Por que os gastos federais com alunos desfavorecidos (Título I) não funcionam

Sumário executivo

A Lei do Ensino Fundamental e Médio (ESEA) está sendo reautorizada. Seu maior programa, o Título I, fornece financiamento aos estados e distritos para melhorar a educação de alunos desfavorecidos. No entanto, seu financiamento por aluno é bastante baixo, em média cerca de US $ 500 a US $ 600 por ano. E há pouca evidência de que o programa geral seja eficaz ou que seus fundos sejam usados ​​para serviços e atividades eficazes. Grandes proporções de diretores de escolas relatam usar fundos do Título I para o desenvolvimento profissional de professores, que muitos estudos mostraram ser ineficazes e que os professores não consideram valiosos. Outros serviços nos quais os diretores gastaram os fundos do Título I incluem programas após as aulas e de verão, compras de tecnologia e serviços suplementares, que também se mostraram ineficazes, e reduções no tamanho das turmas, que provavelmente não serão do tamanho necessário para gerar efeitos encontrados em pesquisas anteriores.



As lacunas de aproveitamento entre os alunos desfavorecidos e seus colegas em melhor situação são grandes e existem há décadas. Reduzir essas lacunas significará investir mais em pesquisa para identificar abordagens eficazes ou aumentar os gastos do Título I em cinco a oito vezes mais por aluno, ou ambos. Concentrar intervenções eficazes nos alunos mais necessitados pode fornecer um caminho a seguir que seja consistente com a realidade fiscal.


Introdução


Os esforços para reautorizar a Lei federal de Educação Básica e Secundária (ESEA) geraram debates contenciosos sobre os testes anuais e a responsabilidade. Ambas as versões do Senado e da Câmara, agora encaminhadas para conferência, mantêm os testes anuais e devolvem a responsabilidade aos estados.

Curiosamente, faltou aos debates a evidência de se a ESEA atinge ou não os seus objetivos.

De longe, a maior despesa da ESEA é com o programa Título I, que em 2014 forneceu US $ 14 bilhões aos estados para melhorar o desempenho dos alunos. Mas a última avaliação nacional que mediu a eficácia do Título I, o estudo ‘Perspectivas’, não encontrou evidências de que melhorou o desempenho dos alunos. [eu] A avaliação nacional mais recente do Título I não mediu sua eficácia, embora apontasse para tendências gerais na Avaliação Nacional do Progresso Educacional, mostrando ganhos no desempenho, especialmente para alunos de minorias. Esses ganhos podem ser devidos mais à responsabilidade mais estrita da NCLB, no entanto. A responsabilidade criou incentivos para que todas as escolas públicas melhorassem.

A questão aqui é se o Título I fundos são gastos de forma eficaz.

Siga o dinheiro

O Title I tem uma história de 60 anos, o que é bastante tempo para desenvolver peculiaridades de financiamento. Os fundos fluem para os distritos com base na contagem de alunos pobres, que é determinada pelo Census Bureau. Os distritos determinam quais escolas obtêm fundos classificando as escolas com base nos níveis de pobreza. Uma vez que os fundos chegam à escola, no entanto, eles são usados ​​para alunos que correm o risco de não cumprir os padrões de aprendizagem do estado. O nível de pobreza de um aluno não desempenha nenhum papel em determinar se o aluno é elegível para os serviços do Título 1. E se uma escola atende a pelo menos 40 por cento de alunos economicamente desfavorecidos, os fundos podem ser usados ​​para toda a escola (um programa ‘escolar’).

Há uma correlação bem conhecida entre pobreza e desempenho dos alunos, e o Title I, sem dúvida, atende alunos que são pobres e com baixo desempenho. Mas o programa de merenda escolar não mede a ingestão de calorias de alunos de baixa renda e distribui seus almoços se os alunos de baixa renda estão recebendo calorias 'suficientes'. Mas é assim que o Title I trata um estudante de baixa renda que está tendo um progresso acadêmico satisfatório.

O Título 1 está tão espalhado que seu orçamento de US $ 14 bilhões por ano acaba não sendo muito dinheiro. [ii] O limite para operar um programa do Título I em toda a escola é que 40 por cento dos alunos de uma escola são elegíveis para almoço grátis ou a preço reduzido, e os dados atuais mostram que 51 por cento dos alunos são elegíveis. Não é de surpreender que muitas escolas operem programas para toda a escola, na verdade cerca de metade de todas as escolas públicas dos Estados Unidos. [iii]

