com tristeza que o próximo passo é para Nova Delhi. O governo enfrenta uma difícil tarefa para obter a aprovação parlamentar para a emenda constitucional necessária para implementar o acordo de fronteira. Obter o apoio do governo de Bengala Ocidental para os negócios de água e trânsito provavelmente está se tornando mais difícil.

Apesar de suas dinâmicas diferentes, esses casos têm características importantes em comum. Ambos apresentavam líderes políticos locais de alta octanagem na Índia e ambos tinham raízes profundas nas relações voláteis dos políticos do estado com o governo central. A política interna varreu o processo normal de política externa, tornando as decisões e o acompanhamento imprevisíveis. Quando as questões de política externa são abordadas pela política partidária, a tomada de decisões atinge o topo da estrutura de poder da Índia. A negociação doméstica torna-se o requisito principal. A máquina de política externa da Índia não pode controlar isso - ou a negociação internacional que a acompanha. As instituições de política externa da Índia estão começando a manter contatos estaduais mais fortes em Tamil Nadu e Bengala Ocidental. No entanto, como vimos em ambos os casos, quando há uma disputa política sobre a política em relação ao Sri Lanka ou Bangladesh, os contatos entre altos funcionários ou embaixadores e o governo estadual são úteis principalmente como um sistema de alerta precoce. É improvável que sejam capazes de resolver problemas.

Algumas questões de política externa são apanhadas na política partidária sem a identificação local direta que marcou esses dois casos. Exemplos recentes incluem o acordo nuclear EUA-Índia, congelado por quase um ano por causa das objeções dos partidos de esquerda, e a decisão inicial do governo indiano de permitir o investimento estrangeiro direto no comércio varejista. Essas questões têm menos probabilidade de girar em torno de um oponente de alto perfil, como Karunanidhi de Tamil Nadu ou Banerjee de Bengala Ocidental. Mas eles compartilham as outras características da fronteira entre a política externa e interna, incluindo a escalada do locus das decisões. Eles se tornarão mais frequentes conforme a economia da Índia cresce e sua integração com a economia global se torna mais importante.