Por que não o melhor? O compromisso lealdade-competência nas nomeações presidenciais

Cada nova administração presidencial promete nomear pessoas altamente talentosas e bem qualificadas para preencher os cargos indicados no ramo executivo do governo federal. No entanto, cada presidente faz mais do que algumas nomeações que não atendem ao chamado da Academia Nacional de Administração Pública por pessoas capazes, criativas e experientes, que servirão como o ingrediente mais importante na receita para um bom governo. De fato, quando Paul C. Light e Virginia L. Thomas pediram a 435 nomeados de alto escalão na segunda administração de Ronald Reagan e nas administrações de George Bush e Bill Clinton que avaliassem seus colegas nomeados, apenas 11 por cento concordaram que eles representou o melhor e mais brilhante que a América tem a oferecer.

As dimensões da qualidade

Por que as administrações presidenciais tantas vezes não conseguem fazer nomeações de qualidade? A qualidade, assim como a beleza, está nos olhos de quem vê.



Todo mundo quer integridade, é claro. Além disso, no entanto, a maneira como a Casa Branca e o público americano em geral veem as nomeações de qualidade varia amplamente. Uma administração presidencial recém-eleita dá o maior valor ao compromisso inabalável de um nomeado para com o presidente e seus programas. Na opinião dos recrutadores presidenciais, o que um presidente mais precisa de seus indicados é lealdade - especialmente quando as coisas ficam difíceis, como inevitavelmente ficará.

Mas o que a maioria das pessoas quer dizer quando discutem a qualidade de um compromisso é a habilidade de uma pessoa em uma ampla variedade de áreas. Habilidades intelectuais e experiência substantiva são essenciais. Habilidades políticas - destreza em lidar com a imprensa, o Capitólio, os tribunais, autoridades estaduais e locais e grupos de interesse - também são essenciais. As habilidades gerenciais necessárias são muitas e variadas: planejar, organizar e motivar os funcionários em uma burocracia, criar uma comunicação aberta com os subordinados e boas condições de trabalho para os funcionários e desenvolver estratégias administrativas para cumprir os objetivos do presidente. Fortes habilidades interpessoais incluem estabilidade pessoal, senso de auto-estima, flexibilidade, tolerância ao conflito, capacidade de aceitar críticas e senso de dever.

A tensão entre a necessidade da Casa Branca de nomeações leais e comprometidas e a exigência do país de homens e mulheres com capacidade excepcional para dirigir o poder executivo parece exigir uma compensação entre lealdade e competência. Mas essa troca é inevitável?

Por que a lealdade é tão importante?

À medida que o tamanho e o escopo do governo federal aumentaram desde a década de 1960, também aumentou a desconfiança da Casa Branca em relação à burocracia governamental, especialmente entre os republicanos. Richard Nixon disse a seu gabinete: Não podemos depender de pessoas que acreditam em outra filosofia de governo para nos dar sua lealdade total ou seu melhor trabalho. Como resultado, quando os presidentes fazem suas nomeações políticas, eles se concentram menos em melhorar a gestão da burocracia e mais em obter controle sobre ela. Como observa Mark Huddleston em The Government's Managers, é raro um nomeado político ... que não assume seu cargo convencido de que os altos funcionários de carreira são ... adversários recalcitrantes, sabotadores em espera, obstinadamente comprometidos com os programas existentes e resistentes a novas iniciativas políticas.

Esses medos têm pelo menos uma base teórica. As agendas dos departamentos executivos e agências independentes foram definidas por leis anteriores à chegada do presidente ao cargo - e que servem como uma força para a continuidade ao invés de mudança.

Por suas próprias razões (geralmente políticas), o Congresso e a Casa Branca têm historicamente dado grande margem de manobra às agências governamentais na implementação de políticas públicas, concedendo-lhes influência significativa sobre as regras, procedimentos, desenho e substância da ação das agências. A absoluta complexidade da formulação de políticas, entre outras coisas, impede que o presidente e o Congresso desenvolvam e definam todos os detalhes necessários de como executá-las. A maioria, às vezes todos, os detalhes devem ser deixados para os subordinados, geralmente no ramo executivo.