Supondo que essas escolas tenham uma matrícula média, que é de cerca de 500 alunos, quase 25 milhões de alunos frequentam escolas que operam programas para toda a escola. O resultado é que, depois de permitir que o dinheiro também seja gasto em programas de 'assistência direcionada' (que funcionam em escolas cujos níveis de pobreza estão abaixo de 40 por cento), o Título I está gastando cerca de US $ 500 a US $ 600 por aluno. A avaliação nacional do Título 1 usou uma pesquisa de estados, distritos escolares e escolas para estimar as despesas do Título I e, essencialmente, chegou à mesma conclusão. Sua estimativa mais exata é que o Title I gastou US $ 558 por aluno em uma escola de alta pobreza e, outra peculiaridade de gastos, gastou US $ 763 por aluno em uma escola de baixa pobreza. [4] Os gastos com educação foram de US $ 12.400 por ano por aluno em 2013, o que significa que, do ponto de vista federal, o Título I equivale a cerca de 5% a mais por aluno do que seria gasto de outra forma. [v]

Realisticamente, quanta melhoria podemos esperar ao adicionar 5 por cento aos gastos com educação? Os dados mostram enormes diferenças de desempenho para os alunos que vivem na pobreza em comparação com aqueles que não o são. A Avaliação Nacional do Progresso da Educação relatou em 2015 que o aluno médio da quarta série elegível para almoço grátis pontuou 209 em leitura, e o aluno médio da quarta série que não era elegível para almoço grátis teve 237. Essa lacuna de 28 pontos é aproximadamente comparável a ficar para trás por mais de dois níveis de grau. A diferença é de 25 pontos na oitava série, o que ainda é muito grande.

Gastar mais $ 500 parece improvável que feche muito ou de todo esse tipo de lacuna.

Talvez os fundos possam ser focados em menos alunos ou gastos em atividades ou serviços altamente eficazes. Mas, por definição, os programas para toda a escola não têm como alvo alunos específicos. Os programas se destinam a toda a escola, embora as escolas possam operar programas após as aulas ou programas de habilidades básicas que beneficiam apenas os alunos que os frequentam. E a questão de saber se o dinheiro é gasto de forma eficaz é precedida por uma questão que por si só é difícil de responder: como é o dinheiro gasto?

O que é comprado com os fundos do Título I?

Em 2010, o Government Accountability Office visitou 12 distritos escolares em quatro estados para explorar o que aconteceu com o dinheiro. A agência 'vigilante' da nação não poderia simplesmente verificar um banco de dados ou planilha para determinar como o dinheiro do Título I foi gasto. Eles tiveram que enviar investigadores para o campo. Esta não é uma crítica ao GAO. Não há banco de dados que eles possam ter referenciado, então eles foram a campo para aprender o que puderam. Eles observaram em seu relatório que os funcionários do Departamento de Educação 'querem permitir que as escolas gastem o dinheiro para atender às suas necessidades específicas e sejam livres para gastar o dinheiro de forma criativa'.

O dinheiro pode ser gasto de forma criativa, mas o que o GAO relatou não é muito motivo para pensar que o dinheiro é gasto de forma eficaz. [nós] A maior parte do dinheiro - 84 por cento - é gasto em ‘instrução’, o que não é surpreendente para um programa que opera em escolas. Alguns distritos usaram fundos para o desenvolvimento profissional dos professores na forma de workshops ou contratando treinadores para apoiar os professores regulares de sala de aula, ou financiaram turmas menores, forneceram programas após as aulas e cursos de verão, ou compraram hardware ou software de tecnologia.

Essas descobertas são corroboradas por dados recentes da coorte de jardim de infância do Early Childhood Longitudinal Study, que administrou uma pesquisa a diretores de escolas que incluíam um jardim de infância. Os diretores foram questionados sobre como eles gastaram os fundos do Título 1. A pesquisa não perguntou valores ou proporções em dólares, infelizmente. Os diretores verificaram as maneiras pelas quais o dinheiro era gasto, sem indicar quanto foi gasto. A tabela conta diretores que não recebem fundos do Título 1 como respondendo 'nenhum gasto' em cada categoria.

A tabela mostra que 81 por cento dos diretores relataram gastar dinheiro do Título I em desenvolvimento profissional. A porcentagem é mais alta - 93% - em escolas urbanas e em escolas com altas taxas de pobreza (mais de 75% de merenda gratuita ou a preço reduzido). É difícil avaliar quanto é gasto em desenvolvimento profissional porque os distritos relatam gastos em categorias como 'instrução', que inclui professores e auxiliares de professores. Se os professores contratados por meio do Title I estão treinando outros professores, eles são contados como professores e não como desenvolvedores profissionais, embora essa seja sua função.

tabela 1

O que funciona e em que o dinheiro é gasto são coisas diferentes

Faltam evidências de eficácia para quase todas essas atividades. Por exemplo, o New Teacher Project recentemente revisou pesquisas sobre a eficácia do desenvolvimento profissional, e o título de seu relatório fornece a resposta - ‘The Mirage. [você está vindo] Eles não encontraram evidências de programas eficazes de desenvolvimento profissional. Eles encontraram evidências de gastos maciços com desenvolvimento profissional, ainda mais do que em outras áreas profissionais, e evidências de que os professores, em sua maioria, não gostavam de atividades de desenvolvimento profissional e não achavam que as atividades fossem adaptadas às suas necessidades.