Além disso, as pessoas atraídas para trabalhar para agências governamentais provavelmente apoiarão suas políticas, seja nas áreas de bem-estar social, agricultura ou defesa nacional. E todos, exceto alguns membros de alto nível do serviço público, passam suas carreiras dentro de uma única agência, cuja gama de responsabilidades é relativamente estreita. Funcionários do Departamento de Educação, por exemplo, não lidam com todo o orçamento nacional; eles lidam apenas com a parte que pertence a seus programas. Com cada unidade burocrática se concentrando em seus próprios programas, poucas pessoas na unidade veem esses programas de uma perspectiva nacional mais ampla.

Influências externas também encorajam o paroquialismo entre os burocratas. Grupos de interesse e comitês do Congresso que apóiam uma agência esperam em troca apoio burocrático. Como esses forasteiros geralmente favorecem as políticas que a burocracia vem executando o tempo todo - e que provavelmente ajudaram a iniciar - o que eles realmente querem é perpetuar o status quo.

A Casa Branca não mediu esforços para restringir o exercício do arbítrio burocrático. Exige a liberação de regulamentos e depoimentos no Congresso, limita os orçamentos das agências e restringe as aquisições e outros gastos. Talvez o mais importante, ele tentou controlar as decisões de pessoal de forma mais centralizada e aprofundou a penetração de nomeados políticos em departamentos e agências. Ele tem feito cada vez mais nomeações políticas, não apenas para o topo da burocracia executiva, mas também para os escalões inferiores. Os presidentes também tentaram colocar nomeados políticos em cargos de carreira pouco antes de deixarem o cargo, e os presidentes e seus nomeados usaram a Lei de Reforma do Serviço Público de 1978 para reatribuir servidores públicos de alto escalão.

quando foi introduzido o imposto sobre vendas

As carreiras respondem ao presidente?

A burocracia é tão problemática quanto a Casa Branca acredita? Certamente, as ideologias da Casa Branca e de membros seniores do serviço público às vezes se chocaram, embora o potencial de resistência às iniciativas presidenciais tenha variado entre as agências. Verificar se as predisposições políticas dos funcionários públicos são críticas para o cumprimento dos desejos do presidente é mais difícil.

Alguns estudos encontraram casos de sabotagem burocrática. Em sua obra de 1977, A Government of Strangers, Hugh Heclo concluiu que a sabotagem era comum, mas não forneceu evidências sistemáticas para apoiar essa conclusão. Em um estudo mais rigoroso de 1994, Bureaucratic Dynamics, B. Dan Wood e Richard Waterman descobriram que a Agência de Proteção Ambiental manteve e até aumentou suas inspeções e citações de violações de regulamentos ambientais em face dos esforços do governo Reagan para enfraquecer a aplicação de leis de proteção ambiental. Marissa Golden também encontrou alguma resistência às iniciativas de Reagan na Divisão de Direitos Civis do Departamento de Justiça.

Francis Rourke, no entanto, argumenta que os casos de desafio burocrático à autoridade presidencial têm sido raros e que os burocratas seniores acompanham os resultados das eleições e submetem-se ao presidente. O que é surpreendente, concorda James Q. Wilson em Burocracia: o que as agências governamentais fazem e por que o fazem, não é que os burocratas às vezes podem desafiar o presidente, mas que apóiam seus programas tanto quanto fazem. A razão é simples:… os burocratas querem fazer a coisa certa.

Muitos estudos de burocracias federais - a Comissão de Oportunidades Iguais de Emprego, a Comissão de Comércio Federal, a Food and Drug Administration, o Office of Surface Mining and Reclamation, a Securities and Exchange Commission, a Nuclear Regulatory Commission, a National Highway Traffic Safety Administration, a A Agência de Proteção Ambiental, o Conselho Nacional de Relações Trabalhistas, a Divisão Antitruste do Departamento de Justiça e a Comissão de Comércio Interestadual têm constatado consistentemente que - as burocracias mudam a forma como implementam políticas de acordo com os desejos do presidente, mesmo em áreas de controvérsia política.

Talvez mais importante, argumenta James Pfiffner, apesar de sua suspeita e hostilidade iniciais, os próprios indicados políticos geralmente desenvolvem confiança nos executivos de carreira que trabalham para eles. De fato, de acordo com pesquisas com nomeados que vão desde a administração de Lyndon Johnson até o presente, nomeados políticos - independentemente do partido, ideologia ou administração - consideram os executivos de carreira competentes e responsivos. Entrevista após entrevista, observa Paul Light, os nomeados presidenciais comemoram a dedicação de seus burocratas.

Em uma pesquisa de 1984, grandes maiorias de nomeados políticos nas administrações de Johnson, Richard Nixon, Gerald Ford, Jimmy Carter e Ronald Reagan classificaram os executivos de carreira como competentes e responsivos. Uma pesquisa posterior feita por Judith Michaels descobriu que os nomeados políticos de George Bush dependiam muito de carreiristas para todos os aspectos de seus empregos, desde a formulação de políticas até sua implementação. Os nomeados por Bush consideraram os funcionários públicos úteis em tudo, desde o domínio de detalhes políticos substantivos e a previsão de problemas de implementação de políticas até a ligação com o Congresso e outros componentes da burocracia. Em outra pesquisa, feita por Joel Aberbach e Bert Rockman, a maioria dos nomeados políticos de Bush concordou que os funcionários públicos trouxeram uma experiência valiosa para o trabalho e tinham boas qualidades de liderança e habilidades de gestão. Os nomeados não apenas consideravam os funcionários públicos seniores trabalhando arduamente para executar as políticas de administração, mas também os consideravam mais experientes e melhores gerentes do que eles próprios.

Os dados mais recentes, da Brookings Presidential Appointee Initiative, confirmam que mais de quatro em cada cinco nomeados consideraram os funcionários de carreira com os quais trabalharam muito responsivos e competentes (tabela 1). Apenas 25% dos nomeados acharam difícil dirigir funcionários de carreira. Na verdade, todas as outras tarefas sobre as quais os nomeados eram questionados eram mais difíceis. Mais de um terço dos nomeados, por exemplo, achou difícil lidar com sucesso com a Casa Branca.

Em suma, a maior parte das evidências é que os burocratas federais são agentes de princípios. Quaisquer que sejam seus preconceitos, os nomeados políticos geralmente desenvolvem confiança nos executivos de carreira que trabalham para eles. Na verdade, há pouca necessidade de fazer uma troca entre capacidade e lealdade para controlar o serviço público. Os burocratas, ao que parece, não são tão difíceis de controlar.

Então, por que as novas administrações persistem na expectativa de enfrentar resistências burocráticas? A resposta parece ser que a maioria dos nomeados políticos pensa que sua experiência com carreiristas é de alguma forma única - que seus carreiristas são diferentes. A crença em uma burocracia recalcitrante está tão profundamente arraigada na sabedoria convencional sobre como o governo funciona que persevera em face da experiência contraditória generalizada.

Tabela 1: Como Reagan, Bush e os nomeados pela administração Clinton veem os funcionários públicos de carreira

Porcentagem de nomeados expressando opinião
Nomeados
Administração
Carreiras são
Competente
Carreiras são
Responsivo
Tudo 83% 81%
Administração Reagan 86 87
Administração Bush 85 83
Administração Clinton 82 78
Fonte: Paul C. Light e Virginia L. Thomas, O Mérito e a Reputação de uma Administração: Nomeações Presidenciais no Processo de Nomeações (Iniciativa de Nomeação Presidencial, 2000), pp. 9, 31, 32.

Lealdade não é suficiente

Não importa o quão leais os nomeados sejam ao presidente, eles precisam saber o que fazer e como fazer depois de conseguirem seus empregos. A capacidade de gerenciar, projetar e executar novos programas com eficácia, implementar legislação importante ou prestar serviços deve ser um critério proeminente - na verdade, o principal - para a escolha de nomeados em potencial.

Embora não existam dados sistemáticos sobre como nomeados individuais afetam o desempenho do poder executivo federal, não faltam comentários sobre ele. Vários anos atrás, David Cohen, um ex-executivo sênior de carreira, argumentou vigorosamente no Journal of Public Administration Research and Theory que não importa quais sejam os critérios de seleção, os próprios nomeados políticos muitas vezes não respondem à Casa Branca porque vêm com agendas pessoais. múltiplas lealdades, e são colocadas umas sobre as outras. Patricia Ingraham acrescenta que os vínculos entre a Casa Branca e os nomeados políticos são freqüentemente obscuros e tênues, proporcionando a todos mais discrição.