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Dois grandes e rigorosos estudos de desenvolvimento profissional conduzidos pelo Instituto de Ciências da Educação - um deles com foco na leitura [viii] e o outro em matemática [ix] - da mesma forma, não encontraram evidências de que o desenvolvimento profissional intensivo melhorou o desempenho dos alunos. E os programas de desenvolvimento profissional que o Instituto estudou eram os mais caros e exigiam maiores compromissos de tempo do que aqueles que provavelmente seriam apoiados pelo Título I.

Outras maneiras pelas quais os fundos do Título I são gastos também não são sustentadas por evidências ou são relatadas de maneira muito vaga para saber se são. Os programas após as aulas demonstraram não ser eficazes. [x] O mesmo se aplica à tecnologia usada nas salas de aula. [XI] No final dos anos 80, um estudo sobre a redução do tamanho das turmas no Tennessee mostrou efeitos, mas para obter esses efeitos, o tamanho das turmas foi reduzido de uma média de 23 alunos para 15 alunos. Reduções no tamanho das turmas desse tamanho e despesas não estão acontecendo nas escolas do Título I com base no financiamento federal adicional de algumas centenas de dólares por aluno.

As escolas que precisam de melhorias também devem usar o dinheiro do Título I para apoiar o transporte dos alunos para as escolas que os pais escolherem, ou para serviços suplementares. A opção de escolha dos pais foi escolhida por poucos pais para gerar muitas melhorias. A avaliação nacional relatou que 6 milhões de alunos eram elegíveis para escolha no ano letivo de 2004-2005 e 45.000 o usaram. [xii] E um estudo rigoroso de serviços suplementares que o Mathematica conduziu para o Instituto de Ciências da Educação concluiu que os serviços eram ineficazes. [xiii]

Precisamos ser realistas ou gastar com mais sabedoria

Os distritos e escolas que recebem os dólares do Título I estão sendo solicitados a lidar com disparidades de questões de origem social e histórica de longa data com pouco dinheiro. O programa envia quantias simbólicas para escolas, que usam as quantias para financiar serviços que a pesquisa considerou ineficazes. Os educadores podem apreciar os recursos agregados, mas atribuir expectativas elevadas aos recursos parece impossível, como se Washington não entendesse que US $ 500 para um aluno não valem muito nas escolas. Para efeito de comparação, o professor médio de uma escola pública ganha cerca de US $ 50 por hora (a média depende de como os benefícios extras são custeados). [xiv] Os gastos do Título 1 dão a um aluno cerca de 10 horas por ano de professor.

É hora de modernizar esse empreendimento. Se quisermos que o Título I feche as lacunas de realização, a política precisa fornecer financiamento suficiente, definições e métricas claras para os resultados desejados e melhor orientação sobre a programação eficaz, o que significa investimentos contínuos em pesquisa para identificar programas eficazes e ineficazes. O projeto do Senado inclui linguagem que caminha nessa direção. Solicita que os pesquisadores participem de painéis de revisão por pares que avaliarão os planos estaduais; para os estados revisarem os planos locais para garantir que estão identificando e implementando métodos baseados em evidências e monitorando e avaliando sua implementação, e para as agências locais coletarem e usarem dados para ajustar os programas.

É um desafio colocar um custo sobre o que seria necessário para fechar ou mesmo reduzir as lacunas de desempenho criadas pela pobreza. Sabemos que $ 500 não bastarão. Pesquisadores no Texas estimaram que o custo de educar um aluno economicamente desfavorecido para atingir o mesmo nível de desempenho de outros alunos era 25% maior, pesquisadores em Missouri estimaram que o custo era 56% maior e pesquisadores em Nova York estimaram que o custo era 100% maior. [xv] Um estudo recente que examinou os resultados da educação depois de aumentos nos gastos com educação ordenados pelo tribunal estimou que gastar 30% a mais por ano com alunos desfavorecidos acrescentaria cerca de um ano ao seu nível de escolaridade. Não existem métodos e dados padronizados para estimar os custos adicionais da educação de alunos desfavorecidos, o que contribui para essa ampla gama.