Mesmo quando os nomeados respondem às agendas presidenciais, Cohen diz, eles tendem a não ter as habilidades gerenciais para promulgar essas agendas com sucesso. A maioria dos nomeados são advogados, legisladores, funcionários do Congresso, acadêmicos, lobistas, trabalhadores da campanha presidencial e assessores de confiança de nomeados seniores. Alguns podem ter experiência política substancial, mas quase todos são essencialmente empreendedores individuais, não jogadores de equipe. Eles têm pouca experiência gerencial. Muitos são bem jovens.

Assim, afirma Cohen, quando se trata de selecionar a alta liderança do ramo executivo, a Casa Branca abandona amplamente os padrões profissionais. Os padrões profissionais que ele observa são limitados à experiência técnica e do programa. As habilidades para gerenciar, projetar e executar novos programas com eficácia, implementar legislação importante ou prestar serviços não são critérios proeminentes para avaliar candidatos em potencial. Alguma grande empresa, pergunta Cohen, colocaria à frente de uma divisão operacional importante uma pessoa sem experiência em gerenciamento de fundos ou supervisão de pessoas? Que empresa ocuparia cada posição de gerência sênior com pessoas com pouca ou nenhuma experiência interna? Quem aceitaria a ideia estúpida de que qualquer diletante brilhante e de espírito público pode dirigir uma agência governamental?

Em um artigo de 1987 intitulado When Worlds Collide, Paul Light descobriu que a preparação para um cargo indicado pelo presidente, seja definido em termos de experiência em gestão, habilidades de negociação, relações com o Congresso ou estilo pessoal, faz a diferença. Mais importante, a preparação dos nomeados para o cargo afeta diretamente sua capacidade de usar o serviço de carreira em benefício da administração. Quanto melhor estavam preparados para o cargo, mais viam os carreiristas com quem trabalhavam como receptivos e competentes. Em suma, uma boa preparação para seus cargos ajuda os nomeados políticos a mobilizar os recursos da burocracia de carreira. Os nomeados que sabiam o que queriam - e como consegui-lo - viam o serviço de carreira como o mais útil em todas as áreas, incluindo gestão, política substantiva, análise técnica e relações com o Congresso. Assim, conclui Light, as habilidades são o elo crucial entre os nomeados e os carreiristas.

Laurence Lynn é um dos poucos analistas a focar em como a qualidade dos nomeados afeta a implementação de políticas. Em um estudo de 1985 sobre a administração de Ronald Reagan, Lynn examinou cinco agências, procurando por mudanças duradouras que cada uma possa ter feito em sua atividade principal, de acordo com as preferências políticas de Reagan. Ele descobriu que o sucesso dos nomeados em mudar o comportamento de uma agência estava relacionado não à sua lealdade ao presidente e ao compromisso com suas políticas, mas a quatro fatores específicos. Uma eram as oportunidades dentro do ambiente da agência para realizar mudanças. Os outros eram habilidades gerenciais e experiência, a personalidade do nomeado e o design do nomeado para atingir seus objetivos. Embora o ambiente de uma agência esteja fora do controle do presidente, a nomeação de gerentes qualificados e experientes com personalidades e designs adequados para atingir as metas não está. Os presidentes devem aproveitar ao máximo essa oportunidade.

Traga o melhor

Embora a sabedoria convencional exorte o presidente eleito a enfatizar a lealdade pessoal e o compromisso com seu programa na avaliação de candidatos a cargos na burocracia, a melhor evidência é que a resistência burocrática à mudança não representa um obstáculo substancial para que o presidente alcance seus objetivos.

Nenhum presidente vai indicar adversários políticos para cargos no Executivo. A questão não é um ou outro, mas sim uma questão de ênfase relativa. A qualidade é importante. Quanto maior o desafio administrativo e, portanto, quanto mais sofisticado for o projeto necessário para explorá-lo, maior será a recompensa pela capacidade analítica, habilidades gerenciais e políticas e personalidade - aquelas habilidades que revelam o que há de melhor na burocracia.