Os gastos federais não precisam eliminar a lacuna. A educação K-12 é principalmente uma função estadual e local e continuará a ser. Uma meta razoável seria fechar as lacunas de pontuação da NAEP no equivalente a um ano. A ampla gama de estimativas não fornece orientação explícita sobre quanto gasto seria necessário para atingir esse objetivo. As estimativas do estudo dos gastos com ordens judiciais sugerem que está na casa dos US $ 4.000 por ano por aluno. [xvi] Isso é um grande aumento e, a menos que o Congresso queira gastar US $ 100 bilhões por ano no Título 1, o aumento precisa ser associado a um enfoque em menos alunos. O programa recém-autorizado pode dar aos distritos e escolas maior flexibilidade para enfocar nos alunos mais necessitados, mesmo dentro dos programas escolares. Por exemplo, a pesquisa está surgindo sobre um programa de tutoria altamente eficaz que funcionou durante o dia escolar e foi apoiado pelos fundos do Título 1. [xvii] Este tipo de programa concentra-se em alunos que precisam de tutoria. Uma consideração mais ampla seria aumentar o limite no qual uma escola se torna elegível para um programa do Título 1 para toda a escola. Atualmente, um média a escola se qualifica para ser um programa para toda a escola. Limitar a taxa de elegibilidade para os 25 por cento mais altos das escolas em termos de pobreza, ou até menos, e usar esses recursos direcionados em programas que foram validados com pesquisas sólidas pode ser uma forma produtiva de avançar que se encaixa nas realidades fiscais atuais do orçamento federal.



[eu] http://files.eric.ed.gov/fulltext/ED413411.pdf

[ii] Na verdade, em 2014, o governo federal gastou mais em cafés da manhã e almoços escolares - $ 16,4 bilhões - do que no Título 1. Os gastos com cafés da manhã e almoços escolares são relatados em https://schoolnutrition.org/AboutSchoolMeals/SchoolMealTrendsStats .

[iii] http://www.southerneducation.org/getattachment/4ac62e27-5260-47a5-9d02-14896ec3a531/A-New-Majority-2015-Update-Low-Income-Students-Now.aspx e https://nces.ed.gov/pubs2012/pesschools10/tables/table_02.asp .

[4] http://www2.ed.gov/rschstat/eval/disadv/nclb-targeting/nclb-targeting-highlights.pdf

[v] https://nces.ed.gov/fastfacts/display.asp?id=66 . Como o Título I inclui subsídios 'direcionados' e 'de concentração' que se destinam a concentrar fundos em distritos com níveis de pobreza mais elevados, alguns distritos recebem mais do que a média nacional. Por exemplo, a avaliação nacional do Título I relatado que East St. Louis - uma pequena cidade muito pobre - receberia $ 1.235 por estudante e a cidade de Nova York receberia $ 1.633. No entanto, esses valores mais altos são compensados ​​por distritos que recebem valores ainda mais baixos do que a média nacional.

[nós] http://www.gao.gov/new.items/d11595.pdf

[você está vindo] http://tntp.org/assets/documents/TNTP-Mirage_2015.pdf

[viii] http://ies.ed.gov/ncee/pubs/20084030/

[ix] http://ies.ed.gov/ncee/pubs/20114024/pdf/20114024.pdf

[x] http://www2.ed.gov/rschstat/eval/other/cclcfinalreport/cclcfinal.pdf

[XI] http://ies.ed.gov/ncee/pdf/20074005.pdf

[xii] https://www2.ed.gov/rschstat/eval/choice/nclb-choice-ses/highlights.pdf

[xiii] https://ies.ed.gov/ncee/pubs/20124053/pdf/20124053.pdf

[xiv] https://nces.ed.gov/programs/digest/d14/tables/dt14_211.60.asp?current=yes

[xv] O estudo do Texas pode ser encontrado em http://bush.tamu.edu/research/faculty/TXSchoolFinance/papers/SchoolOutcomesAndSchoolCosts.pdf , o estudo de Missouri em http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.219.5238&rep=rep1&type=pdf , o estudo de Nova York em http://surface.syr.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1102&context=cpr , e o Jackson et al. estudo dos resultados dos gastos ordenados pelo tribunal em http://educationnext.org/boosting-education-attainment-adult-earnings-school-spending .

[xvi] Para estimar os gastos necessários para fechar a lacuna pelo equivalente a educação de um ano, usamos Jackson et al. Está descobrindo que aumentar os gastos por aluno em 10 por cento aumenta os resultados educacionais em 0,3 ano. A lacuna de realização não é igual à lacuna de pontuação, mas o custo de fechar a lacuna de pontuação não foi estudado no nível federal.

[xvii] http://www.ipr.northwestern.edu/publications/docs/workingpapers/2015/IPR-WP-15-01.pdf